李旭茂

僵尸企業(yè)破產(chǎn)處置面臨的主要問題與對(duì)策建議

李旭茂

連續(xù)兩年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，把去產(chǎn)能列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首；中央領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能必須“下狠刀子”，抓住清理僵尸企業(yè)這個(gè) “牛鼻子”。本文結(jié)合山東省處置僵尸企業(yè)的實(shí)踐和其他省市有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，梳理分析了目前處置僵尸企業(yè)面臨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置程序啟動(dòng)、債權(quán)清收、資產(chǎn)處置、職工安置、破產(chǎn)管理人制度等諸多疑難問題，提出處置僵尸企業(yè)應(yīng)當(dāng)在遵循中央有關(guān)指導(dǎo)原則前提下，發(fā)揮政府的組織作用，在行政指導(dǎo)（協(xié)調(diào)）下依法處置，并據(jù)此提出對(duì)策建議。

僵尸企業(yè)；破產(chǎn)處置；破產(chǎn)清算

一、僵尸企業(yè)破產(chǎn)處置面臨的困難和問題

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

目前不管是中央還是地方政府，對(duì)僵尸企業(yè)的認(rèn)定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同一級(jí)政府的發(fā)改、經(jīng)信、國資、財(cái)稅、工商等部門之間也很不一致。有的側(cè)重于企業(yè)的經(jīng)營狀況，認(rèn)為處于停產(chǎn)狀態(tài)、虧損嚴(yán)重的企業(yè)就是僵尸企業(yè)；有的側(cè)重于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，認(rèn)為一定期限內(nèi)不能正常納稅的企業(yè)就是僵尸企業(yè)。有的地方標(biāo)準(zhǔn)太籠統(tǒng)，出現(xiàn)地方政府濫用僵尸企業(yè)處置政策，以行政干預(yù)方式挽救沒有挽救價(jià)值和希望的企業(yè)的現(xiàn)象；而有的地方標(biāo)準(zhǔn)過于具體，不利于一企一策、因企施策處置僵尸企業(yè)。

（二）破產(chǎn)程序啟動(dòng)難

歸結(jié)起來，企業(yè)破產(chǎn)程序啟動(dòng)難主要有四個(gè)方面的原因。一是債務(wù)人不愿啟動(dòng)。許多債務(wù)人對(duì)破產(chǎn)制度的功能認(rèn)識(shí)不足，往往被工商部門吊銷執(zhí)照或被法院強(qiáng)制拍賣所有資產(chǎn)，也不去尋求破產(chǎn)保護(hù)；企業(yè)職工尤其是國企職工對(duì)企業(yè)有強(qiáng)烈依賴心理，再次就業(yè)困難大，抵制企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序。二是債權(quán)人不愿啟動(dòng)。債權(quán)人因企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)清償率低，更多選擇通過個(gè)案訴訟方式尋求債權(quán)受償。三是政府不愿啟動(dòng)。部分地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)破產(chǎn)制度的認(rèn)識(shí)和理解有偏差，認(rèn)為企業(yè)破產(chǎn)影響政績(jī)，有損地方形象，并且擔(dān)心會(huì)帶來一系列后遺癥，往往更傾向于對(duì)企業(yè)給予“扶植”，對(duì)其進(jìn)入破產(chǎn)程序存在抵觸心理。瀕臨破產(chǎn)企業(yè)往往與母公司或其他企業(yè)之間存有互聯(lián)互保關(guān)系，當(dāng)?shù)卣搽y以承受“破產(chǎn)一個(gè)、倒閉一片”的社會(huì)效應(yīng)。四是破產(chǎn)費(fèi)用不足。很多符合破產(chǎn)條件的企業(yè)停工停產(chǎn)多年，因無力支付破產(chǎn)費(fèi)用而無法進(jìn)入破產(chǎn)。有些案件減免了訴訟費(fèi)用進(jìn)入了破產(chǎn)程序，但因缺少開展財(cái)產(chǎn)清理、評(píng)估、債權(quán)債務(wù)的調(diào)查確認(rèn)等工作的費(fèi)用，破產(chǎn)程序無法推進(jìn)。

（三）破產(chǎn)債權(quán)清收難

一是破產(chǎn)債權(quán)形成時(shí)間較長(zhǎng),甚至已過訴訟時(shí)效,部分債務(wù)人下落不明或無力清償。二是破產(chǎn)企業(yè)往往因管理混亂、賬目不清、原始憑證缺失、債務(wù)人記載不詳?shù)?，核?duì)確認(rèn)困難，導(dǎo)致債權(quán)無法追收。三是破產(chǎn)債權(quán)常伴有法律爭(zhēng)議，債務(wù)人往往通過拒收法律文書、提出管轄權(quán)異議等手段拖延訴訟和執(zhí)行，通過訴訟途徑追收債權(quán)周期長(zhǎng)、耗費(fèi)大、受償?shù)?，效果不理想?/p>

（四）破產(chǎn)資產(chǎn)處置難

一是資產(chǎn)評(píng)估估值虛高、有效期短，實(shí)踐中難以操作?，F(xiàn)階段審計(jì)事務(wù)所對(duì)破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估都是采用賬面評(píng)估的方式，且只按照會(huì)計(jì)原理計(jì)算資產(chǎn)的折舊率，卻忽視了資產(chǎn)的通用性、市場(chǎng)因素和變現(xiàn)難易程度等，造成資產(chǎn)評(píng)估值與現(xiàn)實(shí)價(jià)值往往相差懸殊，難以變現(xiàn)。另外，評(píng)估機(jī)構(gòu)提交資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書時(shí)往往已臨近評(píng)估報(bào)告的有效期限屆滿日，實(shí)踐中很難在評(píng)估報(bào)告有效期限屆滿前將財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)。三是“房地分離”現(xiàn)象導(dǎo)致破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)困難。實(shí)踐中，有的建筑物產(chǎn)權(quán)屬于企業(yè)，但土地使用權(quán)屬國有劃撥，還有的出讓土地使用權(quán)與房屋產(chǎn)權(quán)分屬不同的權(quán)利主體，或者破產(chǎn)企業(yè)土地上存在第三人的租賃權(quán)，導(dǎo)致了破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置的障礙。四是企業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)和共同共有資產(chǎn)處置難，比如職工宿舍、與第三方聯(lián)建或共建房產(chǎn)，歸屬約定不明時(shí)，財(cái)產(chǎn)難以交割；省屬大型國企多存在辦社會(huì)職能的分離問題，如企業(yè)自辦醫(yī)院、學(xué)校等移交地方困難，企業(yè)化社區(qū)向社會(huì)化社區(qū)轉(zhuǎn)型存在障礙。

（五）破產(chǎn)職工安置難

一是多數(shù)企業(yè)在申請(qǐng)破產(chǎn)之前就長(zhǎng)期拖欠職工工資和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)金，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)往往不能全額兌現(xiàn)職工的勞動(dòng)債權(quán)。對(duì)于國有企業(yè)，政府能夠提供的“托底”資金缺口較大，企業(yè)破產(chǎn)后職工的再就業(yè)及生活來源難以保障；對(duì)于民營企業(yè)，政府不承擔(dān)職工安置責(zé)任，企業(yè)破產(chǎn)后職工補(bǔ)償安置全部交由市場(chǎng)，補(bǔ)償安置不到位，容易引發(fā)職工集體上訪。二是破產(chǎn)法對(duì)職工權(quán)益的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確，不同地方的破產(chǎn)企業(yè)安置費(fèi)用不同，不同企業(yè)的安置費(fèi)用也不同，破產(chǎn)企業(yè)職工進(jìn)行橫向比較而提出異議，也造成職工安置困難。

（六）破產(chǎn)管理人相關(guān)制度不健全

一是管理人選任制度不健全，管理人選任范圍窄，指定方式不科學(xué)，隨機(jī)選任的管理人難以勝任復(fù)雜破產(chǎn)案件；政府部門人員擔(dān)任管理人的，缺乏業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究機(jī)制；中介組織擔(dān)任管理人的，多數(shù)案件需墊付費(fèi)用，且很有可能收不到報(bào)酬，缺乏有效經(jīng)費(fèi)保障和激勵(lì)機(jī)制。二是管理人隊(duì)伍不夠成熟，政府工作組擔(dān)任管理人的，存在工作經(jīng)驗(yàn)不足、流動(dòng)性大等問題，且沒有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任能力；會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介擔(dān)任管理人的，存在關(guān)系協(xié)調(diào)不下、清算工作不力等問題。三是對(duì)管理人的監(jiān)督機(jī)制實(shí)效性不強(qiáng)，問責(zé)制度不健全。盡管現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法已經(jīng)建立起法院和債權(quán)人對(duì)管理人進(jìn)行雙重監(jiān)督的機(jī)制，但法院對(duì)管理人履行職務(wù)不到位或者不作為監(jiān)督的難度很大；債權(quán)人會(huì)議既受制于會(huì)議召開時(shí)間，監(jiān)督方式和內(nèi)容也非常有限。而破產(chǎn)法對(duì)管理人善管義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)的內(nèi)容及其衡量標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施管理工作的程序和規(guī)則沒有明確規(guī)定，《企業(yè)破產(chǎn)法》第130條、第131條關(guān)于管理人責(zé)任追究的規(guī)定難以落到實(shí)處。四是法院與管理人職責(zé)交叉，分工不清，管理人往往將其本應(yīng)自主決定的事項(xiàng)向法院請(qǐng)示，法院不得不代為行使管理人的職能，比如審核債權(quán)、制定重整或者清償方案等，導(dǎo)致法院職責(zé)、負(fù)擔(dān)過重。

二、依法清理處置“僵尸企業(yè)”的意見建議

清理“僵尸企業(yè)”，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵循中央關(guān)于“企業(yè)主體、政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、依法處置”、多兼并重組、少破產(chǎn)清算的原則，但是考慮到我國僵尸企業(yè)的形成不同于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，主要不是市場(chǎng)盲目造成的，而是行政干預(yù)形成的（包括銀行對(duì)僵尸企業(yè)的非市場(chǎng)原則放貸），解鈴還須系鈴人，目前階段依法處置僵尸企業(yè)只能是“行政指導(dǎo)（協(xié)調(diào)）下的依法處置”。為此，提出以下意見建議：

（一）樹立正確的企業(yè)破產(chǎn)處置觀念

一是正確認(rèn)識(shí)企業(yè)破產(chǎn)的價(jià)值及功能。轉(zhuǎn)變企業(yè)破產(chǎn)“有損政府形象”和“給政府帶來麻煩”等觀念，取消對(duì)企業(yè)自主權(quán)的干涉，讓企業(yè)回歸市場(chǎng)，特別是堅(jiān)決停止單純用財(cái)政補(bǔ)貼和銀行續(xù)貸等保護(hù)政策養(yǎng)活“僵尸企業(yè)”。明了企業(yè)破產(chǎn)并不等同于破產(chǎn)清算，破產(chǎn)程序包含重整、和解和清算，進(jìn)入破產(chǎn)程序后還可通過租賃經(jīng)營、整體出讓、并購重組等多種方式挽救企業(yè)。明了當(dāng)前的企業(yè)破產(chǎn)不同于早期國有企業(yè)的政策性破產(chǎn)，而是市場(chǎng)主體依據(jù)法律規(guī)則在法院主持下的市場(chǎng)行為，政府承擔(dān)的職責(zé)是研究制定配套政策，推動(dòng)“僵尸企業(yè)”依法有序退出市場(chǎng)。二是強(qiáng)化依法處置觀念。在制定企業(yè)破產(chǎn)處置方案過程中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研讀相關(guān)法律和國家政策，邀請(qǐng)法律專家等專業(yè)人員參與論證，提前與法院進(jìn)行溝通交流，依法做好企業(yè)破產(chǎn)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，杜絕“加快進(jìn)程走捷徑”和“舉措違法走彎路”兩種傾向，避免因前期工作不合法導(dǎo)致在后續(xù)破產(chǎn)程序中難以得到法院依法支持。

（二）制定統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類施策

準(zhǔn)確認(rèn)定是依法處置的前提。對(duì)“僵尸企業(yè)”目前還沒有明確、具體、統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，并按照不同口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。建議地方政府在中央的宏觀標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，聽取國資、經(jīng)信、稅務(wù)、工商等部門和資產(chǎn)管理人的意見，通過資產(chǎn)負(fù)債率、增值稅繳納、連續(xù)虧損時(shí)間等可量化指標(biāo)，對(duì)“僵尸企業(yè)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，對(duì)“僵尸企業(yè)”進(jìn)行摸底調(diào)查并分門別類，分清企業(yè)虧損原因是行業(yè)周期、政策性虧損還是布局不合理，是技術(shù)落后還是內(nèi)部管理問題等。根據(jù)企業(yè)是否有救助價(jià)值，按照“多兼并重組，少破產(chǎn)清算”的原則，進(jìn)行分類施策。對(duì)鋼鐵、煤炭、水泥等產(chǎn)能過剩企業(yè)，通過宏觀調(diào)控，推進(jìn)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，使企業(yè)逐步恢復(fù)正常盈利水平。對(duì)已進(jìn)入破產(chǎn)程序但符合國家產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整政策、仍具有發(fā)展前景的企業(yè)，或加強(qiáng)管理、改進(jìn)技術(shù)，或整合企業(yè)資源、調(diào)整經(jīng)營思路、引入投資人，啟動(dòng)重整或者和解程序。確定重整的，通過提前招募投資者、提前制定核心價(jià)值維持方案、提前與主要債權(quán)人溝通等，提高重整成功率。對(duì)高耗能高污染、產(chǎn)品沒有市場(chǎng)、經(jīng)營難以為繼的企業(yè)，盡快制定破產(chǎn)清算方案，促使其關(guān)閉退出，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。

（三）完善企業(yè)破產(chǎn)處置工作機(jī)制

一是建立企業(yè)破產(chǎn)法宣傳推廣機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法以及破產(chǎn)保護(hù)意識(shí)的社會(huì)宣傳，盡快建立與企業(yè)破產(chǎn)司法程序協(xié)調(diào)對(duì)接的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和處置機(jī)制。二是建立“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)處置專項(xiàng)幫扶機(jī)制。對(duì)“僵尸企業(yè)”處置任務(wù)重、財(cái)政困難的縣市，出臺(tái)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，探索設(shè)立無產(chǎn)可破“僵尸企業(yè)”處置的專項(xiàng)或公共資金。三是建立企業(yè)破產(chǎn)清算倒逼機(jī)制。對(duì)于營業(yè)執(zhí)照已被吊銷但拒不履行破產(chǎn)清算義務(wù)的“僵尸企業(yè)”的股東或董事，依法由其承擔(dān)不作為的賠償責(zé)任，倒逼“僵尸企業(yè)”盡早進(jìn)入破產(chǎn)程序。

（四）加強(qiáng)企業(yè)破產(chǎn)處置協(xié)調(diào)配合

政府推動(dòng)是“僵尸企業(yè)”進(jìn)入司法處置程序并有序退出的關(guān)鍵。一是建立相關(guān)部門與法院的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)法院工作的支持力度。實(shí)現(xiàn)與司法程序的有效對(duì)接，形成工作合力，統(tǒng)籌解決企業(yè)破產(chǎn)處置中的難題。政府部門要嚴(yán)格遵從司法程序，有所為有所不為，避免破產(chǎn)過程中不正當(dāng)?shù)牟町惢瘋鶆?wù)清償?shù)刃袨椋瑤椭鉀Q破產(chǎn)過程中的資產(chǎn)變現(xiàn)難、職工安置難等問題。二是加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)配合。對(duì)于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)被有關(guān)部門采取保全或者執(zhí)行措施的，在法院依法要求解除強(qiáng)制措施時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以支持配合；工商部門對(duì)已吊銷營業(yè)執(zhí)照但拒不履行注銷義務(wù)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律責(zé)任釋明，推動(dòng)其進(jìn)入破產(chǎn)程序；對(duì)于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配時(shí)應(yīng)予繳納的稅款、電費(fèi)等，稅務(wù)、電力等部門不宜先行采取強(qiáng)制措施，而應(yīng)按照法定程序參與分配；國有企業(yè)破產(chǎn)時(shí)劃撥土地的處置，應(yīng)當(dāng)與審判工作相配合，避免因土地難以處置影響破產(chǎn)進(jìn)程。

（五）加強(qiáng)企業(yè)破產(chǎn)處置工作保障

一是提供組織保障。對(duì)涉及職工人數(shù)多、社會(huì)影響大的企業(yè)的清理處置，要建立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，國資、稅務(wù)、工商、人社、土地、房產(chǎn)等部門和法院、檢察院負(fù)責(zé)人為成員，企業(yè)破產(chǎn)處置中的疑難復(fù)雜問題提交領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)解決；設(shè)立或者明確負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)化解“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的政府機(jī)構(gòu)，在法院、清算組、破產(chǎn)管理人、業(yè)務(wù)托管人等各方之間發(fā)揮橋梁紐帶作用，更好地將相關(guān)政策融入依法處置過程中，有效穩(wěn)控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處置突發(fā)事件。二是提供資金保障。有條件的地方政府設(shè)立“僵尸企業(yè)”處置專項(xiàng)資金，解決破產(chǎn)企業(yè)尤其是大型國企的職工安置等費(fèi)用。三是提供政策保障。在中央政策指導(dǎo)下，研究探索地方執(zhí)行政策，比如建立完善社會(huì)托底政策，加強(qiáng)轉(zhuǎn)崗職工再就業(yè)培訓(xùn)，逐步剝離瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的辦社會(huì)職能，做好企業(yè)化社區(qū)向社會(huì)化社區(qū)劃轉(zhuǎn)的歸口管理工作。國土、房管等部門做好土地和房產(chǎn)處置工作，及時(shí)制定劃撥土地與房產(chǎn)共同處置的政策方案；人社、民政等部門做好職工權(quán)益保障等工作，及時(shí)為職工辦理相關(guān)手續(xù)；稅務(wù)部門適當(dāng)減免企業(yè)重整、和解過程中財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的各類稅費(fèi)，對(duì)依法破產(chǎn)的企業(yè)欠繳稅款和滯納金及時(shí)予以核銷。

(六)加快管理制度的落實(shí)和完善

破產(chǎn)管理人制度的健全與否直接關(guān)系到企業(yè)破產(chǎn)制度能否順利實(shí)施，管理人職權(quán)發(fā)揮的好壞直接影響企業(yè)破產(chǎn)程序能否順暢進(jìn)行，債權(quán)人的合法權(quán)益能否依法得到保障。為此，提出以下建議。一是完善破產(chǎn)管理人的選任制度。改革目前單純由法院指定方式，采用競(jìng)爭(zhēng)與隨機(jī)相結(jié)合的方式，由債權(quán)人會(huì)議先從有資質(zhì)的管理人名單中通過競(jìng)爭(zhēng)方式挑選出一定數(shù)量適合本案的管理人，再由法院采取隨機(jī)方式從中確定管理人。二是全面落實(shí)管理人職權(quán)。包括確保管理人真正全面接手、管理破產(chǎn)企業(yè)，依法順利進(jìn)行破產(chǎn)清算調(diào)查，細(xì)化管理人對(duì)破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理及代表債務(wù)人參加訴訟或其他法律程序等等。三是建立健全管理人報(bào)酬機(jī)制。改變現(xiàn)有的根據(jù)最終清償?shù)呢?cái)產(chǎn)額確定管理人報(bào)酬的單一方式，針對(duì)無產(chǎn)可破或只有少量破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的企業(yè)，建立破產(chǎn)公共費(fèi)用基金，由法院根據(jù)管理人的工作時(shí)間、工作內(nèi)容、案件復(fù)雜情況科學(xué)確定管理人報(bào)酬，解決管理人因破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)少而得不到報(bào)酬的問題。四是健全對(duì)管理人的動(dòng)態(tài)監(jiān)督考核。

李旭茂，民建中央理論委副主任，山東省政協(xié)常委，民建山東省委專職副主委，山東省法學(xué)會(huì)專家?guī)炱髽I(yè)破產(chǎn)與重整專家。經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，編審職稱。主要研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)分析、國有資本運(yùn)營、企業(yè)管理創(chuàng)新。

（本文為民建山東省委2016年度重點(diǎn)調(diào)研課題《去產(chǎn)能背景下僵尸企業(yè)處置若干問題與對(duì)策研究》的子課題）