劉安華 丁德昌

（湖南文理學院法學院 湖南常德 415000）

農村留守婦女發(fā)展權法律保障之困境與出路

劉安華 丁德昌

（湖南文理學院法學院 湖南常德 415000）

作為弱勢群體的農村留守婦女，其發(fā)展權保障面臨不少現(xiàn)實困境，法治是促進農村留守婦女發(fā)展權實現(xiàn)的重要保障。應當通過加強立法、強化政府責任、完善司法救濟和培植維權組織等措施來強化農村留守婦女發(fā)展權之法律保障機制。

農村留守婦女；發(fā)展權；法律保障

發(fā)展權是一項新型的人權，被學界稱為第三代人權。發(fā)展權是關于發(fā)展機會均等和發(fā)展利益共享的權利。[1]從本質上說，發(fā)展權主要指一個國家或社會中的弱勢群體所享有的發(fā)展權利。農村留守婦女是指丈夫長期（通常半年以上）進城務工、經商或從事其他生產經營活動，自己則留居農村的已婚婦女。[2]農村留守婦女是我國改革開放的產物，作為我國特有的一個社會群體，她們是我國最大的弱勢群體——農民中的一部分，屬于弱勢群體中的弱勢群體，顯然更符合發(fā)展權的本質特征。所謂農村留守婦女發(fā)展權，是指農村留守婦女應該享有的發(fā)展機會均等以及發(fā)展利益共享的權利。發(fā)展權是農村留守婦女的一項基本人權。我國農村留守婦女發(fā)展權保障不足的主要根源在于法治的缺失。法治是實現(xiàn)農村留守婦女發(fā)展權，構建農村和諧社會的根本保障。法治的優(yōu)勢在于維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展，有效地調控現(xiàn)代社會關系。為了更好地維護農村留守婦女發(fā)展權，當務之急就是強化農村留守婦女發(fā)展權的法律保障機制。

一、農村留守婦女發(fā)展權保障面臨的困境

農村留守婦女問題關系重大，事關家庭和睦與社會和諧穩(wěn)定。近年來，我國社會各界開始關注農村留守婦女及其發(fā)展權的保障問題。黨和政府為此做出了極大的努力，從總體上看，農村留守婦女發(fā)展權的保障水平在不斷地提高。然而，其發(fā)展權保障的現(xiàn)狀仍然堪憂，強化農村留守婦女發(fā)展權的法治保障不僅任重，而且道遠。

（一）政治發(fā)展權。農村留守婦女要保證其自身發(fā)展，其政治發(fā)展權是實現(xiàn)其發(fā)展權的基礎。倘若其政治發(fā)展權不能得到很好的實現(xiàn)，那么要實現(xiàn)農村留守婦女的其他發(fā)展權將是一句空話，其政治發(fā)展權影響、制約其他發(fā)展權的實現(xiàn)。我國憲法與婦女權益保障法等法律法規(guī)明確規(guī)定了婦女依法享有的各種權利，包括依法管理國家事務的權利，依法管理經濟和文化事業(yè)的權利，管理社會事務的權利，還包括其他相關的各種權利；婦女在政治方面享有與男子平等的權利；國家實行與男子同工同酬的原則培養(yǎng)和選拔婦女干部；并明確具體地規(guī)定了婦女的政治權利。然而，農村留守婦女參政議政的途徑相當有限，她們通過投票參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或者村委會干部的民主選舉、參加人大代表的投票選舉、參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會召開的會議等方式參政議政?！稗r村留守婦女缺乏積極的參政議政意識，缺乏強烈的參政議政訴求，加之她們缺乏良好的參政議政能力，不重視甚至漠視自己依法享受的政治權利，由于自身素質與能力的限制，她們難以正常行使法律所賦予的政治參與權、公共事務管理權、選舉權與被選舉權等政治權利，從而間接性地造成合法的政治發(fā)展權利受損?！盵3]

（二）經濟發(fā)展權。婦女在經濟上與男子享有平等權利，男女共同創(chuàng)造社會物質文明和精神文明，她們有權利作為社會的主人，而經濟上的獨立和平等是婦女掌握自己命運所必需的。在農村留守婦女發(fā)展權體系中，經濟發(fā)展權占主導地位并影響她們其他發(fā)展權的實現(xiàn)。

家中的男性外出務工使農村留守婦女獲得的生產勞動機會更多，但并沒有給她們帶來更多的現(xiàn)金收入，因為農業(yè)生產的產出低而投入大。贍養(yǎng)老人、撫育小孩、操持家務等，是她們對家庭所做的隱形貢獻，這些付出是不能用資金來衡量計算的，但在我國農村卻被認為是理所當然的。留守婦女對家庭的貢獻未獲得社會的公認，因為她們勞動付出的回報率較低。多年來，由于農村留守婦女經濟地位低，財產權得不到保障，其經濟發(fā)展權存在嚴重的缺失。

1.農村留守婦女的土地承包權得不到保障。由于農村的土地政策是土地不會隨著家庭的增減人而增減，導致農村婦女在婚姻狀況發(fā)生變化的時候土地不能帶走，又不能及時取得土地承包權，在離婚后未獲得新的土地期間，失去了在農村賴以生存的基本生活來源。

2.農村留守婦女的婚前財產得不到保障。除嫁妝外，農村留守婦女婚前在家與家人共同創(chuàng)造的家庭財產自己應當占有一定的份額，而在現(xiàn)實中，很多農村留守婦女在離婚后不被家中的兄嫂所收留，甚至不給其居住之地。

3.農村婦女經濟權利得不到維護。多數(shù)農村婦女婚后隨丈夫居住，許多夫妻的住房是男方的產權，離婚時一旦分割房產，走出家門的多數(shù)是婦女，因為她們不擁有財產權。而且大多數(shù)留守婦女在婚內沒有顯性收入，離婚時夫妻雙方利益出現(xiàn)分歧，男方為了離婚多分財產而隱藏、轉移、變賣、毀損夫妻財產甚至偽造債務比較容易。當處于弱勢的女方想要求分割財產時，法院很難判定男方所隱瞞的財產，農村留守婦女面對這些維護自己的合法權益的問題，很多時候是無能為力的。

（三）農村留守婦女的社會保障與文化教育發(fā)展權。社會保障權是指社會成員在滿足一定條件下有從國家和社會獲得經濟保障和物質幫助,以維持一定生活水平需要的法律權利。[4]近年來，農村留守婦女的社會保障水平有了一定程度的提高，但其社會保障權仍然存在缺失。

1.醫(yī)保費用難以全面滿足農村留守婦女的就醫(yī)需要。新型農村合作醫(yī)療制度有效緩解了農民群眾的看病就醫(yī)問題，所有的農村留守婦女認為新型農村合作醫(yī)療制度減輕了她們看病就醫(yī)的部分負擔，因而持肯定態(tài)度；但大部分農村留守婦女認為當前的醫(yī)保報銷費用仍然偏低。在農村留守婦女群體中廣泛存在的情況是怕生病、生不起病，因為看病不僅難而且貴，特別是大病，它是一個家庭致貧的主要原因。農村留守婦女群體就醫(yī)的就醫(yī)需要在現(xiàn)行的新型農村合作醫(yī)療制度下無法得到全面滿足。新型農村合作醫(yī)療制度面臨公平就醫(yī)權問題，亟待解決。

2.亟待擴大農村留守婦女最低生活保障的覆蓋面?！稗r村最低生活保障制度是地方政府為家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助”[5]由于各級政府的不斷努力，我國農村最低生活保障覆蓋面越來越廣，為不少農村貧困群眾提供最低生活保障。但由于我國城鄉(xiāng)二元經濟體制的存在，農村與城市居民收入差異很大?，F(xiàn)階段我國農村居民占我國人口總數(shù)的50.32%。由于農村居民人口基數(shù)較大，貧困人口絕對數(shù)量也較大，因此，我國目前的農村最低生活保障制度的覆蓋面還遠遠不夠滿足農村最低生活保障的需要，必須進一步擴大其覆蓋面。有學者進行了專題調研，數(shù)據顯示，認為自己應享受最低生活保障的農村留守婦女，比例高達55.9%。但由于比例極其有限， 最終只有4.5%的受訪農村留守婦女能獲準拿到最低生活補助。農村最低生活保障覆蓋比例過低，其作用實在有限。要真正地解決農村留守婦女的最低生活保障問題，擴大最低生活保障的覆蓋面才是切實而有效的途徑。

3.農村留守婦女的文化娛樂生活方式單一，教育發(fā)展權受損。為了豐富自己的業(yè)余生活，大多數(shù)農村留守婦女都愿意參加各式各樣的文化娛樂活動。但由于農村公共服務體系的缺失，大多數(shù)農村沒有文化娛樂活動中心，沒有文化娛樂必備的設施，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合組織或者村委會組織的文化娛樂活動極少，組織頻率非常低。農村留守婦女能夠參加的那些文化娛樂活動，要么活動方式單一，要么活動內容單調乏味，更有些活動純粹是為了打發(fā)時間。農村留守婦女參與的文化娛樂活動，不僅其休閑度、滿意度不盡如人意，而且其娛樂度與放松度都差強人意。

受我國傳統(tǒng)農耕思想的深刻影響，加之農村留守婦女自身文化水平不高，大部分留守婦女認為養(yǎng)家糊口是男人的職責與義務，而自己只是在背后協(xié)助男人，幫助打理家庭瑣事。在農村，家庭的經濟和管理權利都由男性掌管是幾千年來的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)使得不少農村留守婦女缺乏對自身的理想和家庭的追求，造成她們不思進取，安于現(xiàn)狀。在新世紀，要順應時代發(fā)展，每一個人與時俱進的必然選擇是文化知識的學習與培訓。然而農村留守婦女受教育權的被動放棄比比皆是，很多就是由于家庭因素造成的?！稗r村留守婦女受教育權的被動放棄，其實質是對其受教育合法權益的剝奪，由此便直接導致農村留守婦女文化知識的學習機會的喪失，并對農村留守婦女今后的生存、發(fā)展和提高設置了不可逾越的障礙。”[6]雖然農村留守婦女的文化程度還處于一個較低的層次，但是為了能更好地輔導教育子女，為了提高農業(yè)生產的科技水平，她們卻普遍擁有繼續(xù)接受教育的想法。農村留守婦女只是偶爾接受過文化知識普及與技能培訓活動，教育部門沒有舉行過專門的文化知識宣傳活動，也沒有開展過專門的文化輔導活動來幫助農村留守婦女。在目前的教育保障機制下，農村留守婦女的基礎教育訴求都很難得到保障的前提下，要滿足其繼續(xù)教育訴求幾乎無法實現(xiàn)。

二、農村留守婦女發(fā)展權保障的法治路徑

保障農村留守婦女發(fā)展權，其核心是以發(fā)展為本，著力提高其能力與素質。構建和諧農村離不開法治，法治是促進農村留守婦女發(fā)展權實現(xiàn)的重要保障。應當通過加強立法、強化政府責任、完善司法救濟、培植維權組織等措施來強化農村留守婦女發(fā)展權之法律保障。

（一）加強農村留守婦女發(fā)展權保障立法。立法是保障農村留守婦女發(fā)展權的前提條件。法學家凱爾蘇斯曾說：“法是善和正義的藝術”[7]。必須從公平、正義的理念出發(fā)，不斷完善我國有關農村留守婦女發(fā)展權保障的法律體系。

首先，從根本法的層面對農村留守婦女發(fā)展權的主體地位予以明確。作為一項基本人權，發(fā)展權具有綜合性，為了使發(fā)展權獲得根本法的效力，必須把它納入憲法規(guī)范中。如果從憲法的層面，對其法律主體地位進行了明確，那么農村留守婦女發(fā)展權的保障就有了堅實的制度基石?？梢栽趹椃ǖ摹靶蜓浴被颉翱偩V”中抽象宣告發(fā)展權的憲法地位，或對發(fā)展權進行一般性規(guī)定，將公民發(fā)展權的實現(xiàn)作為國家的根本性任務；明確規(guī)定農村留守婦女發(fā)展權的具體內容可以安排在憲法的第二章“公民的基本權利與義務”之中。

其次，堅持公平立法。必須以公平的理念加強農村留守婦女發(fā)展權保障立法，城鄉(xiāng)二元歧視有悖公平正義，不利于農村社會和諧穩(wěn)定，必須消除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。農村留守婦女作為特殊的弱勢群體，理應獲得國家給予的人文關懷。國家有責任有義務制定、完善與農村留守婦女相關的特別法，對其發(fā)展權益進行特別保護。針對農村留守群體，國家應及時組織有關部門進行立法調研，制定維護農村留守婦女發(fā)展權的法律法規(guī)，適時制定頒布《中國人民共和國農村留守婦女發(fā)展權保障法》，在基本法律的層面保護農村留守婦女發(fā)展權及相關權利。

最后，農村留守婦女發(fā)展權保障法律體系的核心應確立為農地發(fā)展權保障。就立法內容而言，應不斷完善農村留守婦女經濟、政治、社會保障與文化教育等方面的法律法規(guī)。為了構筑完善系統(tǒng)的農村留守婦女發(fā)展權保護法律體系，應堅持憲法—基本法—單行法規(guī)的立法體例。在農村留守婦女發(fā)展權保障體系中，科學配置農地產權是關鍵，這是農村留守婦女農地發(fā)展權的制度保障。

（二）強化農村留守婦女發(fā)展權保障的政府責任。政府對農村留守婦女發(fā)展權保障負有重大而不可推卸的責任。聯(lián)合國《發(fā)展權利宣言》明確指出:“各國對創(chuàng)造有利于實現(xiàn)發(fā)展權利的國家和國際條件負有主要責任?！薄案鲊鴳趪乙患壊扇∫磺斜匾胧崿F(xiàn)發(fā)展權利,”。[8]《發(fā)展權利宣言》表明,政府是發(fā)展權實現(xiàn)的責任主體。發(fā)展權的實現(xiàn)目標是社會公平與和諧，政府必須采取一切必要措施實現(xiàn)農村留守婦女發(fā)展權。實現(xiàn)農村留守婦女發(fā)展權，需要政府提供一個合理公平的平臺。政府應當依法行使公共權力，為農村提供完善的公共服務，并強化農村公共管理的職責。

為保障農村留守婦女發(fā)展權的實現(xiàn)，政府應充分履行其職能。為了幫助農村留守婦女更好的發(fā)展，促進農村經濟社會全面發(fā)展，確保農村秩序穩(wěn)定和諧，在政府預算中加大對農村投入的比例是尤其必要的。在勞動權方面，為確保農村留守婦女勞動和就業(yè)權平等而充分的實現(xiàn)，政府采取的措施應積極且有效。在社會保障權方面，政府應統(tǒng)籌規(guī)劃，根據農村特點建立相應的就業(yè)保障、合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障體系，農村留守家庭的低保申請門檻應適當、適度降低，使農村留守婦女的生活負擔得以減輕。為了使農村“留守婦女”問題從根本上得到解決，政府應加快發(fā)展縣域經濟，使農村男性勞動力能夠就地、就近就業(yè)。政府應加強農村留守婦女的教育培訓，提升素質、增強能力?！罢畱鸩酵菩修r民工帶薪休假制度，給外出農民工帶薪探親權；根據留守婦女的現(xiàn)實需求，在農業(yè)生產的種、收、管理等環(huán)節(jié)中，通過農村合作社等集體力量幫助組織農業(yè)生產和生活，減輕留守婦女的生活負擔。政府相關部門必須通過強化培訓指導，加大和有所側重地培養(yǎng)農村留守婦女法律素養(yǎng)，增進與提高農村留守婦女的維權意識和維權能力。”[9]

（三）完善農村留守婦女發(fā)展權的司法救濟。有權利，必有救濟。衡量一種權利實現(xiàn)程度，關鍵就是看權利能否得到司法救濟。發(fā)展權的實現(xiàn)需要司法的強力支撐與保護。目前我國農村留守婦女發(fā)展權的實施機制尚未建立。為了實現(xiàn)農村留守婦女發(fā)展權，使農村留守婦女發(fā)展權獲得充分的司法保障，完善我國憲法審查制度很有必要。

作為“第三代人權”的發(fā)展權是公民的一項基本人權,它通常不是明確規(guī)定在憲法文本之中，而是隱含在國家的憲法規(guī)定之中。要想有效地保護公民的發(fā)展權，使之免受侵犯，必須完善我國憲法審查制度。西諺說得好，憲法訴訟乃憲政之守護神，亦是人權補救之保障。發(fā)展權是公民的一項基本人權，是公民的一項憲法性人權,為了從根本上解決我國農村留守婦女發(fā)展權的法律救濟問題，行之有效的方法就是借鑒西方國家經驗，構建具有中國特色的違憲審查模式或憲法訴訟模式。

完善農村留守婦女發(fā)展權的司法救濟，亟需健全我國法律援助制度。具體做法是：（1）完善現(xiàn)有法律援助機構。為了更好地保障農村留守婦女發(fā)展權，充分發(fā)揮法律援助的職能，現(xiàn)有的專職法律援助機構和其他社會團體應該順應時代要求，應變被動提供法律援助服務為積極主動提供法律援助服務。（2）建立農村留守婦女法律援助中心，這種專門性機構只為農村留守婦女提供法律援助服務。（3）建立健全農村留守婦女司法救助制度。根據優(yōu)待弱勢群體原則，為農村留守婦女開辟“綠色通道”。優(yōu)先審查、審理侵害農村留守婦女發(fā)展權益的相關案件,簡化司法裁決的程序,降低其訴訟費用，縮短判決執(zhí)行的周期。

（四）建立農村留守婦女維權組織。建立專門的維權機構對于保障農村留守婦女發(fā)展權至關重要。組織的力量是強大的，依靠組織的力量可以有效地保障與維護任何權益，“要想使人類重新獲得自由，就要給社會一種組織，這個組織便利一切人在同等的地位上滿足他們的欲望，發(fā)展他們的能力”。[10]在現(xiàn)代社會，建立自己的利益表達和維權組織是弱勢群體保障自己權益的重要手段。利益表達是農村留守婦女維護自己的利益的關鍵。中國農村留守婦女政治權利被邊緣化，其發(fā)展權的實現(xiàn)缺乏有效的組織保障，其原因就在于她們缺乏自己的利益代表與表達組織，沒有參政、議政的機會與場合。

聯(lián)合國內部于1947年設立了“婦女地位委員會”。為了更好給發(fā)展權受侵犯的農村留守婦女提供法律援助，并和婦女人權保護的國際法接軌，建議婦聯(lián)在繼續(xù)強化維護農村留守婦女發(fā)展權機構的職能的同時，在婦聯(lián)組織內部建立農村留守婦女協(xié)會。農村留守婦女協(xié)會作為農村留守婦女自己的利益代言人，使農村留守婦女的訴求能夠得以充分而及時地反映，使之與政府的溝通與對話得到加強，維護自身發(fā)展權益更為理性，最終實現(xiàn)政府和農村留守婦女關系的和諧與互動。

[1]劉安華．農民政治發(fā)展權保障的困境與出路[J].中共云南省委黨校學報，2011（2）.

[2]盧信朝.中國農村留守婦女：性困境、性權利與性賦權[J].山東女子學院學報，2015（6）.

[3]鮮開林，劉曉亮．農村留守婦女合法權益問題的調查分析[J].財經問題研究，2012(4).

[4]李磊．社會保障法的法理分析及其完善[J].寧夏大學學報(社會科學版),2009(6).

[5]農村最低生活保障制度［DB/OL］．http://baike.baidu. com/view/979184.htm,2016-12-03.

[6]楊珂．農村留守婦女權益法律保障研究[D].鄭州：河南師范大學，2015.

[7]張文顯．法哲學范疇研究[J].北京：中國政法大學出版社，2001：204．

[8]邱曄．淺論農村留守婦女權益的缺失及保障[J].河南司法警官職業(yè)學院學報，2014（2）.

[9]聯(lián)合國大會.發(fā)展權利宣言[Z].1986-12-04.

[10]魏廉·魏特林.和諧和自由的保證[M].北京：商務印書館，1982：32.

[責任編輯 劉金榮]

G912.42

A

2095-0438（2017）05-0036-04

2017-01-09

劉安華（1967-），男，湖南文理學院講師，法學碩士,研究方向：法社會學、人權法學；丁德昌（1971-），男，湖南文理學院副教授，法學博士,研究方向：法社會學、法律文化。

湖南省教育廳課題“和諧語境中農村留守婦女發(fā)展權的法律保障研究”（14C0794）。