姚成二

內(nèi)生增長(zhǎng)力、外部推動(dòng)力、體制性弊端，三股力量匯聚一起，怎么辦？謀劃“縣改市”成為廣德謀變的關(guān)鍵之舉。

“在新一輪城鎮(zhèn)化的大背景下，以‘縣改市為主要方式的縣域體制改革迎來(lái)熱潮，廣德不能再錯(cuò)失良機(jī)。”在廣德調(diào)研了兩天的華東理工大學(xué)研究員楊君對(duì)《決策》感慨道。

當(dāng)楊君說(shuō)出這番話(huà)時(shí)，這座皖東南小城正悄然進(jìn)行著一場(chǎng)大“謀變”。2017年1月，廣德縣縣長(zhǎng)陳紅英在《政府工作報(bào)告》中指出：在縣委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，齊心協(xié)力謀發(fā)展，勇于擔(dān)當(dāng)促跨越，為實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)市、在全省率先全面建成小康社會(huì)而努力奮斗！本刊在梳理廣德近幾年的《政府工作報(bào)告》時(shí)發(fā)現(xiàn)，從2014年開(kāi)始，“撤縣設(shè)市”一詞頻繁出現(xiàn)在每年的《政府工作報(bào)告》中，頻繁提及的背后是縝密思考后的戰(zhàn)略謀劃。用當(dāng)?shù)匾恍┕賳T的話(huà)說(shuō)：廣德已經(jīng)到了做出改變的最佳時(shí)期。

那么，廣德謀劃“縣改市”背景是什么？這是尋找縣域發(fā)展的新突破口嗎？《決策》記者來(lái)到安徽縣域體制改革的先行試驗(yàn)地廣德縣，探尋背后的答案。

省直管的“身份之變”

“安徽自2004年就率先在全國(guó)實(shí)行‘省直管縣改革試點(diǎn)，從最初的財(cái)權(quán)直管、地方擴(kuò)權(quán)到人權(quán)、事權(quán)的有所突破，這是一個(gè)漸進(jìn)式的改革?！痹趶V德調(diào)研的華東理工大學(xué)博士伍嘉冀告訴《決策》。實(shí)際上，廣德也一直在這方面展開(kāi)探路。早在廣德謀劃“縣改市”之前，廣德就已先行進(jìn)行了“省直管”試點(diǎn)，這也成為觀(guān)察廣德發(fā)展繞不開(kāi)的關(guān)鍵一步。

2011年，為深化體制改革，破除影響生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏，適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，安徽省出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣體制試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，確定廣德縣、宿松縣為省直管縣體制改革試點(diǎn)縣。

按照改革方案，此次推進(jìn)省直管縣體制試點(diǎn)的總體目標(biāo)是，通過(guò)試點(diǎn)縣先行先試的改革實(shí)踐，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，積極探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展模式，為全省深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府探索經(jīng)驗(yàn)和提供示范。

目標(biāo)一旦確定，關(guān)鍵在于實(shí)干。具體實(shí)施過(guò)程中，廣德確立了“首先抓好承接、建好機(jī)制，然后逐步推進(jìn)改革創(chuàng)新”的工作思路，全方面主動(dòng)對(duì)接事權(quán)下放，建立健全與省市對(duì)接工作機(jī)制，成功探索出一條符合實(shí)際發(fā)展的路徑。在一系列激勵(lì)政策的推動(dòng)下，廣德在2012—2015年三年省直管試點(diǎn)時(shí)間里取得了階段性成果。

改革最直接、最顯著的影響是廣德的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力逐步顯現(xiàn)，內(nèi)生動(dòng)力得到切實(shí)增強(qiáng)。試點(diǎn)三年，廣德平均經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到11.6%，比同期安徽省要高出1.2個(gè)百分點(diǎn)。年均財(cái)政收入增幅達(dá)到15%，完成規(guī)上工業(yè)增加值增幅達(dá)到16.6%，固定資產(chǎn)投資增幅達(dá)到22.4%；新增規(guī)上企業(yè)49家、發(fā)展到267家，總量躍居宣城市第一，產(chǎn)值超億元企業(yè)凈增17家、達(dá)到110家；“兩區(qū)兩園”產(chǎn)業(yè)承載和集聚能力大幅提升，年稅收突破10億元，成為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增長(zhǎng)極?！绑w制機(jī)制的改革創(chuàng)新為廣德縣的發(fā)展帶來(lái)了新的氣象、新的活力、新的驚喜?！睏罹嬖V《決策》。

在經(jīng)濟(jì)活力煥發(fā)的帶動(dòng)下，地方政府的職能也加快了轉(zhuǎn)變，使得行政權(quán)限有序下放。省直管賦予廣德行使與設(shè)區(qū)市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的管理權(quán)限。據(jù)了解，安徽省第一批下放的867項(xiàng)事權(quán)承接全面完成，市級(jí)1167項(xiàng)職責(zé)權(quán)限劃轉(zhuǎn)下放基本到位，行政效能得到大幅提高?！靶姓蛹?jí)減少，管理權(quán)限擴(kuò)大，使得省直管前很多需要層層報(bào)批或由市審批的事項(xiàng)現(xiàn)在可就地辦理，管理、建設(shè)、民生服務(wù)等各類(lèi)項(xiàng)目提速提效，行政效能和服務(wù)效率大大提高，普遍實(shí)現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)、材料、時(shí)限‘三減少?！睆V德縣委辦公室一位工作人員對(duì)《決策》分析道。

此外，在市場(chǎng)監(jiān)管和資源要素配置上。廣德縣率先在全省實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，合并重組原來(lái)散亂在各部門(mén)同類(lèi)相關(guān)的監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)了政府管理鏈條的精簡(jiǎn)化和行政層級(jí)的扁平化，初步搭建了權(quán)責(zé)明確、科學(xué)化、精簡(jiǎn)化的市場(chǎng)監(jiān)管體系，使得市場(chǎng)資源要素配置得到有序化、效率化。從改革效果看，大部門(mén)整合不僅產(chǎn)生了良好的“物理反應(yīng)”，更產(chǎn)生了“化學(xué)反應(yīng)”。

“通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，縣域自主權(quán)增強(qiáng)，發(fā)展空間增大，促進(jìn)了市場(chǎng)要素的合理配置和自由流動(dòng)，激發(fā)了市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。 ” 安徽省政協(xié)委員吳良仁分析道。省直管改革試點(diǎn)，使得廣德縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)競(jìng)相發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，廣德的“身高”長(zhǎng)高了！

三股力量

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2016年廣德縣預(yù)計(jì)地區(qū)生產(chǎn)總值突破200億元，增長(zhǎng)8.7%。財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、存貸款余額等主要指標(biāo)實(shí)現(xiàn)翻番。人均一般公共預(yù)算收入由全省第12位升至第7位，城鄉(xiāng)居民收入水平保持全省前列。榮獲國(guó)家科技進(jìn)步先進(jìn)縣、全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)投資潛力百?gòu)?qiáng)縣、全省皖江示范區(qū)建設(shè)先進(jìn)縣等稱(chēng)號(hào)。

“身高高了，要換件新衣服，這是地方的內(nèi)生增長(zhǎng)力?！苯K省社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)研究所所長(zhǎng)孫克強(qiáng)在談到新一輪行政區(qū)劃的動(dòng)因時(shí)告訴《決策》，過(guò)去的行政區(qū)劃已經(jīng)束縛了廣德的發(fā)展。

而在內(nèi)生增長(zhǎng)力不斷壯大的同時(shí)，來(lái)自毗鄰縣域的外部推動(dòng)力也在急劇加強(qiáng)。

先從省內(nèi)看，有著“安徽第一縣（市）”之稱(chēng)的“自家兄弟”寧國(guó)市，自1997年成功“縣改市”以來(lái)，經(jīng)濟(jì)一直保持在一條上揚(yáng)線(xiàn)上。早2013年，寧國(guó)經(jīng)濟(jì)已突破200億，并多次入選中國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣市、中國(guó)最具投資潛力中小城市百?gòu)?qiáng)縣市、中國(guó)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百?gòu)?qiáng)縣市等多個(gè)榜單。2016年，寧國(guó)市生產(chǎn)總值達(dá)到245億元；財(cái)政收入41.4億元。

再?gòu)氖⊥饪?，毗鄰廣德的溧陽(yáng)市和宜興市一直是廣德對(duì)標(biāo)的對(duì)象，兩者都在第一批“縣改市”的大潮中成功“轉(zhuǎn)身”。宜興市作為中國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的縣級(jí)市之一，連續(xù)多年被評(píng)為福布斯中國(guó)大陸最佳縣級(jí)市。而溧陽(yáng)市無(wú)論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是綜合實(shí)力，也都遠(yuǎn)在廣德之上。

“向吉安學(xué)旅游，向長(zhǎng)興學(xué)工業(yè)”如今已成為廣德發(fā)展的一句口號(hào)，事實(shí)上廣德也切實(shí)感受到了來(lái)自臨近縣域吉安和長(zhǎng)興的壓力。2013年，安吉縣經(jīng)濟(jì)突破250億，而長(zhǎng)興更是突破400億，可以說(shuō)是“一條田埂之隔，東西兩重天地?！比绾螐浹a(bǔ)經(jīng)濟(jì)上的差距和鴻溝，成為擺在當(dāng)前廣德面前的一道難題。

與此同時(shí)，隨著改革的不斷推進(jìn)，省直管縣的一些體制性弊病也開(kāi)始顯現(xiàn)。安徽省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)呂連生對(duì)《決策》分析道：“生產(chǎn)力不斷發(fā)展和市場(chǎng)體制的不斷完善，一些縣域管理體制的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，權(quán)責(zé)不對(duì)等、管理權(quán)限弱、發(fā)展自主權(quán)小等矛盾逐漸開(kāi)始顯露出來(lái)。”

在實(shí)際操作中，盡管事權(quán)得到下放，但由于沒(méi)有完善的政策法規(guī)保障，事權(quán)下放合法性的問(wèn)題一直存在。“廣德縣在省直管縣體制改革試點(diǎn)中雖然承接了大量省市下放管理的事權(quán)，但由于直管縣在行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)規(guī)格和司法體制等方面仍維持不變，省市的管理權(quán)限通過(guò)委托等方式下放到試點(diǎn)縣，特別是其中一些國(guó)家法律、法規(guī)明確必須由設(shè)區(qū)市行使的，在法律、法規(guī)層面缺乏支撐。”楊君告訴《決策》。

權(quán)限下放不全，導(dǎo)致審批職能不完整是第二個(gè)方面的問(wèn)題。在此次改革中，省直相關(guān)部門(mén)共下放了第一批867項(xiàng)事權(quán)，但一些事權(quán)下放不完整，沒(méi)有配合下放相應(yīng)權(quán)限，反而導(dǎo)致管理成本提高?！笆」ど叹謱⑼赓Y企業(yè)的設(shè)立、變更、注銷(xiāo)的登記權(quán)下放到縣里，但由于外匯管理的權(quán)限沒(méi)有相應(yīng)的下放到縣一級(jí)，造成出資證明仍需要到市人民銀行開(kāi)具，這就導(dǎo)致效率的低下。”廣德縣政府辦一位工作人員介紹到。

第三個(gè)問(wèn)題是財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。廣德縣作為省直管縣后，在公共服務(wù)、社會(huì)管理上的事務(wù)大量增加，但原本由市里配套支持的一些項(xiàng)目資金試點(diǎn)縣卻不再享受，省里也沒(méi)有明確給予補(bǔ)助，試點(diǎn)縣財(cái)政資金支出壓力不斷加大。

此外，在干部的選拔和升遷上，也存在一些問(wèn)題?！霸圏c(diǎn)縣處級(jí)干部任用不僅要上報(bào)省委組織部，還要上報(bào)市級(jí)層面?！睆V德縣委組織部一位負(fù)責(zé)人告訴《決策》。

內(nèi)生增長(zhǎng)力、外部推動(dòng)力、體制性弊端，三股力量匯聚一起，怎么辦？謀劃“縣改市”成為廣德謀變的關(guān)鍵之舉。

再造一個(gè)中心

縣域治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在圍繞縣域的頂層設(shè)計(jì)中。其中，“縣改市”作為行政體制改革的重要方式，無(wú)疑成為當(dāng)下多個(gè)地方青睞的一種路徑。廣德亦是如此。在廣德縣第十三次黨代會(huì)上，廣德縣委書(shū)記吳愛(ài)國(guó)強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“著力推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綠色融合、改革開(kāi)放、民生事業(yè)等領(lǐng)域全面發(fā)展，力爭(zhēng)早日實(shí)現(xiàn)撤縣設(shè)市?！边@是廣德推進(jìn)“撤縣設(shè)市”的又一次動(dòng)員。

廣德的渴求，更看重的是“縣改市”帶來(lái)的改革紅利。一方面，廣德“撤縣設(shè)市”，有利于搭建更加寬廣的平臺(tái)，拓展縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間?！俺房h建市后，其行政權(quán)力有所加強(qiáng)，特別是城市建設(shè)的自主權(quán)空間比較大，還可征收更多的城市建設(shè)費(fèi)。同時(shí)，縣級(jí)市較于縣一級(jí)，更有利于招商引資。雖然“縣改市”后的行政級(jí)別不變，但套上‘市的這張名片顯然更加具有吸引力?！敝袊?guó)社科院研究員牛鳳瑞分析說(shuō)。此外，“一些體制性弊端也能得到消除，客觀(guān)上也為彌補(bǔ)與周邊縣域經(jīng)濟(jì)差距掃除了行政層級(jí)上的障礙。”楊君對(duì)《決策》分析道。

另一方面，“從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，對(duì)于一些比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，周邊沒(méi)有中心大城市，通過(guò)工業(yè)化和城市化，利用‘造核建極來(lái)帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！眳芜B生告訴《決策》。此外，廣德作為安徽省東進(jìn)西出的橋頭堡、南北經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點(diǎn)，也是華東沿海經(jīng)濟(jì)挺進(jìn)安徽等中西部地區(qū)的第一站，素有 “三省通衢”之美譽(yù)。周邊腹地廣闊，同時(shí)享有合肥都市圈、南京都市圈、長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等多重發(fā)展平臺(tái)的疊加優(yōu)勢(shì)，廣德“撤縣設(shè)市”將對(duì)縣域和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)有力的磁鐵效應(yīng)?！皬V德撤‘縣改市有利于提升其在安徽東南區(qū)域發(fā)展中的地位，將廣德縣打造成為區(qū)域發(fā)展中心和制高點(diǎn)?！眳芜B生對(duì)《決策》分析道。

三年省直管試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束，下一步的政策走向?qū)?huì)是怎樣的，成為當(dāng)下關(guān)注的焦點(diǎn)，既有回到原體制的憂(yōu)慮，又有現(xiàn)有體制下與省市兩級(jí)對(duì)接的尷尬，而“縣改市”、成為皖東南區(qū)域新中心，無(wú)疑成為廣德謀變的最好選擇?！皬V德處在對(duì)外開(kāi)放的前哨位置，要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在皖蘇浙省際交匯區(qū)域中心城市建設(shè)中擔(dān)當(dāng)重要角色，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上奮力沖刺全省十強(qiáng)、全國(guó)百?gòu)?qiáng)。要深化鞏固省直管縣改革成果，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制。”宣城市委書(shū)記韓軍說(shuō)道。