朱?；?，張晉邦

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 夏門 361005)

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監(jiān)察體制改革與憲法修改之學(xué)理闡釋

朱?；?，張晉邦

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 夏門 361005)

監(jiān)察體制改革是我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)改革的重要組成部分，監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗的專門機(jī)關(guān)，其地位與一府兩院平行。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立對(duì)我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系將產(chǎn)生重大影響，由此產(chǎn)生一系列的憲法和法律問題，其中監(jiān)察委員會(huì)建構(gòu)的合憲性問題尤其突出。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)具有合憲性，但并沒有直接的憲法依據(jù)，其合憲性只能從《立法法》第十三條推定。由此可見，監(jiān)察委員會(huì)制度雖然可以通過修改法律來建立，但法律的規(guī)定不能代替憲法的規(guī)定，無論是先修改法律還是制定新的法律，都必須通過修改憲法才能使法律與憲法保持一致，在憲法解釋無法滿足合憲性的條件下，修改憲法是必要的。通過對(duì)現(xiàn)行憲法有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)定的全面分析與整理，根據(jù)憲法原理闡釋監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位和職權(quán)，從學(xué)理的角度提出憲法文本的如下修改建議：監(jiān)察委員會(huì)要向同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，但不接受質(zhì)詢；監(jiān)察委員會(huì)不能對(duì)人大代表和全國(guó)人大任命產(chǎn)生的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施具有強(qiáng)制性的監(jiān)察措施，但可向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出專門報(bào)告或者監(jiān)察建議；監(jiān)察委員會(huì)在行使偵查等司法性權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用憲法第一百三十五條之規(guī)定，受到人民檢察院和人民法院的制約。

監(jiān)察體制；監(jiān)察委員會(huì)；憲法修改；合憲性

2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》)，決定在試點(diǎn)地方建立監(jiān)察委員會(huì)作為專門監(jiān)察機(jī)關(guān)，從而將我國(guó)的監(jiān)察體制從行政監(jiān)察體制轉(zhuǎn)化為獨(dú)立監(jiān)察體制。監(jiān)察委員會(huì)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、瀆職與預(yù)防職務(wù)犯罪等部門，并且與紀(jì)檢合署辦公，強(qiáng)化了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的反腐敗職能，構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察制度。全國(guó)人大常委會(huì)的決定公布后，監(jiān)察委員會(huì)在地方的試點(diǎn)備受理論界關(guān)注，有關(guān)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度的相關(guān)憲法和法律問題大量涌現(xiàn)，其中國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置與憲法修改成為理論探討的前沿問題。本文從憲法基本原理出發(fā)，闡釋監(jiān)察體制改革與憲法修改的必要性，進(jìn)而探討憲法對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位、法律性質(zhì)和職權(quán)的規(guī)定，并且對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系進(jìn)行分析。

一 《試點(diǎn)決定》的合憲性解釋

1.《試點(diǎn)決定》的合憲性質(zhì)疑

憲法是規(guī)范和限制國(guó)家權(quán)力的法律，此為憲法之基本原則。根據(jù)這一原則，憲法不僅應(yīng)當(dāng)為國(guó)家權(quán)力劃定界限，而且還應(yīng)當(dāng)確立國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則，為國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使提供制度性資源和框架。所以，在限制國(guó)家權(quán)力的前提下，憲法應(yīng)當(dāng)為政治權(quán)力運(yùn)行提供空間，以保障政治決策能夠回應(yīng)政治秩序之建構(gòu)。我國(guó)“八二憲法”根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置及其職權(quán)作出規(guī)定，從憲法史的視角來看，從“五四憲法”至“八二憲法”，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展之需要，在國(guó)家權(quán)力的規(guī)定方面往往出現(xiàn)較多的彈性條款，或者條文含義較為模糊，或者制定“兜底條款”，為權(quán)力之運(yùn)行提供寬松的憲法環(huán)境。特別是“八二憲法”，作為當(dāng)時(shí)歷史背景的產(chǎn)物，被視為改革型憲法，即憲法推動(dòng)國(guó)家的改革，為改革提供法制資源。如《憲法》第三十一條關(guān)于設(shè)立特別行政區(qū)的規(guī)定，為全國(guó)人大制定基本法以及全國(guó)人大常委會(huì)解釋基本法提供憲法依據(jù)，如果沒有第三十一條之規(guī)定，基本法之立法和解釋將面臨合憲性問題；《憲法》第六十七條第二款之規(guī)定，為全國(guó)人大常委會(huì)制定法律提供了廣泛的權(quán)力，而且全國(guó)人大常委會(huì)是憲法解釋機(jī)關(guān)，它對(duì)何為基本法律可以作出擴(kuò)充解釋，從而為全國(guó)人大常委會(huì)的立法提供憲法依據(jù)；《憲法》第九十三條和第九十四條關(guān)于中央軍事委員會(huì)的規(guī)定，一方面沒有規(guī)定國(guó)家主席兼任中央軍事委員會(huì)主席，另一方面沒有設(shè)定中央軍事委員會(huì)主席連任之限制，此為中央軍事委員會(huì)之靈活運(yùn)作提供了廣泛的制度空間，雖然與國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)配置之憲法原理存在矛盾，但實(shí)踐中可為中央軍事委員會(huì)主席發(fā)揮其政治作用提供憲法依據(jù)。

《試點(diǎn)決定》頒布后，監(jiān)察委員會(huì)的建構(gòu)面臨合憲性質(zhì)疑，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)決定試點(diǎn)是否具有憲法依據(jù)存在不同的認(rèn)識(shí)。一種意見認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)的《試點(diǎn)決定》是一種改革試點(diǎn)，該試點(diǎn)在預(yù)備階段獲得最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，可以賦予改革試點(diǎn)過程以憲法正當(dāng)性[1]。設(shè)置國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是我國(guó)反腐敗建設(shè)之必需，通過全國(guó)人大常委會(huì)的《試點(diǎn)決定》，在地方進(jìn)行試驗(yàn)，與憲法之原則和精神并不沖突，在地方試驗(yàn)結(jié)束后，需要建構(gòu)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)時(shí)，可以通過修改憲法并制定《國(guó)家監(jiān)察法》《反貪污賄賂法》，對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之地位、組織和職權(quán)作出規(guī)定，使之具有明確的憲法和法律依據(jù)[2]。另一種意見則認(rèn)為，雖然設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)具有必要性，但不能成為全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布決定的憲法依據(jù)。其理由是：第一，現(xiàn)行憲法文本上沒有設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的條款，無法在現(xiàn)有憲法規(guī)范體系中推導(dǎo)或者新設(shè)國(guó)家機(jī)關(guān)；第二，《憲法》第六十二條第(三)項(xiàng)和第(十五)項(xiàng)不能成為監(jiān)察體制改革的憲法依據(jù)，因?yàn)槿珖?guó)人大制定國(guó)家機(jī)關(guān)的基本法律，僅限于已經(jīng)規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)，全國(guó)人大行使的其他權(quán)力，屬于“兜底條款”，僅限于立法權(quán)范圍；第三，全國(guó)人大常委會(huì)的決定權(quán)只限于憲法列舉的職權(quán)，《憲法》第六十七條第(二十一)項(xiàng)僅限于全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的授權(quán)行為，不能成為《試點(diǎn)決定》的憲法依據(jù)[3]。

2.《試點(diǎn)決定》之合憲性推定

《試點(diǎn)決定》是否具有憲法依據(jù)，主要看其內(nèi)容是否在全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)范圍之內(nèi)。我國(guó)《憲法》規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的決定權(quán)，第六十七條的決定權(quán)可以分為四種：第一種是全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，通過決定對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行補(bǔ)充與修改，但不得與該法的基本原則相抵觸①；第二種是全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋方面的決定；第三種是決定國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的任命；第四種是全國(guó)人大常委會(huì)決定特赦和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布等重大問題。從《憲法》第六十七條的規(guī)定來看，全國(guó)人大常委會(huì)的決定權(quán)不包括設(shè)立中央國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，即《憲法》并沒有授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)通過決定設(shè)立與一府兩院平行的國(guó)家機(jī)關(guān)?！稇椃ā返诹邨l第(二十一)項(xiàng)是全國(guó)人大常委會(huì)獲得全國(guó)人大授權(quán)而行使權(quán)力的依據(jù)，被授予的職權(quán)屬于全國(guó)人大的職權(quán)范圍，在全國(guó)人大沒有通過法律或者決議授權(quán)的情況下，不能將該決定作為《試點(diǎn)決定》的憲法依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)可以授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使其職權(quán)，如1981年6月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，授權(quán)最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)于審判工作和檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題進(jìn)行解釋。此即為《憲法》第六十七條第(四)項(xiàng)之具體適用，全國(guó)人大常委會(huì)通過決議授權(quán)司法機(jī)關(guān)解釋法律。但該規(guī)定以全國(guó)人大常委會(huì)本身具有之職權(quán)為依據(jù)，如果全國(guó)人大常委會(huì)沒有此種職權(quán)，即不存在授權(quán)的問題。

在我國(guó)的改革實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)運(yùn)用《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第十三條規(guī)定授權(quán)改革試點(diǎn)規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要,決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。該規(guī)定是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)和決定權(quán)的延伸和擴(kuò)張，可以視為《憲法》第六十二條第(十五)項(xiàng)和《憲法》第六十七條第(二)項(xiàng)和(二十一)項(xiàng)的具體適用②。該法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的調(diào)整或者暫時(shí)停止法律的部分規(guī)定設(shè)置了限制，在范圍上只能適用于行政管理等領(lǐng)域，在時(shí)間上只能是一定期限，在區(qū)域上只能是部分地方。從《立法法》的規(guī)定來看，這一條并沒有明確規(guī)定可以通過制定具有法律效力的決定來確立地方國(guó)家機(jī)關(guān)改革的試點(diǎn)，在實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)運(yùn)用該條款啟動(dòng)試點(diǎn)改革，因?yàn)樵圏c(diǎn)改革需要調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)的職能，從而引起法律適用的改變。然而，《憲法》第六十七條和《立法法》第十三條的規(guī)定并沒有直接規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)是否可以通過決定設(shè)立新的國(guó)家機(jī)關(guān)，更沒有規(guī)定可以通過決定設(shè)立與一府兩院平行的國(guó)家機(jī)關(guān)?！读⒎ǚā奉C布實(shí)施之前，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)置或者撤銷部級(jí)建制。此種作法具有直接的憲法依據(jù)，《憲法》第八十九條確認(rèn)國(guó)務(wù)院具有規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)的權(quán)力，《國(guó)務(wù)院組織法》第八條規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定③。但全國(guó)人大及其常委會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決議，只決定國(guó)務(wù)院部委之設(shè)置與撤并，不涉及設(shè)置與一府兩院平行的中央國(guó)家機(jī)關(guān)的問題。

所以，《試點(diǎn)決定》沒有直接的憲法依據(jù)，其合憲性只能從《立法法》第十三條的規(guī)定中推定?！读⒎ǚā肥侨珖?guó)人大制定的基本法律，該法規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)視為全國(guó)人大通過法律授權(quán)，所以《立法法》第十三條與《憲法》第六十七條第(二十一)項(xiàng)的規(guī)定具有內(nèi)在的一致性。《立法法》第十三條規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)可以在行政管理等方面調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定，屬于《憲法》第六十二條第(十五)項(xiàng)的職權(quán)范圍，可以視為《試點(diǎn)決定》的憲法依據(jù)。

3.憲法思維視角下合憲性方式之選擇

黨的十八屆四中全會(huì)明確規(guī)定，改革必須于法有據(jù)。即改革不能突破憲法和法律的規(guī)定，涉及到政治體制改革必須要有憲法依據(jù)，只有這樣才能形成穩(wěn)定的憲法秩序。全國(guó)人大常委會(huì)以決定的形式確立監(jiān)察委員會(huì)改革試點(diǎn)，雖然可以從《立法法》第十三條的規(guī)定中推定其具有憲法依據(jù)，但是此種推論仍然存在法理缺陷。在依法治國(guó)的大背景下，依憲執(zhí)政和依憲治國(guó)首先應(yīng)當(dāng)形成憲法思維，從傳統(tǒng)的行政思維轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代的憲法思維。為此，國(guó)家機(jī)構(gòu)之改革試點(diǎn)，首先必須在憲法學(xué)層面論證其合憲性和合法性，使改革試點(diǎn)符合憲法原理；其次，《試點(diǎn)決定》本身需要依據(jù)憲法而形成，目前試點(diǎn)主要是在地方，沒有涉及到中央國(guó)家機(jī)關(guān)的改變和職權(quán)調(diào)整，如果未來涉及到中央國(guó)家機(jī)關(guān)體系和職能的改變，則難以通過現(xiàn)行的決定方式或者立法方式解決憲法依據(jù)問題。

第一，全國(guó)人大常委會(huì)可以通過憲法解釋確立《試點(diǎn)決定》的合憲性?！稇椃ā返诹l第(十五)項(xiàng)屬于兜底條款，其具體含義可以通過解釋而擴(kuò)張。全國(guó)人大常委會(huì)可以行使《憲法》第六十七條的憲法解釋權(quán)，以解釋憲法的方式，確立試點(diǎn)工作的合憲性。我國(guó)憲法解釋權(quán)長(zhǎng)期虛置，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)不習(xí)慣運(yùn)用憲法解釋的方式來決定國(guó)家政治生活中的重大問題，習(xí)慣于通過決議、決定和授權(quán)等方式來處理國(guó)家事務(wù)。這些方式雖然直觀且有效率，但作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在作出決定和決議時(shí)，首先必須考量其合憲性。全國(guó)人大常委會(huì)既是立法機(jī)關(guān)，又是憲法解釋機(jī)關(guān)，其通過的法律、決定和決議不受法院司法審查，如果全國(guó)人大常委會(huì)缺乏對(duì)行使權(quán)力的合憲性考量，在某些條件下將損害其政治正當(dāng)性?？梢?，全國(guó)人大常委會(huì)完全可以在作出決定時(shí)，解釋《憲法》第六十二條，將試點(diǎn)事項(xiàng)納入全國(guó)人大決定權(quán)事項(xiàng)。同時(shí)，可以解釋《立法法》第十三條，將《試點(diǎn)決定》與第十三條的一致性進(jìn)行闡釋。

第二，全國(guó)人大常委會(huì)可以通過補(bǔ)充立法的方式，規(guī)定試點(diǎn)地方的監(jiān)察委員會(huì)行使《行政監(jiān)察法》規(guī)定的職權(quán)，同時(shí)行使《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中屬于人民檢察院職務(wù)犯罪偵查方面的職權(quán)，從而避免《試點(diǎn)決定》的合憲性質(zhì)疑。試點(diǎn)地方暫時(shí)停止適用《行政監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》、《地方政府組織法》的部分條款，這一規(guī)定與憲法原理存在沖突。一是憲法明確規(guī)定國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的監(jiān)察工作，《試點(diǎn)決定》停止了法律的適用，但并不能停止憲法的適用，因此從法律來講，試點(diǎn)地方的人民政府仍然可以領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作[3]。同時(shí)，《憲法》第三十七條規(guī)定，人民檢察院有批準(zhǔn)逮捕權(quán)，公安機(jī)關(guān)有執(zhí)行逮捕權(quán)。人民檢察院此種職權(quán)顯然與試點(diǎn)地方監(jiān)察委員會(huì)的刑事偵查職能沖突。可見，不以停止法律適用的方式授權(quán)，而以補(bǔ)充立法的方式作出規(guī)定更加合理。二是停止法律尤其是基本法律的適用需要符合憲法規(guī)定的條件，只有國(guó)家面臨戰(zhàn)爭(zhēng)威脅或者發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)難和社會(huì)混亂，需要穩(wěn)定社會(huì)秩序或者保護(hù)國(guó)家安全，從而宣布國(guó)家處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或者緊急狀態(tài)，才能根據(jù)憲法規(guī)定的條件和程序停止法律的實(shí)施，否則不利于憲法秩序的穩(wěn)定。

所以，改革與憲法穩(wěn)定性之間的矛盾在任何時(shí)候都存在。為了有效消解改革的合憲性問題，采用憲法解釋或者補(bǔ)充立法的方式，既有利于推動(dòng)改革，又不損害憲法秩序。自2004年憲法修改產(chǎn)生爭(zhēng)議以來，理論界和實(shí)務(wù)界均不愿意談及憲法的修改，認(rèn)定憲法的修改不利于憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，其實(shí)這是一種一般原理，不能絕對(duì)化理解。在憲法解釋和補(bǔ)充立法都不能解決合憲性時(shí)，為保證憲法與國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的一致性，修改憲法成為必然選擇。監(jiān)察體制改革涉及到大量憲法和法律問題，如果不修改憲法，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的建構(gòu)將面臨難題。

二 監(jiān)察體制改革與憲法修改之必要性

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)后，法學(xué)界對(duì)于修改憲法已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中與一府兩院處于并列地位，因此，需要修改憲法并在憲法中作專節(jié)規(guī)定[4]。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察體制改革關(guān)系到國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)的重大政治變更，導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整，作為根本法的憲法必須進(jìn)行相應(yīng)的修改[5]。另有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)涉及國(guó)家政體之變更，需要修憲立法，而且其順序是先修憲，再立法修法[6]?？梢?，學(xué)者們的意見傾向于修改憲法以解決監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置與憲法規(guī)定之間的沖突問題。

從憲法原理來看，監(jiān)察體制改革是我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)改革的一部分，形成了一種新的國(guó)家機(jī)關(guān)并且與一府兩院平行。為此，不僅大量的法律需要修改，而且憲法必須修改。憲法的修改具有三大功能：一是為修改法律并且制定《國(guó)家監(jiān)察法》、《監(jiān)察委員會(huì)組織法》等法律提供憲法依據(jù)；二是將監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)的成果通過憲法予以確認(rèn)，在先制定或者修改法律的前提下，也可以為法律的實(shí)施提供憲制基礎(chǔ)；三是在理論上為監(jiān)察體制改革達(dá)成合憲性和合法性共識(shí)，為監(jiān)察體制的運(yùn)行提供制度資源。所以，監(jiān)察體制改革產(chǎn)生的制度性問題必須通過修改憲法才能最終消解。

1.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立改變了國(guó)家機(jī)關(guān)體系，需要憲法予以確認(rèn)

按照《試點(diǎn)決定》的規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生;監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。由此可見，地方監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式與一府兩院的產(chǎn)生方式相同，因此，監(jiān)察委員會(huì)是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的行使專門監(jiān)察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，其法律地位與一府兩院相等。按照我國(guó)憲法產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)的程序和邏輯，未來國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)之產(chǎn)生應(yīng)與現(xiàn)行中央國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式相同，因此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將產(chǎn)生新的中央國(guó)家機(jī)關(guān)。從而由現(xiàn)行憲法規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)家主席、中央軍事委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院六個(gè)中央國(guó)家機(jī)構(gòu)，增加國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為第七個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)，改變國(guó)家機(jī)關(guān)體系。此種改變只能通過修改憲法來完成?！鞍硕椃ā彪m然規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有廣泛的決定權(quán)，有設(shè)置和撤銷國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，但此種權(quán)力僅限于對(duì)國(guó)務(wù)院各部委的調(diào)整、兩院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及派出機(jī)構(gòu)的調(diào)整與設(shè)置。全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定權(quán)中，沒有設(shè)立獨(dú)立憲法地位并與一府兩院平行的國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力。在設(shè)置國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)通過制定行政監(jiān)察法、審計(jì)法等設(shè)置了監(jiān)察部、審計(jì)署等機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)關(guān)本身是國(guó)務(wù)院的職能部門，屬于行政權(quán)的一部分，是實(shí)施憲法的體現(xiàn)。并且，設(shè)置或者撤銷國(guó)務(wù)院部委機(jī)關(guān)，并沒有影響中央國(guó)家機(jī)關(guān)體系，而是對(duì)國(guó)務(wù)院部委機(jī)關(guān)的調(diào)整，因此，不需要修改憲法予以確認(rèn)。全國(guó)人大常委會(huì)通過決定的形式，設(shè)置最高人民法院巡回法庭，在部分省市從事自由貿(mào)易區(qū)試點(diǎn)等，這些決定雖然具有法律的性質(zhì)，但也沒有增設(shè)獨(dú)立于行政、司法之外的國(guó)家機(jī)構(gòu)，因此，同樣沒有改變國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，屬于憲法規(guī)定的全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，也不需要修改憲法。但是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不從屬于任何中央國(guó)家機(jī)關(guān)，而是全國(guó)人大設(shè)置的具有獨(dú)立地位的中央國(guó)家機(jī)關(guān)，只能通過修改憲法予以確認(rèn)。

2.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)需要憲法授權(quán)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)督權(quán)，根據(jù)《試點(diǎn)決定》，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督、調(diào)查和處置的權(quán)力。而監(jiān)察委員會(huì)的這些權(quán)力是由原行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人民檢察院的部分職權(quán)合并而來，形成以反腐敗為核心職權(quán)的新的職權(quán)體系。我國(guó)憲法和法律規(guī)定，監(jiān)察權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使，行政法紀(jì)之監(jiān)察以及財(cái)政收支之審計(jì)由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，形成我國(guó)的行政監(jiān)察體制。在此種體制下，監(jiān)察權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，監(jiān)察機(jī)關(guān)受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)憲法和法律規(guī)定國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是人民檢察院，人民檢察院行使對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的檢察權(quán)以及對(duì)訴訟的監(jiān)督權(quán)。人民檢察院是法律規(guī)定的反腐敗機(jī)構(gòu)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)由原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)和人民檢察院的反腐、反瀆職職能組合而成，因此，產(chǎn)生了一種新的憲法權(quán)力——監(jiān)察權(quán)，從而改變了現(xiàn)行憲法的權(quán)力配置體系。由全國(guó)人大產(chǎn)生，其法律地位與一府兩院平等，那么國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是全國(guó)人大產(chǎn)生的中央國(guó)家機(jī)關(guān)，擁有獨(dú)立的憲法職權(quán)。如果憲法沒有明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置，那么國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)缺乏行使職權(quán)的憲法依據(jù)。

3.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立需要憲法重新界定國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

我國(guó)憲法確立了以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為核心的憲制架構(gòu)，在人民代表大會(huì)制度下，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，人民法院和人民檢察院均有權(quán)依法監(jiān)督人民政府，人民法院通過行政訴訟審查政府行為的合法性；人民檢察院對(duì)政府的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。憲法還規(guī)定在刑事訴訟中公安、檢察和法院三機(jī)關(guān)互相配合、互相制約，保證偵查活動(dòng)的合法性并且公正準(zhǔn)確地適用法律裁決案件。根據(jù)《試點(diǎn)決定》，監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，由此決定了它與同級(jí)人大之間的關(guān)系，此種關(guān)系為人民代表大會(huì)制度下的監(jiān)督關(guān)系，必須由憲法作出規(guī)定。除此之外，監(jiān)察委員會(huì)為了行使調(diào)查權(quán)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，這些措施中包括對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生損害的強(qiáng)制措施，人民法院和人民檢察院是否有權(quán)審查監(jiān)察委員會(huì)采取措施合法性？監(jiān)察委員會(huì)在偵查職務(wù)犯罪刑事案件時(shí)是否應(yīng)當(dāng)與人民檢察院和人民法院之間形成監(jiān)督與制約關(guān)系，這些均需要憲法作出明確規(guī)定。

4.《國(guó)家監(jiān)察法》不能取代憲法的規(guī)定，只能為修改憲法提供法律基礎(chǔ)

為了保障國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的合法性，在三省市監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大已經(jīng)將《國(guó)家監(jiān)察法》列入立法計(jì)劃，預(yù)計(jì)2017年即可完成立法。《國(guó)家監(jiān)察法》在《行政監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上修改而成，但對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、法律地位、組織機(jī)構(gòu)、管理體制、職權(quán)、程序和法律責(zé)任等均作出較為詳細(xì)的規(guī)定，為以后《監(jiān)察委員會(huì)組織法》的制定以及《憲法》的修改奠定基礎(chǔ)。由于我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它有權(quán)根據(jù)《憲法》第六十二條的規(guī)定制定有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)根據(jù)《憲法》第六十七條之規(guī)定修改全國(guó)人大制定的法律。因此，《國(guó)家監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)組成、性質(zhì)和職權(quán)等的規(guī)定，以后可以成為憲法規(guī)范的內(nèi)容。在我國(guó)的法律實(shí)踐中，常常產(chǎn)生法律先做出規(guī)定，再在修改憲法時(shí)予以采納和吸收的情形。如1979年《人民檢察院組織法》將人民檢察院的性質(zhì)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，1982年《憲法》做出與《人民檢察院組織法》完全相同的規(guī)定；1997年《中華人民共和國(guó)刑法》取消反革命罪，取而代之的是危害國(guó)家安全罪，1999年《憲法》修改時(shí)將第二十八條規(guī)定的“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他反革命的活動(dòng)”修改為“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)”?？梢姡瑢?shí)踐中出現(xiàn)先制定法律或者先修改法律再修改憲法的做法，《國(guó)家監(jiān)察法》與憲法修改的關(guān)系也是如此。

三 憲法修改內(nèi)容之建議

根據(jù)憲法修改的一般原理，憲法的修改可以分為增補(bǔ)條款和補(bǔ)充條款兩種。所謂增補(bǔ)條款，也稱憲法之增補(bǔ)，是指增加憲法條文，從而增加原憲法沒有的內(nèi)容。所謂憲法的補(bǔ)充條款，是指對(duì)憲法原有條文進(jìn)行部分文字方面的修改和補(bǔ)充，或者增加款、目，但不增加條文。所以，有些國(guó)家的憲法將其表述為憲法的增補(bǔ)和修改，兩者之間有明顯的區(qū)別。我國(guó)憲法沒有區(qū)分二者，統(tǒng)稱之為憲法的修改，在對(duì)“八二憲法”進(jìn)行修改時(shí)，既有增補(bǔ)條款又有補(bǔ)充條款。由于監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立改變了中央國(guó)家機(jī)關(guān)體系及其職權(quán)配置，所以必須通過憲法條款的增補(bǔ)方式進(jìn)行修改。從我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定來看，擬提出并初步論證如下修改建議。

(一)應(yīng)在《憲法》第三章中專設(shè)一節(jié)規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)

我國(guó)《憲法》第三章對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定，按照順序是全國(guó)人大、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、最高人民法院和最高人民檢察院。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的一部分，在章節(jié)上宜在中央軍事委員會(huì)之后增補(bǔ)條文，即在第九十四條之后增加一節(jié)作為第五節(jié)專門規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。第一，我國(guó)憲法對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定在順序上主要按照憲法地位和國(guó)家機(jī)關(guān)的實(shí)際權(quán)力予以排列。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家主席是國(guó)家元首，國(guó)務(wù)院是中央人民政府，中央軍事委員會(huì)主席通常由中共中央總書記和國(guó)家主席擔(dān)任。所以，在中央國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)放在中央軍委之后單列一節(jié)，符合國(guó)家機(jī)關(guān)排列的原則。第二，《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定地方政府，雖然縣級(jí)以上地方政府需要設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)，但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是中央機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此，不宜將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)置于地方政府之后。我國(guó)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)不包括人民法院和人民檢察院，“八二憲法”制定時(shí)，將人民法院和人民檢察院作為統(tǒng)一適用法律的機(jī)關(guān)置于地方國(guó)家機(jī)關(guān)之后，并不符合我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)憲法規(guī)定的原則，建議憲法修改時(shí)可以將人民法院和人民檢察院置于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)之后、地方國(guó)家各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府之前。

在我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)體系中，地方政府是一個(gè)單獨(dú)的體系，《憲法》第五節(jié)專門規(guī)定地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府?，F(xiàn)在的問題是，監(jiān)察委員會(huì)包括國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，是否需要在地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府一節(jié)之后增加縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定？從監(jiān)察委員會(huì)的管理體制來看是不必要的，其理由是：第一，我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，與人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制相同，而憲法并沒有將地方各級(jí)人民檢察院作專門規(guī)定，而是在人民檢察院一節(jié)中規(guī)定檢察體制；第二，可以在地方各級(jí)人民代表大會(huì)的相關(guān)規(guī)定中增加監(jiān)察委員會(huì)組成人員產(chǎn)生方式和程序的規(guī)定，與縣級(jí)以上地方各級(jí)人民檢察院的產(chǎn)生方式和程序相同。

與此相適應(yīng)，由于監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)由行政監(jiān)察體制改變?yōu)楠?dú)立監(jiān)察體制，監(jiān)察委員會(huì)已不再是政府的職能部門，《憲法》第八十九條第八款可作相應(yīng)的修改，刪除國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察工作的規(guī)定?！稇椃ā返谝话倭闫邨l也應(yīng)作相應(yīng)修改，刪除縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作的規(guī)定，使之與監(jiān)察委員會(huì)的憲法規(guī)定保持一致。

(二)憲法應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)性質(zhì)、地位與職權(quán)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)應(yīng)當(dāng)規(guī)定該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和職權(quán)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，而且監(jiān)察委員會(huì)自中央至地方形成機(jī)構(gòu)體系。因此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法規(guī)定與檢察機(jī)關(guān)大致相同。

1.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)：“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的反腐敗機(jī)關(guān)，是行使監(jiān)察權(quán)的機(jī)關(guān)?！?/p>

我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與其憲法職能相關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；國(guó)務(wù)院是中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)；人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)；人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員的專門機(jī)關(guān)。我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，源于集中反腐敗的需要，在試點(diǎn)階段即整合黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院的反貪反瀆部門，實(shí)行紀(jì)檢和監(jiān)察合署辦公，既有黨紀(jì)監(jiān)督又有國(guó)家法律的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象包括一切國(guó)家機(jī)關(guān)、黨團(tuán)組織、人民團(tuán)體、武裝力量、國(guó)有企事業(yè)單位及其公職人員，從而實(shí)現(xiàn)反腐敗的全覆蓋。

監(jiān)察委員會(huì)還是國(guó)家的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要調(diào)查和處置國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為以及違反黨紀(jì)和政紀(jì)的不良公務(wù)行為。因此，監(jiān)察委員會(huì)是行使監(jiān)察權(quán)的專門機(jī)關(guān)。監(jiān)察權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)的一部分。我國(guó)憲法上的監(jiān)督權(quán)包括三種。一是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)監(jiān)督憲法和法律執(zhí)行的權(quán)力，根據(jù)憲法之規(guī)定，此種監(jiān)督權(quán)包括撤銷權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和人事任免權(quán)等。二是人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民檢察院的監(jiān)督權(quán)包括對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查合法性的監(jiān)督，對(duì)人民法院審判活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)監(jiān)獄和勞動(dòng)改造場(chǎng)所的合法性的監(jiān)督，這些均可以歸納為對(duì)刑事訴訟的法律監(jiān)督。同時(shí)，人民檢察院還對(duì)貪污、瀆職罪進(jìn)行偵查并提起公訴。三是根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其公職人員的違法失職行為以及貪污腐敗行為。可見，我國(guó)憲法上的監(jiān)督權(quán)其范圍極為廣泛，監(jiān)察權(quán)是從監(jiān)督權(quán)中分離出來的反腐敗和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。具體來說，是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員的貪污腐敗、違反黨紀(jì)政紀(jì)、違法失職和不良行政行為的調(diào)查和處理權(quán)。

2.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的地位：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和個(gè)人的干涉?！?/p>

監(jiān)察機(jī)關(guān)具有調(diào)查和處置的職能，依法行使偵查權(quán)，此種職能具有準(zhǔn)司法性，為了保證監(jiān)察委員會(huì)有效行使監(jiān)督權(quán)，憲法和法律應(yīng)當(dāng)保障其獨(dú)立性?！缎姓O(jiān)察法》第三條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹摋l是對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)法律地位的規(guī)定，符合監(jiān)察部的實(shí)際權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)是獨(dú)立于一府兩院的國(guó)家機(jī)關(guān)，作為國(guó)家反腐敗的專門機(jī)構(gòu)，應(yīng)在憲法和法律層面保障其獨(dú)立行使職權(quán)。

我國(guó)憲法在確認(rèn)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位時(shí)規(guī)定：依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)或者檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這是司法機(jī)關(guān)公正獨(dú)立執(zhí)法的保障。監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)和處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的全覆蓋，為了保障其行使監(jiān)督權(quán)，不僅不受行政機(jī)關(guān)的干涉，還不能受司法機(jī)關(guān)的干涉。憲法上“干涉”一詞的含義，應(yīng)當(dāng)是指運(yùn)用權(quán)力干預(yù)其他機(jī)關(guān)職能的行使，損害其憲法地位的獨(dú)立性。司法機(jī)關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定制約監(jiān)察委員會(huì)的行為，不屬于“干涉”的范圍；人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依照憲法和法律的規(guī)定監(jiān)督其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，也不屬于“干涉”的范圍。因此，“干涉”與監(jiān)督和制約存在明顯的區(qū)別?！案缮妗笔侵高\(yùn)用憲法和法律規(guī)定以外的手段與方式，干預(yù)其他機(jī)關(guān)獨(dú)立辦理案件，侵犯其他機(jī)關(guān)的獨(dú)立意志；而監(jiān)督和制約是指運(yùn)用憲法和法律規(guī)定的手段與方式，監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，并不干預(yù)其他機(jī)關(guān)依照法律獨(dú)立辦理案件。另外，“干涉”是將本機(jī)關(guān)的意志強(qiáng)加給其他國(guó)家機(jī)關(guān)，侵犯國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力的分工原則；監(jiān)督和制約是一種外部的監(jiān)督制度，一般通過法定程序?qū)ζ渌麌?guó)家機(jī)關(guān)的司法或執(zhí)法活動(dòng)予以制約。如，人民法院審查行政行為的合法性就不屬于“干涉”的范圍，而屬于監(jiān)督和制約的范圍；人民檢察院批準(zhǔn)逮捕也不屬于“干涉”的范圍，屬于制約的范圍。所以，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不受司法機(jī)關(guān)干涉，但應(yīng)受到司法機(jī)關(guān)的制約，這是我國(guó)權(quán)力分工與制約的憲法原則的體現(xiàn)。

3.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律的規(guī)定對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)事業(yè)組織及其公職人員實(shí)施監(jiān)察;履行監(jiān)督、調(diào)查、處置之職責(zé)。其監(jiān)察職權(quán)及監(jiān)察措施的具體細(xì)則由全國(guó)人民代表大會(huì)通過法律規(guī)定?！?/p>

我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)職能的規(guī)定可以分為三種方式。一是具體列舉國(guó)家機(jī)關(guān)的職能。如《憲法》第六十二條和第六十七條分別對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)予以列舉，《憲法》第八十九條對(duì)國(guó)務(wù)院的職權(quán)予以列舉，此種方式主要適用于對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定。二是概括式規(guī)定。如《憲法》第一百二十五條規(guī)定人民法院審理案件，即除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行。此種方式主要適用于對(duì)軍事機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職能的規(guī)定。三是在規(guī)定公民基本權(quán)利義務(wù)時(shí)，實(shí)際上規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)。如《憲法》第三十七條規(guī)定：任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。憲法對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使的職權(quán)可以作出概括式規(guī)定，具體的職能可以由《國(guó)家監(jiān)察法》規(guī)定。其理由是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使的職權(quán)雖然較為廣泛，但是有些職權(quán)具有司法性，如偵查與留置等，這些職能原為司法機(jī)關(guān)依刑事訴訟法規(guī)定行使，監(jiān)察委員會(huì)行使這些職權(quán)時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到憲法和法律的嚴(yán)格約束，為防止偵查權(quán)之濫用，宜在憲法中規(guī)定較為妥當(dāng)。根據(jù)《試點(diǎn)決定》，監(jiān)察委員會(huì)為有效履行反貪污賄賂的職能，必須監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)，依法提起公訴，監(jiān)察委員會(huì)可以采取留置等措施。這些具體職能和措施，不宜在憲法中規(guī)定，但可以由法律作出規(guī)定。

(三)憲法應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的組成、任期和領(lǐng)導(dǎo)體制作出規(guī)定

1.監(jiān)察委員會(huì)的組成和任期：“中華人民共和國(guó)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。監(jiān)察委員會(huì)的組織由法律規(guī)定?！?/p>

可見，監(jiān)察委員會(huì)體系在憲法上的定位應(yīng)當(dāng)與人民檢察院體系大致相同，這是由監(jiān)察委員會(huì)的準(zhǔn)司法性職權(quán)決定的?！对圏c(diǎn)決定》提出：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督?！睋?jù)此，監(jiān)察委員會(huì)之組成和任期應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)人民代表大會(huì)制度的規(guī)定，以體現(xiàn)出同級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)與其他同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的任期相同，表明監(jiān)察委員會(huì)是在同級(jí)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)接受同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督和制約。監(jiān)察委員會(huì)的具體組織規(guī)則應(yīng)當(dāng)由《監(jiān)察委員會(huì)組織法》作出規(guī)定。

2.監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)?！?/p>

監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。從《試點(diǎn)決定》及其實(shí)踐來看，監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)行使監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立體系，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)既向本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)也向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。

由于監(jiān)察委員會(huì)的組成、任期和領(lǐng)導(dǎo)體制與我國(guó)人民代表大會(huì)制度保持一致，因此，除在國(guó)家機(jī)關(guān)一章增加監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)外，憲法其他條款均應(yīng)作出相應(yīng)的修改，使之適應(yīng)監(jiān)察委員會(huì)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)的體制。

四 修憲需要探討的幾個(gè)疑難憲法問題

1.人大如何監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)

我國(guó)憲法確立人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)均由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，因此，人民代表大會(huì)的憲法地位高于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為，人大與監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督關(guān)系，涉及到如何向人大負(fù)責(zé)、如何報(bào)告工作、人大代表是否可以向監(jiān)察委員會(huì)提出質(zhì)詢等重要法律問題，需要進(jìn)一步探討并通過立法予以確定[7]。

憲法對(duì)“負(fù)責(zé)和監(jiān)督”的方式規(guī)定為報(bào)告工作、罷免和質(zhì)詢?nèi)N，但在中央國(guó)家機(jī)關(guān)層面，憲法確認(rèn)了三種“負(fù)責(zé)和監(jiān)督”的方式。第一，明確規(guī)定一府兩院應(yīng)當(dāng)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，同時(shí)明確規(guī)定負(fù)責(zé)和監(jiān)督的具體方式。《憲法》第三條規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！稇椃ā返诹邨l規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督一府兩院的工作?！稇椃ā返诹龡l規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)務(wù)院組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)；《憲法》第九十二條規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。《憲法》第七十三條規(guī)定，全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)組成人員，有權(quán)依法提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。但憲法并沒有規(guī)定兩院應(yīng)向全國(guó)人大報(bào)告工作，也沒有規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)向兩院提出質(zhì)詢案?！度嗣穹ㄔ航M織法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大報(bào)告工作。各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)有權(quán)聽取本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告?？梢?，憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院必須向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)行使罷免權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，但全國(guó)人大及其常委會(huì)不能對(duì)兩院行使質(zhì)詢權(quán)。第二，明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，但規(guī)定負(fù)責(zé)和監(jiān)督的方式只有罷免，沒有報(bào)告工作和提出質(zhì)詢案的規(guī)定。如《憲法》第九十四條規(guī)定，中央軍事委員會(huì)主席對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)?！稇椃ā返诹邨l第(六)項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；《憲法》第六十三條規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)罷免中央軍事委員會(huì)主席和其他中央軍事委員會(huì)組成人員，但沒有規(guī)定中央軍事委員會(huì)向全國(guó)人大報(bào)告工作并接受質(zhì)詢的規(guī)定。第三，憲法不規(guī)定“負(fù)責(zé)和監(jiān)督”的方式，只規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生和罷免。如憲法沒有規(guī)定中華人民共和國(guó)主席和副主席是否應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，但規(guī)定國(guó)家主席和副主席由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生并且由全國(guó)人大罷免。從我國(guó)人民代表大會(huì)制度的基本原理出發(fā)，可以認(rèn)定國(guó)家主席和副主席同樣需要對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，只是不需要向全國(guó)人大報(bào)告工作，也不需要接受全國(guó)人大代表的質(zhì)詢。

監(jiān)察委員會(huì)向人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的方式適宜采取人民法院和人民檢察院模式。即《憲法》應(yīng)當(dāng)在第三條增加規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。”全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督方式：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，并向全國(guó)人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告，全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任和委員；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可以根據(jù)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任的提請(qǐng)，任免國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)副主任和委員。但不宜規(guī)定人大及其常委會(huì)向監(jiān)察委員會(huì)提出質(zhì)詢案。其理由是：第一，向人大報(bào)告工作是嚴(yán)格意義上的責(zé)任制政府的體現(xiàn)，在某種程度上體現(xiàn)了政府向民選代表負(fù)責(zé)的公法原則，一般不適用于司法機(jī)關(guān)。但我國(guó)人大并非一般意義上的民意機(jī)構(gòu)，而是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，因此人民法院和檢察院的工作報(bào)告是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要形式。監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗和執(zhí)法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，主要由原監(jiān)察部和人民檢察院反貪部門組成，其工作原已由國(guó)務(wù)院和最高人民檢察院向全國(guó)人大報(bào)告，現(xiàn)在監(jiān)察委員會(huì)的工作效能如何、執(zhí)法狀況如何，同樣需要向本級(jí)人大報(bào)告。第二，罷免和質(zhì)詢是監(jiān)督權(quán)的重要形式，全國(guó)人大有權(quán)罷免由其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)同樣不能例外。但憲法規(guī)定質(zhì)詢權(quán)只適用于人民政府及其組成部門，監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)是與人民政府平行的國(guó)家機(jī)關(guān)，并不行使行政管理權(quán)，因此人大及其常委會(huì)不宜對(duì)其提出質(zhì)詢案。

由于全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，因此，《憲法》第六十五條應(yīng)當(dāng)增加“全國(guó)人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)”的規(guī)定。

2.監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督對(duì)象是否包括政治性任命的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和人大代表

按照監(jiān)察體制改革《試點(diǎn)決定》，監(jiān)察委員會(huì)是我國(guó)設(shè)立的專門行使反貪污腐敗和執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，其中反腐敗是其主要職能。監(jiān)察委員會(huì)依照憲法和法律行使監(jiān)察權(quán)，有權(quán)對(duì)政府機(jī)關(guān)和公職人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法失職行為進(jìn)行調(diào)查和處置，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員因違法失職或者貪污受賄，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，此種調(diào)查包括刑事訴訟法規(guī)定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋，是否包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其組成人員，是否包括國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理、最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)等由全國(guó)人大及常委會(huì)選舉產(chǎn)生與決定產(chǎn)生的高級(jí)官員，這兩個(gè)問題屬于重要的憲法問題，需要在憲法或者修改法律時(shí)予以明確。

按照憲法原理，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象雖然從政治上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的全覆蓋，但從法律上來看，人大代表、依照政治程序產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)首長(zhǎng)不受監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察措施之約束④。其理由是：第一，人大代表由選民直接或者間接選舉產(chǎn)生，代表民意，對(duì)國(guó)家事務(wù)行使最高治權(quán)，因此，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過的法律、決議和決定不受法院司法審查。相反，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均須執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的法律和決定。民選議員因其履行職務(wù)之需要，多數(shù)國(guó)家的憲法規(guī)定代表享有言論免責(zé)、不受逮捕和刑事審判的特權(quán)，我國(guó)憲法也規(guī)定人大代表在會(huì)議期間的發(fā)言不受法律追究，在會(huì)議開會(huì)期間和閉會(huì)期間非經(jīng)批準(zhǔn)不受逮捕。有些國(guó)家的憲法和法律規(guī)定，議員如果是在犯罪現(xiàn)場(chǎng)被當(dāng)場(chǎng)抓獲的，可以先逮捕，但必須及時(shí)通知議會(huì)。我國(guó)憲法沒有類似的規(guī)定。可見，全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)不受其他機(jī)關(guān)之監(jiān)督。人大代表享有履職特權(quán)，也不受監(jiān)察機(jī)構(gòu)司法措施之限制。所以，人大代表法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)依法律之規(guī)定予以追究，這也是憲法確立的代表機(jī)關(guān)“自主決定權(quán)”的一部分⑤。當(dāng)然，我國(guó)的監(jiān)察委員會(huì)體制，將黨的紀(jì)檢和監(jiān)察部門合署辦公，因此，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)仍然具有監(jiān)督職能。主要體現(xiàn)在：人大機(jī)關(guān)受監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，人大黨組應(yīng)當(dāng)受到紀(jì)檢和監(jiān)察委的監(jiān)督；人大代表的職權(quán)行為以外的其他公務(wù)行為應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，但監(jiān)察委員會(huì)在行使偵查和留置等司法措施時(shí)應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人大主席團(tuán)或者常委會(huì)報(bào)告，在未獲得批準(zhǔn)前不能采取刑事強(qiáng)制措施。第二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不能對(duì)國(guó)家主席、副主席、中央軍事委員會(huì)組成人員、國(guó)務(wù)院組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)直接行使偵查等司法上的強(qiáng)制措施。根據(jù)憲法原理，國(guó)家元首、政府首腦和司法官具有憲法和法律上的豁免權(quán)，即排除國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法管轄權(quán)。此為保障國(guó)家機(jī)關(guān)連續(xù)性所必須采取的保護(hù)手段，防止執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。同時(shí)，這些職務(wù)均由立法機(jī)關(guān)按照法律程序進(jìn)行政治性任命，屬于政府高級(jí)官員。一般來說，由立法機(jī)關(guān)根據(jù)法律程序?qū)`憲違法的高級(jí)官員進(jìn)行彈劾或者罷免，不能由執(zhí)法機(jī)關(guān)直接采取法律上的強(qiáng)制措施。根據(jù)我國(guó)憲法對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的產(chǎn)生、任期、任免均作出了明確的規(guī)定，中央國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)依照憲法之規(guī)定罷免，對(duì)國(guó)務(wù)院組成人員可以提出質(zhì)詢案，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的違法失職行為有權(quán)根據(jù)《憲法》第七十一條之規(guī)定組成特定問題的調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查并作出相應(yīng)的決議。但是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗的專門機(jī)關(guān)，有權(quán)受理對(duì)全國(guó)人大任命的國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的舉報(bào)并進(jìn)行初步調(diào)查(不得行使偵查權(quán))，如果發(fā)現(xiàn)違法失職或者貪污受賄事實(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)啟動(dòng)特定問題調(diào)查程序，或者啟動(dòng)質(zhì)詢和罷免程序。如果罷免案獲得通過，監(jiān)察委員會(huì)即可行使直接的監(jiān)察權(quán)，可以立案?jìng)刹椴⒉扇∷痉ㄉ系膹?qiáng)制措施，追究其法律責(zé)任。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)地方各級(jí)人大和政府組成部門的監(jiān)察，也應(yīng)當(dāng)遵守上述憲法原理。

因此，在修改憲法時(shí)，可以增加規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)如果發(fā)現(xiàn)中央國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員有違法失職和貪污賄賂行為與事實(shí)，可以依照法律的規(guī)定提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)啟動(dòng)調(diào)查、質(zhì)詢和罷免程序?！?/p>

3.《憲法》第一百三十五條是否適用于監(jiān)察委員會(huì)

監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)職能的關(guān)系，憲法上的國(guó)家機(jī)關(guān)相互監(jiān)督和制約是否適用于監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員以及行政機(jī)關(guān)任命的工作人員，監(jiān)察委員會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)可以直接適用偵查和留置等司法強(qiáng)制措施，如果經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為以及違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為并不構(gòu)成犯罪，只構(gòu)成一般違法，但需要依法施加行政處分，此時(shí)監(jiān)察委員會(huì)是否可以直接作出行政處分決定？行政機(jī)關(guān)之公務(wù)員以及依法任命之工作人員行使憲法上的行政管理權(quán)，如果監(jiān)察委員會(huì)可以直接對(duì)其作出行政處分決定，必然導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)直接行使對(duì)行政機(jī)關(guān)人員的處分權(quán)，侵犯國(guó)家機(jī)關(guān)之分工與合作原則。因此，監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)過調(diào)查后認(rèn)為，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)公職人員追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)向其行政主管機(jī)關(guān)或者上級(jí)人民政府提出監(jiān)察建議，監(jiān)察建議載明公職人員的違法事實(shí)、理由、依據(jù)和處分等級(jí)的建議，行政機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的建議應(yīng)當(dāng)予以采納，并根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的建議作出行政處分決定。當(dāng)然，行政處分并不影響紀(jì)檢部門對(duì)公職人員的黨紀(jì)處分。

我國(guó)《憲法》第一百三十五條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然不是司法機(jī)關(guān)，但可以行使公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使的強(qiáng)制措施和偵查權(quán)[8]。憲法規(guī)定偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受到制約的規(guī)定是否適用于監(jiān)察委員會(huì)的偵查行為？答案是肯定的。因?yàn)槲覈?guó)憲法明確規(guī)定了人民法院和人民檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)必須恪守這一憲法原則[9]。我國(guó)憲法和刑事訴訟法對(duì)于刑事案件的偵查、審查起訴、審判和訴訟監(jiān)督均有明確的規(guī)定，法、檢、公三部門各司其職，但相互配合與制約，這是我國(guó)刑事司法的基本原則，也是刑事司法體制的基本特點(diǎn)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，必須遵守憲法和刑事訴訟法關(guān)于犯罪偵查、起訴和審判的規(guī)定。監(jiān)察委員會(huì)行使偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)與批準(zhǔn)逮捕權(quán)、起訴權(quán)分開，以確保監(jiān)察職權(quán)受到憲法和刑事訴訟法的制約[10]。首先，監(jiān)察委員會(huì)在進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查時(shí)，在必要的時(shí)候可以要求人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)協(xié)助。因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)雖然行使留置權(quán)，但留置并不等于刑事拘留與逮捕。至于監(jiān)察委員會(huì)能否執(zhí)行逮捕的問題，我們認(rèn)為，由于監(jiān)察委員會(huì)是行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的機(jī)關(guān)，可以賦予其逮捕之執(zhí)行權(quán)，但不得行使逮捕之批準(zhǔn)權(quán)。根據(jù)《憲法》第三十七條規(guī)定，任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。我國(guó)憲法和刑事訴訟法將逮捕提請(qǐng)權(quán)、執(zhí)行權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)分離，其目的在于防止刑事司法權(quán)濫用，保障公民的人身自由不受非法侵犯。監(jiān)察委員會(huì)在行使偵查權(quán)時(shí)，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人民檢察院批準(zhǔn)。如果人民檢察院認(rèn)為不符合刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件，可以不批準(zhǔn)逮捕，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人民檢察院不批準(zhǔn)逮捕的決定不能施加干涉，否則侵犯人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)。其次，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)偵查終結(jié)移送人民檢察院起訴的案件，人民檢察院依照刑事訴訟法的規(guī)定予以審查。如果認(rèn)為符合起訴規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起刑事訴訟；如果經(jīng)審查不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)依照刑事訴訟法的規(guī)定退回補(bǔ)充偵查或者作出不起訴的決定，監(jiān)察委員會(huì)同樣需要尊重檢察機(jī)關(guān)的決定。人民檢察院對(duì)監(jiān)察委員會(huì)偵查終結(jié)提請(qǐng)起訴的案件，向人民法院提起刑事訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)審理，確保及時(shí)追訴犯罪。如果人民法院認(rèn)為犯罪事實(shí)或者證據(jù)不成立，判決嫌疑人無罪，或者認(rèn)為犯罪嫌疑人有從輕、減輕等情節(jié)，需要依法從輕處罰的，監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)尊重人民法院獨(dú)立審判的地位，但可以要求人民檢察院提起抗訴。

注釋：

①1990年12月28日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過關(guān)于禁毒的決定，對(duì)毒品的含義予以界定，明確規(guī)定走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品和非法種植毒品原植物等犯罪活動(dòng)的構(gòu)成和量刑標(biāo)準(zhǔn)。2000年12月28日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，將利用計(jì)算機(jī)實(shí)施危害國(guó)家和公共安全的行為規(guī)定為犯罪行為，從而對(duì)刑法進(jìn)行補(bǔ)充。

②2014年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》(下稱《決定》),為外資、合資企業(yè)發(fā)展提供法律支持。2015年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議決定：授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。

③我國(guó)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)自1982年起至今進(jìn)行了多次改革，只有1982年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是由全國(guó)人大常委會(huì)通過決議確定，其他改革方案均由全國(guó)人民代表大會(huì)通過決議確定。如1988年4月9日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，啟動(dòng)了新一輪的機(jī)構(gòu)改革，通過改革，國(guó)務(wù)院部委由原有的45個(gè)減為41個(gè)；1998年3月10日，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，根據(jù)改革方案，國(guó)務(wù)院不再保留的有15個(gè)部、委，新組建4個(gè)部、委，更名3個(gè)部、委，國(guó)務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)。

④2017年1月9日，監(jiān)察部副部長(zhǎng)肖培在答記者問時(shí)提出，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)六大類人員進(jìn)行監(jiān)督，分別是：《國(guó)家公務(wù)員法》所規(guī)定的國(guó)家公職人員，包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員以及參照公務(wù)員管理的人員；法律授權(quán)或者政府委托行使公共事務(wù)管理的人員；國(guó)有企業(yè)的管理人員；公辦教育科研文化醫(yī)療體育等事業(yè)單位管理人員；群眾自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務(wù)的人員。此六類人員中只涉及人大機(jī)關(guān)，并沒有提及人大代表，同時(shí)也沒有提及國(guó)家主席和中央軍事委員會(huì)組成人員。

⑤代表機(jī)關(guān)“自主決定權(quán)”即立法機(jī)關(guān)有權(quán)制定議事規(guī)則，規(guī)范立法程序和代表的發(fā)言與表決程序；立法機(jī)關(guān)有權(quán)決定其代表是否符合法律規(guī)定的資格；同時(shí)，立法機(jī)關(guān)還有權(quán)自主決定是否應(yīng)當(dāng)對(duì)議員的違法和失職行為進(jìn)行處罰，有權(quán)決定是否應(yīng)當(dāng)將代表的違法和犯罪行為移交司法機(jī)關(guān)處理。

[1]童之偉.將監(jiān)察體制改革納入法治軌道之方略[J].法學(xué),2016，(12).

[2]吳建雄，李春陽(yáng).健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)研究[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017，(1).

[3]韓大元.論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(3).

[4]陳光中.關(guān)于我國(guó)監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).

[5]秦前紅.監(jiān)察體制改革須修憲保障[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2017,(3).

[6]馬嶺.關(guān)于監(jiān)察制度立法問題探討[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(3).

[7]姜明安.國(guó)家監(jiān)察法立法應(yīng)處理的主要法律關(guān)系[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).

[8]姜明安.國(guó)家監(jiān)察立法的六大問題[J].中國(guó)法律評(píng)論,2017,(2).

[9]秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評(píng)論,2017,(2).

[10]童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(1).

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

2017-03-08

朱?；?1961—)，男，湖南雙峰人，廈門大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師； 張晉邦(1990—)，男，湖南懷化人，廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

DF84；DF2

A

1000-5315(2017)03-0005-11