葉 海 波

(深圳大學(xué) a.港澳基本法研究中心，b.法學(xué)院，深圳 518060)

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國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的法治路徑

葉 海 波a,b

(深圳大學(xué) a.港澳基本法研究中心，b.法學(xué)院，深圳 518060)

《決定》是試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察職權(quán)的法律根據(jù)，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)提出了依法推進(jìn)改革的法治要求和實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)察的法治目標(biāo)。試點(diǎn)地區(qū)全面實(shí)施《決定》的內(nèi)容，依法行使地方立法權(quán)以填補(bǔ)《決定》對(duì)法律實(shí)質(zhì)修改形成的法律空白，細(xì)化《決定》中較為原則和概括性的規(guī)定以建立區(qū)域性國(guó)家監(jiān)察體制，便是遵循法治的軌道依法推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。具體而言，改革試點(diǎn)工作的首要目標(biāo)是完善監(jiān)察法律制度，基本路徑是依法行使地方立法權(quán)進(jìn)行地方性法律的立、改、廢，主要內(nèi)容是建立完善的監(jiān)察委員會(huì)人員產(chǎn)生規(guī)范、組織規(guī)范、職權(quán)行使規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范，規(guī)范監(jiān)察職權(quán)的行使。

國(guó)家監(jiān)察體制；改革試點(diǎn)；監(jiān)察委員會(huì)

在全面深化改革的背景下，改革與法律的關(guān)系是首先要面臨的問(wèn)題?，F(xiàn)行憲法第五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！币虼?，這一問(wèn)題的答案必然是：“在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”[1]社會(huì)主義法律體系初步形成后[2]，依法改革實(shí)際是依法修改法律[3]，“只有通過(guò)立法程序，用法律法規(guī)的立改廢來(lái)解決，實(shí)現(xiàn)先立后破，才能使改革有序進(jìn)行”[4]。因此，在改革中，“如果有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)，就應(yīng)當(dāng)按照法律程序進(jìn)行，確保改革舉措始終在法治軌道上進(jìn)行”[5]。我國(guó)初現(xiàn)端倪的國(guó)家監(jiān)察體制改革，也體現(xiàn)了依法改革的法治思維和要求。2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下稱(chēng)《決定》)，為試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作奠定了法律基礎(chǔ)。同時(shí)，《決定》要求試點(diǎn)地區(qū)“依法有序推進(jìn)”試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)“依法監(jiān)察”的目標(biāo)①，確立了改革試點(diǎn)的法治原則。《決定》概括性、原則性地規(guī)定了改革的主要內(nèi)容，如何具體地遵循法治路徑依法推進(jìn)改革試點(diǎn)，是試點(diǎn)地區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文首先探尋《決定》的法律效果，明確改革試點(diǎn)工作的內(nèi)容，進(jìn)而探討推進(jìn)改革試點(diǎn)的具體法律舉措，為改革試點(diǎn)地區(qū)依循法治路徑完成改革試點(diǎn)工作提供參考。

一 “補(bǔ)白”和“細(xì)化”：改革試點(diǎn)的任務(wù)

在從依法辦事到法治國(guó)家進(jìn)而法治中國(guó)的變奏聲中，中國(guó)的法律之網(wǎng)日趨密集，對(duì)改革形成捆綁效應(yīng)，若非法律變革先行，改革難以寸行。申言之，除非實(shí)定法律被修改，改革難展手腳。然則，全國(guó)性法律普遍適用，修改一經(jīng)完成，改革也就全面鋪開(kāi)。但全國(guó)性改革必須審慎，在若干區(qū)域先行先試是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。這進(jìn)而要求法律僅在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施，既為試點(diǎn)地區(qū)改革“留白”，又維持其他地區(qū)法律秩序不變。于是，一種基于便捷和低成本法律變遷考慮的“暫時(shí)停止或調(diào)整法律實(shí)施”現(xiàn)象在我國(guó)冒起，引發(fā)對(duì)其合法性的追問(wèn)[6-7]。2015年，《中華人民共和國(guó)立法法》(下稱(chēng)《立法法》)修改，這種經(jīng)驗(yàn)被提升為法律規(guī)范。該法第十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！雹陔m然理論上對(duì)“暫時(shí)調(diào)整或者停止法律”是否構(gòu)成法律的修改認(rèn)知不一[6][8]，但這種方式已為法律所認(rèn)可，成為以決定方式修改法律的新樣態(tài)[9]則確定無(wú)疑。立法權(quán)作為一種創(chuàng)制規(guī)則的國(guó)家權(quán)力，其行使的結(jié)果必定是法律在形式和實(shí)質(zhì)層面的制定、修改或者廢除③。雖對(duì)法律的形貌未變動(dòng)一字，暫時(shí)調(diào)整或者停止法律實(shí)施卻事實(shí)上導(dǎo)致法律先后有別，具有實(shí)質(zhì)修法的立法效果，改革試點(diǎn)則是如何實(shí)施修改后的法律。質(zhì)言之，改革試點(diǎn)即是法律實(shí)施。

1.暫時(shí)調(diào)整或者停止適用法律與法律的實(shí)質(zhì)性修改

在我國(guó)，以《決定》大規(guī)模修改法律的實(shí)踐并不鮮見(jiàn)，可資觀察的實(shí)例有三：《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》(2013)[10]、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(2015)[11]和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(2015)[12]。值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)在作出上述三個(gè)決定時(shí)，名為授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律的實(shí)施，實(shí)為直接暫時(shí)調(diào)整、停止相關(guān)法律的實(shí)施，并直接確立了新的法律規(guī)則。在《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》中，全國(guó)人大常委會(huì)在附錄中直接決定暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中涉及行政審批的十一個(gè)條款，并將這些條款規(guī)定的行政審批改為備案登記[10]。所謂“授權(quán)國(guó)務(wù)院……暫時(shí)調(diào)整”顯然名不符實(shí)，而國(guó)務(wù)院所做的也不過(guò)是相應(yīng)調(diào)整實(shí)施一批由其制定的相關(guān)規(guī)定[13]。后兩個(gè)“決定”同樣在正文之后以表格形式詳細(xì)列明了試點(diǎn)行政區(qū)域和所要調(diào)整實(shí)施的法律及調(diào)整后的實(shí)施內(nèi)容[11-12]。不難發(fā)現(xiàn)，上述決定包括兩部分內(nèi)容：一是暫時(shí)停止法律在特定地區(qū)的實(shí)施，這直接導(dǎo)致法律空白的形成；二是創(chuàng)制在這些特定地區(qū)將要實(shí)施的法律，填補(bǔ)前述法律空白。國(guó)務(wù)院和試點(diǎn)行政區(qū)域?qū)嵤簳r(shí)調(diào)整后的法律，改革試點(diǎn)得以推進(jìn)。

《決定》更為直接地體現(xiàn)了法律實(shí)質(zhì)修改、實(shí)施法律推進(jìn)改革的意圖。在標(biāo)題上，《決定》未使用“授權(quán)”二字，而是采用“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定”的表述，并邏輯連貫地以一個(gè)“三步曲”為試點(diǎn)地區(qū)國(guó)家監(jiān)察體制的改革試點(diǎn)創(chuàng)制法律根據(jù)：先是直接決定在試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立由本級(jí)人大產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)，行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)(為試點(diǎn)地區(qū)成立監(jiān)察機(jī)關(guān)，建立法律根據(jù))，進(jìn)而具體規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)和職責(zé)(為試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)依法監(jiān)察提供法律根據(jù))，然后暫時(shí)調(diào)整或停止適用相關(guān)法律(解決《決定》與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突的問(wèn)題)。在法律的層面，《決定》的直接效果是以《決定》修改現(xiàn)有法律關(guān)于監(jiān)察權(quán)限分配和行使的規(guī)定。

《決定》頒布后，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》、《中華人民共和國(guó)檢察官法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下稱(chēng)《地方人大和地方政府組織法》)形同被加入如下條款：

在設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的地區(qū)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。

在設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的地區(qū)，監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

2.改革試點(diǎn)工作的實(shí)質(zhì)是實(shí)施法律

《決定》對(duì)上述法律的實(shí)質(zhì)性修改，在我國(guó)大陸地區(qū)形成少數(shù)地區(qū)由監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家監(jiān)察權(quán),多數(shù)地區(qū)由行政機(jī)關(guān)、人民檢察院分散行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的二元格局。實(shí)施法律，依法形成監(jiān)察委員會(huì)的制度、體制和機(jī)制，則是改革試點(diǎn)地區(qū)的基本任務(wù)。在程序上，試點(diǎn)地區(qū)首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》成立監(jiān)察委員會(huì)，隨之監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)《決定》行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，接受監(jiān)督。但與前引三份“授權(quán)決定”直接列明所要調(diào)整的法律及調(diào)整后的內(nèi)容不同，《決定》使用的是“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》等五部法律的相關(guān)規(guī)定，未具體列明哪部法律中的哪些條款為“暫時(shí)調(diào)整適用”的對(duì)象，哪部法律中的哪些條款為“暫時(shí)停止適用”的對(duì)象。這種籠統(tǒng)的處理方法，旨在為改革試點(diǎn)留下空間。依法改革和依法監(jiān)察首先要求“有法可依”[14]419。試點(diǎn)地區(qū)依法推進(jìn)改革試點(diǎn)，必須完成如下兩個(gè)任務(wù)。一是充分行使地方立法權(quán)，填補(bǔ)法律空白。如《決定》授權(quán)縣級(jí)以上人大選舉監(jiān)察委員會(huì)主任，其常委會(huì)任免監(jiān)察委員會(huì)副主任和委員，二者共同監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，但未規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)的人大及其常委會(huì)選舉/任命(以下稱(chēng)“選任”)監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任和委員的具體程序，亦未規(guī)定監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的形式和程序，這需要試點(diǎn)地區(qū)以地方性立法予以填補(bǔ)，解決如何產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)組成人員、如何監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察權(quán)一首一尾兩個(gè)問(wèn)題。二是立法細(xì)化國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的組織和國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使問(wèn)題。《決定》授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，列明其權(quán)限和職責(zé)，但極為概括和原則，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)制定執(zhí)行性法律，細(xì)化監(jiān)察委員會(huì)的組織規(guī)范，規(guī)范國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使?？傊?，根據(jù)《決定》創(chuàng)設(shè)選任權(quán)、監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)行使的具體法律根據(jù)，明確監(jiān)察委員會(huì)組成人員的選任程序和監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督辦法，同時(shí)制定監(jiān)察委員會(huì)組織條例、監(jiān)察行為和監(jiān)察基準(zhǔn)條例，明確監(jiān)察委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)職責(zé)、監(jiān)察程序和判斷標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)察權(quán)行使的法律制度，正是試點(diǎn)地區(qū)改革國(guó)家監(jiān)察體制的首要任務(wù)和法治路徑。

二 監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的法律程序

根據(jù)《決定》，試點(diǎn)地區(qū)人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍得以擴(kuò)大，包括產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)，選舉監(jiān)察委員會(huì)主任，根據(jù)主任的提名任免副主任和委員。試點(diǎn)地區(qū)如何成立監(jiān)察委員會(huì)，是否需要另行作出成立監(jiān)察委員會(huì)的決定？應(yīng)當(dāng)依照何種程序產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)的組成人員？這是試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)改革試點(diǎn)工作面臨的第一個(gè)問(wèn)題。本文認(rèn)為，產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)組成人員，即產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)，未有法律明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)組成人員的產(chǎn)生程序，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)首先明確這項(xiàng)議事程序。

1.產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)組成人員即產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)

《決定》內(nèi)容之一是在試點(diǎn)地區(qū)“設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)”。這是試點(diǎn)地區(qū)設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)的直接法律依據(jù)，也是在試點(diǎn)地區(qū)成立具體的監(jiān)察委員會(huì)的法律任務(wù)?！稕Q定》明確規(guī)定，“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生”，并進(jìn)而規(guī)定本級(jí)人大及其常委會(huì)選任監(jiān)察委員會(huì)的組成人員。邏輯上，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的最終形成必須經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：法律上設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)(《決定》已經(jīng)完成這一步)，產(chǎn)生具體的監(jiān)察委員會(huì)，選任監(jiān)察委員會(huì)的組成人員。那么，試點(diǎn)地區(qū)是否必須通過(guò)一個(gè)“關(guān)于產(chǎn)生XXX市/省/區(qū)/縣監(jiān)察委員會(huì)的決定”？對(duì)我國(guó)法律和具體實(shí)踐的梳理顯示，產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)組成人員即為產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)，無(wú)須另外單獨(dú)產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)。

在憲法和法律的層面，人大產(chǎn)生同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)是指人大產(chǎn)生同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員。我國(guó)1954年憲法沒(méi)有規(guī)定由本級(jí)人大產(chǎn)生同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，而是在規(guī)定全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的職權(quán)時(shí)，徑直規(guī)定全國(guó)人大和地方各級(jí)人大選舉、決定和罷免同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員。我國(guó)現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定本級(jí)人大選舉產(chǎn)生同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，但主要是明確國(guó)家機(jī)關(guān)間的權(quán)力關(guān)系，即同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。由本級(jí)人大產(chǎn)生同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員是這種權(quán)力關(guān)系得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。因此，由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生同級(jí)其他的國(guó)家機(jī)關(guān)，首先是指產(chǎn)生這些國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員。現(xiàn)行憲法和地方人大以及地方政府組織法對(duì)人大職權(quán)的規(guī)定中，并沒(méi)有產(chǎn)生同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)這一項(xiàng)，只規(guī)定了人大選舉、決定和罷免同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的職權(quán)。

實(shí)踐中，人大主要通過(guò)選舉、決定和任免同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的組成人員來(lái)成立該國(guó)家機(jī)關(guān)。試以1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議為例來(lái)說(shuō)明。該次會(huì)議制定并頒布《中華人民共和國(guó)憲法》后，隨之制定了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、人民法院、人民檢察院及地方各級(jí)人大和人民委員會(huì)組織法。隨后，該次會(huì)議選舉毛澤東為中華人民共和國(guó)主席、朱德為副主席，劉少奇為第一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，董必武為最高人民法院院長(zhǎng)，張鼎丞為最高人民檢察院檢察長(zhǎng)；大會(huì)根據(jù)毛澤東主席的提名，決定周恩來(lái)為國(guó)務(wù)院總理；根據(jù)國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人大決定了國(guó)務(wù)院的組成人員，國(guó)務(wù)院正式產(chǎn)生[15]。

總之，《決定》雖然在邏輯層次上分為先后三步，明確了設(shè)置、產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)及其組成人員的問(wèn)題，但于試點(diǎn)地區(qū)而言，依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)的組成人員，便依法產(chǎn)生了具體的監(jiān)察機(jī)關(guān)。申言之，是否依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)組成人員，決定了監(jiān)察委員會(huì)的法律地位。這進(jìn)一步提出依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)組成人員的法律程序問(wèn)題。

2.依法改革必須明確選任的法律程序

《決定》授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)人大及其常委會(huì)選任本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組成人員的職權(quán)，直接導(dǎo)致組織法的變遷，即《地方人大和地方政府組織法》第八條和第四十四條的實(shí)質(zhì)性修改，試點(diǎn)地區(qū)人大及其常委會(huì)如何行使這項(xiàng)權(quán)力，未有明確的法律規(guī)定。北京、江西和浙江省及其所轄區(qū)域雖然制定了人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則，并詳細(xì)規(guī)定了會(huì)議的舉行、審議工作報(bào)告和議案，審查國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，選舉、辭職、罷免和補(bǔ)選、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、調(diào)查委員會(huì)，發(fā)言和表決等事項(xiàng)的議事程序，但若未對(duì)這些地方性法律作出修改或者變通適用，這些規(guī)定難以直接適用于監(jiān)察委員會(huì)組成人員的產(chǎn)生。試點(diǎn)地區(qū)可以采取三種方式完善選任監(jiān)察委員會(huì)組成人員的法律程序。一是直接修改相關(guān)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則，借鑒選舉和任免其他國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)定，形成選舉監(jiān)察委員會(huì)主任、任免監(jiān)察委員會(huì)副主任和委員的議事規(guī)則。二是借鑒上海市的經(jīng)驗(yàn)④，試點(diǎn)地區(qū)的省市及其所轄縣、市、市轄區(qū)人大及其常委會(huì)分別通過(guò)一份調(diào)整實(shí)施人大及其常委會(huì)議事規(guī)則的決定，其具體內(nèi)容可以表述為：“為了實(shí)施《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，依法產(chǎn)生監(jiān)察委員會(huì)組成人員，調(diào)整實(shí)施本級(jí)人大(及其常委會(huì))議事規(guī)則等的規(guī)定?！比轻槍?duì)監(jiān)察委員會(huì)組成人員的產(chǎn)生問(wèn)題制定單項(xiàng)議事規(guī)則。這一做法在實(shí)踐中有例可循。如2010年8月25日至26日，北京市新西城區(qū)人大(臨時(shí))第一次會(huì)議在全國(guó)政協(xié)禮堂隆重召開(kāi)，大會(huì)表決通過(guò)了北京市西城區(qū)人大(臨時(shí))議事規(guī)則[16]。試點(diǎn)地區(qū)可以針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)組成人員的產(chǎn)生，制定一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的議事規(guī)則。根據(jù)國(guó)家監(jiān)察體制改革的安排，改革試點(diǎn)的時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng)[17]，故試點(diǎn)地區(qū)采用調(diào)整適用或者制定單項(xiàng)議事規(guī)則的方式較為妥當(dāng)，待國(guó)家監(jiān)察法制定、地方人大和地方政府組織法等法律修改后，再全面修改議事規(guī)則及相關(guān)議事規(guī)定。

三 監(jiān)察委員會(huì)的組織規(guī)范

由憲法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定各機(jī)關(guān)組織法和行為法，產(chǎn)生各國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員。成立國(guó)家機(jī)關(guān)，是法治國(guó)家國(guó)家機(jī)構(gòu)建立的基本程序。《決定》是監(jiān)察委員會(huì)的直接組織規(guī)范，但其規(guī)定相當(dāng)粗略，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)細(xì)化《決定》的內(nèi)容，明確若干關(guān)鍵問(wèn)題，完善監(jiān)察委員會(huì)的組織規(guī)范。

1.監(jiān)察委員會(huì)的法律性質(zhì)和地位

根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。王歧山在北京、山西和浙江三地的調(diào)研指出，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公[18]。據(jù)此，監(jiān)察委員會(huì)在法律上應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，本質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)。另外，《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并列，說(shuō)明監(jiān)察委員會(huì)是與一府兩院并列的同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)[19]。試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)組織條例應(yīng)明確監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗機(jī)構(gòu)的本質(zhì)、監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)以及由本級(jí)人大產(chǎn)生、受其監(jiān)督、對(duì)其負(fù)責(zé)，并列于“一府兩院”的法律地位。

2.監(jiān)察委員會(huì)組成人員的任免權(quán)

根據(jù)《決定》，本級(jí)人大選舉同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任，本級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主任的提請(qǐng)任免副主任、委員。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)明確“提請(qǐng)”的法律含義。在涉及此類(lèi)人事權(quán)時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律有使用“提名”的，如現(xiàn)行憲法第六十二條規(guī)定全國(guó)人大根據(jù)國(guó)家主席的提名，決定總理人選，根據(jù)總理的提名，決定國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的人選，根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選；也有使用“提請(qǐng)”的，如現(xiàn)行憲法第六十七條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)最高人民法院院長(zhǎng)的提請(qǐng)，任免最高人民法院副院長(zhǎng)、審判員、審判委員會(huì)委員和軍事法院院長(zhǎng)，根據(jù)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的提請(qǐng)，任免最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察員、檢察委員會(huì)委員和軍事檢察院檢察長(zhǎng)，并且批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免，第一百零一條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大選出或者罷免人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)上級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。地方人大和地方政府組織法同樣多處使用“提名”和“提請(qǐng)”一語(yǔ)，在規(guī)定特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)時(shí)，同時(shí)使用了“提名”和“提請(qǐng)”⑤?？傮w上，行政機(jī)關(guān)組成人員由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)提名后、經(jīng)人大及其常委會(huì)決定產(chǎn)生，審判和檢察機(jī)關(guān)組成人員由院長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)提請(qǐng)任命。需要特別說(shuō)明的是，提請(qǐng)并不必然意味著提名。如現(xiàn)行憲法第一百零一條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大選出或者罷免人民檢察院檢察長(zhǎng)，須報(bào)上級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。在這種情況下，上級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)并不享有提名下級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)人選交由其本級(jí)人大選舉決定的權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)所行使的職權(quán)，一部分為行政監(jiān)察權(quán)，另一部分是檢察機(jī)關(guān)行使的公職監(jiān)督權(quán)，作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，以服從首長(zhǎng)和效率為首；作為法律上的監(jiān)督機(jī)關(guān)，以獨(dú)立性保障為要⑥。人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主任的提請(qǐng)任免副主任和委員，究竟是指提名并請(qǐng)求任免，還是提請(qǐng)作為任免程序的啟動(dòng)，或者是一種折衷的含義，即監(jiān)察委員會(huì)主任可以提名請(qǐng)求任免，但任免機(jī)關(guān)也可在任免程序啟動(dòng)后依議事規(guī)則提名任命對(duì)象，需要試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況加以明確⑦。

3.監(jiān)察委員會(huì)管轄權(quán)的層級(jí)分配

試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的規(guī)定，依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大及人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、部分社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員均為公務(wù)員，也是監(jiān)察的對(duì)象。但執(zhí)政黨、人大及來(lái)自各機(jī)關(guān)的人大代表實(shí)際上共同行使監(jiān)察委員會(huì)組成人員的選任權(quán)，與監(jiān)察委員會(huì)之間形成一種產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的復(fù)雜關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的有效性，有必要結(jié)合黨管干部的原則和機(jī)制對(duì)監(jiān)察管轄權(quán)作適當(dāng)?shù)陌才拧?/p>

4.監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)與職權(quán)

根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，對(duì)本行政區(qū)內(nèi)行使公權(quán)的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。試點(diǎn)地區(qū)需要明確如下問(wèn)題。一是此處的“等”究竟是等內(nèi)等還是等外等，即監(jiān)察委員會(huì)可以采取的措施是否限于此處列舉的十二項(xiàng)，還是包括其他措施，尚不清晰。二是“調(diào)查”與“偵查”的關(guān)系。《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百零六條列明：“偵查”是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過(guò)程中，依照法律進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。該法同時(shí)使用“調(diào)查”和“偵查”的用語(yǔ)，但對(duì)“偵查”作出專(zhuān)章規(guī)定，二者之間的區(qū)別較為明顯⑧。“調(diào)查”與“偵查”究竟是何種關(guān)系，前者是否包括后者，《決定》沒(méi)有明確，理論上也存在認(rèn)識(shí)分歧⑨。三是《決定》只是籠統(tǒng)地列明“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定⑩，未具體指明是“調(diào)整”還是“停止”。這些關(guān)鍵問(wèn)題需要試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)實(shí)踐加以具體規(guī)定，以免造成監(jiān)察執(zhí)法中的混亂。

四 監(jiān)察職權(quán)的行使規(guī)范

監(jiān)察委員會(huì)組織規(guī)范主要處理監(jiān)察委員會(huì)的法律定位、組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)察權(quán)限及人員產(chǎn)生等核心問(wèn)題，旨在為監(jiān)察權(quán)的行使建立適當(dāng)?shù)闹黧w，回應(yīng)組織法定的法治要求。監(jiān)察委員會(huì)在行使《決定》授予的職權(quán)時(shí)，面臨如何行使監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力，如何判斷是否構(gòu)成違法犯罪的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)在改革中制定監(jiān)察行為和監(jiān)察基準(zhǔn)規(guī)范，為監(jiān)察職權(quán)的行使提供具體的法律根據(jù)。

1.監(jiān)察基準(zhǔn)的具體化

根據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)“依法履職”、“秉公用權(quán)”、“廉潔從政”、“道德操守”、“貪污賄賂”、“濫用職權(quán)”、“玩忽職守”、“權(quán)力尋租”、“利益輸送”、“徇私舞弊”、“浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)”的情況進(jìn)行監(jiān)察，如何判斷這些現(xiàn)象是否存在，需要明確監(jiān)察基準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》可以作為監(jiān)察委員會(huì)行政監(jiān)察的參照，但這些法律并非必然可以直接適用于監(jiān)察委員會(huì)，故需要經(jīng)過(guò)地方立法的程序加以轉(zhuǎn)化，并根據(jù)實(shí)踐情況加以修改。刑事司法實(shí)踐中，“貪污賄賂”、“濫用職權(quán)”、“玩忽職守”和“徇私舞弊”等有相對(duì)明確的內(nèi)涵和司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，可作為職務(wù)違法行為判斷的參考標(biāo)準(zhǔn)，適用于職務(wù)犯罪行為的判斷。除此之外，“依法履職”、“秉公用權(quán)”、“廉潔從政”、“道德操守”、“權(quán)力尋租”、“利益輸送”、“浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)”等的內(nèi)涵均較為模糊，必須具體化?？傊O(jiān)察判斷標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)察職權(quán)有效行使的前提，若標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，一方面可能導(dǎo)致監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力過(guò)于寬泛，誘發(fā)權(quán)力的濫用，最終削弱監(jiān)察委員會(huì)的威信；另一方面會(huì)對(duì)其他公職人員的正常履職行為造成困擾。這顯然不是國(guó)家監(jiān)察體制改革所冀望的結(jié)果。

2.監(jiān)察措施的程序化

試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察人員行使談話(huà)、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定等權(quán)力的條件和程序。除談話(huà)、留置外，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》對(duì)上述措施多有明確規(guī)定，《決定》并未明確對(duì)這兩部法律的相關(guān)規(guī)定究竟是暫時(shí)調(diào)整適用還是暫時(shí)停止適用，加之兩部法律對(duì)上述措施的規(guī)定多有特定行使主體，在國(guó)家監(jiān)察中直接適用這兩部法律的相關(guān)規(guī)定，特別是對(duì)人身自由進(jìn)行限制，必然導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)察行為合法性的缺失。另外，這兩部法律所規(guī)定的監(jiān)察和偵查措施是否能夠達(dá)至監(jiān)察目的，亦大可追問(wèn)。為順利推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地區(qū)人大應(yīng)當(dāng)借鑒上述兩部法律的規(guī)定，對(duì)監(jiān)察措施的采取作出系統(tǒng)和明確規(guī)定，為監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)、行使職權(quán)提供清晰的法律根據(jù)。

五 監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督規(guī)范

“監(jiān)察委員會(huì)的高位階、監(jiān)察體制的全覆蓋、反腐敗力量的一體化等特性，都意味著‘反腐敗進(jìn)入了制度化改革的新階段’”[20]。在國(guó)家監(jiān)察體制改革的部署逐步明晰和公開(kāi)的過(guò)程中，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力是否過(guò)大引發(fā)社會(huì)的關(guān)注[21-22]。強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的制約和監(jiān)督，既是法治國(guó)家建設(shè)的應(yīng)有之義，也是《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案〉》的要求和《決定》的具體內(nèi)容之一。根據(jù)《決定》，試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)如何負(fù)責(zé)，如何接受監(jiān)督，是試點(diǎn)地區(qū)必須依法解決的具體問(wèn)題。

1.負(fù)責(zé)

我國(guó)現(xiàn)行憲法、組織法、人大議事規(guī)則等法律規(guī)定本級(jí)人大產(chǎn)生同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)，但是否要報(bào)告工作，則規(guī)定不一。各級(jí)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府、中央軍事委員會(huì)、各級(jí)人民法院和人民檢察院均要對(duì)本級(jí)人大(及其常委會(huì))負(fù)責(zé)，除中央軍事委員會(huì)外，這些國(guó)家機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法律規(guī)定向人大(及其常委會(huì))報(bào)告工作，其中國(guó)務(wù)院及其部委、地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)、各級(jí)人民法院和人民檢察院還須接受人大代表的質(zhì)詢(xún)。另外，各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)均須向上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)均須向本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)作為與“一府兩院”并列的由人大產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)，在向本級(jí)人大及其常委會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)時(shí)，是否需要報(bào)告工作，《決定》未作規(guī)定，各試點(diǎn)地方可以參考國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的規(guī)定，試行監(jiān)察委員會(huì)向本級(jí)人大及其常委會(huì)和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的制度。

2.監(jiān)督

《決定》規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)“接受監(jiān)督”，與現(xiàn)行憲法第三條中“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”的規(guī)定略有差別，后者是指同級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，前者則指多元化的監(jiān)督，既包括國(guó)家機(jī)關(guān)間的法律監(jiān)督、司法監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，也包括公民等的社會(huì)監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)施《決定》和現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定，完善對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制度，將監(jiān)察委員會(huì)納入既有的監(jiān)督體系之中，重點(diǎn)落實(shí)人大及其常委會(huì)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的剛性監(jiān)督。試點(diǎn)地區(qū)可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，具體化人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的法律監(jiān)督，也可以嘗試在人大及其常委會(huì)設(shè)立對(duì)口監(jiān)督的監(jiān)察監(jiān)督委員會(huì)[22]。試點(diǎn)地區(qū)亦應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行憲法第一百三十五條“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”的精神，明確人民法院、人民檢察院和監(jiān)察委員會(huì)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，特別是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)?！稕Q定》的用語(yǔ)是監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”，并未提及檢察機(jī)關(guān)的審查起訴權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)“依法提起公訴”自然包括按照法律的規(guī)定作出起訴或者不起訴的決定，這種決定本身包括審查的權(quán)力。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是其法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，追訴、審查和監(jiān)督一體并存，依托公訴的制度發(fā)揮監(jiān)督功能[23]。

除此之外，試點(diǎn)地區(qū)亦應(yīng)當(dāng)完善法律，創(chuàng)新形式，保障公民的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行憲法第四十一條的規(guī)定，公民可以對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)和建議，也可以對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉，在國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失時(shí)，可以依照法律規(guī)定取得賠償。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)借鑒信訪(fǎng)、國(guó)家賠償?shù)确傻囊?guī)定，建立國(guó)家監(jiān)察信訪(fǎng)和國(guó)家賠償法律制度[23]，也可以借鑒檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的人民監(jiān)督員制度，或者香港廉政公署的審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)制度[22]，形成基于公民參與的外部監(jiān)督制度。人民政協(xié)也可以考慮設(shè)立監(jiān)察監(jiān)督委員會(huì)，履行民主監(jiān)督的職責(zé)[22]。

3.公開(kāi)

“公開(kāi)制度被視為現(xiàn)代社會(huì)與產(chǎn)業(yè)弊病的矯正政策而被推崇。陽(yáng)光被稱(chēng)為最好的防腐劑，電燈則是最有效的警察”[24]10。試點(diǎn)地區(qū)在完善監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制度和負(fù)責(zé)制度時(shí)，也應(yīng)當(dāng)嘗試建立國(guó)家監(jiān)察信息公開(kāi)制度。監(jiān)察委員會(huì)行使行政監(jiān)察權(quán)，并對(duì)其他的公職人員行使監(jiān)察權(quán)，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，建立監(jiān)察委員會(huì)公職人員違法監(jiān)督信息公開(kāi)制度，并嘗試將信息公開(kāi)的范圍擴(kuò)展至包括所有公職人員的違法行為。對(duì)于公職人員涉嫌犯罪的監(jiān)察信息公開(kāi)，試點(diǎn)地區(qū)可以借鑒《人民檢察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定(試行)》及檢察信息公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，建立案件程序性信息和重要案件信息的公開(kāi)和發(fā)布機(jī)制。

六 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的目標(biāo)是通過(guò)先行先試為全國(guó)范圍內(nèi)建立一套強(qiáng)化反腐力度和廣度、符合法治要求的監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制，以回應(yīng)反腐敗和行政監(jiān)察中出現(xiàn)的合法性不足、權(quán)力分散等問(wèn)題[25]。《決定》是試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察職權(quán)的法律根據(jù)，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)提出了依法推進(jìn)改革的法治要求和實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)察的法治目標(biāo)。試點(diǎn)地區(qū)全面實(shí)施《決定》的內(nèi)容，依法行使地方立法權(quán)填補(bǔ)《決定》對(duì)法律實(shí)質(zhì)修改形成的法律空白，細(xì)化《決定》中較為原則和概括性的規(guī)定，建立區(qū)域性國(guó)家監(jiān)察體制，便是遵循法治的軌道依法推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。具體而言，改革試點(diǎn)工作的首要目標(biāo)是完善監(jiān)察法律制度，基本路徑是依法行使地方立法權(quán)，進(jìn)行地方性法律的立、改、廢，主要內(nèi)容是建立完善的監(jiān)察委員會(huì)人員產(chǎn)生規(guī)范、組織規(guī)范、職權(quán)行使規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范，規(guī)范監(jiān)察職權(quán)的行使。

注釋?zhuān)?/p>

①新近的實(shí)例有《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》、上海市人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》、國(guó)務(wù)院通過(guò)的《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》(國(guó)發(fā)[2013]51號(hào))。在《中華人民共和國(guó)立法法》修訂的前夜，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。

②這一條的目的是解決改革的法律依據(jù)問(wèn)題?！鞍凑辗矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)的要求，在立法宗旨中增加規(guī)定，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；并結(jié)合近年來(lái)的做法，規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項(xiàng)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定?！眳⒁?jiàn)：李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉的說(shuō)明》，載《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月9日第4版。

③這一點(diǎn)在《中華人民共和國(guó)立法法》得到直接表達(dá)，該法第二條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！?/p>

④上海市人大常委會(huì)通過(guò)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施地方性法規(guī)的決定，其內(nèi)容為：“為加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，進(jìn)一步探索深化改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)，依法推進(jìn)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，上海市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議決定：一、根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》的規(guī)定，在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，停止實(shí)施《上海市外商投資企業(yè)審批條例》。凡法律、行政法規(guī)在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)調(diào)整實(shí)施有關(guān)內(nèi)容的，本市有關(guān)地方性法規(guī)作相應(yīng)調(diào)整實(shí)施。二、本市其他有關(guān)地方性法規(guī)中的規(guī)定，凡與《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》不一致的，調(diào)整實(shí)施。三、上述有關(guān)地方性法規(guī)的調(diào)整實(shí)施在三年內(nèi)試行。本決定自2013年10月1日起施行。”參見(jiàn):《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，載上海人大網(wǎng)，http://www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node4/node24/u1ai53430.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年1月7日。

⑤如第三十一條規(guī)定，“調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)全體會(huì)議通過(guò)?！钡谖迨l規(guī)定，“調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會(huì)議在常務(wù)委員會(huì)組成人員和其他代表中提名，提請(qǐng)全體會(huì)議通過(guò)。”

⑥對(duì)全國(guó)人大人事決定的初步分析顯示，對(duì)于國(guó)務(wù)院組成人員的任免，全國(guó)人大常委會(huì)使用的是“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免的名單——2017年2月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)”的標(biāo)題，對(duì)于司法機(jī)關(guān)組成人員的任免，全國(guó)人大常委會(huì)使用的是“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免名單”或者“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)任免的名單”的標(biāo)題。參見(jiàn):《選舉任免》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/xjrm/xjrm.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年2月15日。

⑦試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)副主任和委員產(chǎn)生的方式如下：根據(jù)北京市市監(jiān)察委員會(huì)主任張碩輔的提請(qǐng)任免議案，北京市人大常委會(huì)決定任命楊逸錚、王貴平為北京市監(jiān)察委員會(huì)副主任，楊小兵、錢(qián)華杰、韓索華、楊玉香、王向明為北京市監(jiān)察委員會(huì)委員。浙江省十二屆人大常委會(huì)經(jīng)審議并分別以投票和表決的方式，決定任命馬光明、王海超、羅悅明、胡志權(quán)為省監(jiān)察委員會(huì)副主任，陳章永、徐鳴華、葉懷貫、孫良根、鮑秀英、陳春玉為省監(jiān)察委員會(huì)委員。山西省人大常委會(huì)任命陳學(xué)東、郝權(quán)、孟蕭為山西省監(jiān)察委員會(huì)副主任，何青、王帥紅、王成禹、孫京民、王海林、榮奮剛為山西省監(jiān)察委員會(huì)委員。

⑧在臺(tái)灣地區(qū)，這二者之間有明顯區(qū)分。參見(jiàn)：余振華《臺(tái)灣檢警偵查法制之現(xiàn)在與未來(lái)》，載《現(xiàn)代法治研究》2016年第2期。

⑨如馬懷德教授認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)不享有偵查權(quán)。參見(jiàn)：馬懷德《國(guó)家監(jiān)察委不會(huì)成為“超級(jí)機(jī)構(gòu)”》，載《南方都市報(bào)》2016年11月30日A9版。吳建雄則認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)行使偵查權(quán)。參見(jiàn)：吳建雄《監(jiān)察委員會(huì)要不要行使腐敗犯罪偵查權(quán)?——和馬懷德教授商榷》，載中國(guó)反腐法治網(wǎng)，http://www.fffzcn.com/redianjj/12991.html，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2017年1月8日。

⑩第三條和第十八條是關(guān)于刑事案件管轄權(quán)等的規(guī)定，第一百四十八條是關(guān)于技術(shù)偵查的規(guī)定，第二編第二章第十一節(jié)包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的規(guī)定。

[1]習(xí)近平.把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn) 真抓實(shí)干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實(shí)效[J].人民日?qǐng)?bào),2014-03-01.

[2]吳邦國(guó).中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/legal/2011-03/10/c_121170711.htm，2017年1月15日訪(fǎng)問(wèn).

[3]付子堂,胡夏楓.立法與改革：以法律修改為重心的考察[J].法學(xué)研究,2014,(6).

[4]本報(bào)評(píng)論員.為深化改革提供法治保障——二論把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革的重點(diǎn)[N].人民日?qǐng)?bào),2014-03-04.

[5]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定[EB/OL].中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004968.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2017年1月6日。

[6]劉志剛.暫時(shí)停止實(shí)施法律決定的正當(dāng)性分析[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2015,(4).

[7]丁偉.中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制保障的探索與實(shí)踐[J].法學(xué),2013,(1).

[8]范進(jìn)學(xué).授權(quán)與解釋?zhuān)褐袊?guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析[J].東方法學(xué),2014,(2).

[9]陳鵬.全國(guó)人大常委會(huì)“抽象法命題決定”的性質(zhì)與適用[J].現(xiàn)代法學(xué),2016,(1).

[10]全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定[EB/OL].中國(guó)人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-08/31/content_1805118.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年1月15日.

[11]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/27/c_1117592188.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年1月15日.

[12]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114461294.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年1月15日.

[13]關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201401/t20140106_66595.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年1月7日.

[14]董必武選集[M].北京：人民出版社，1985.

[15]全國(guó)人大一屆一次會(huì)議[EB/OL].人民網(wǎng),http://dangshi.people.com.cn/GB/165617/166495/10002616.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2016年8月7日.

[16]新西城區(qū)人代會(huì)(臨時(shí))第一次會(huì)議勝利閉幕[EB/OL].首都之窗，http://www.beijing.gov.cn/zfzx/qxrd/xwq/t1132721.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年1月7日.

[17]王歧山.推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展 以?xún)?yōu)異成績(jī)迎接黨的十九大召開(kāi)——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議上的工作報(bào)告[EB/OL].中紀(jì)委網(wǎng)站,http://www.ccdi.gov.cn/special/sbjqcqh/topnews_sbjqzqh/201701/t20170119_93044.html，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2017年1月25日.

[18]王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋 完善黨和國(guó)家的自我監(jiān)督[EB/OL].中紀(jì)委網(wǎng)站,http://www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201611/t20161128_90211.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年1月6日訪(fǎng)問(wèn).

[19]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)——2016年10月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2017年月10日.

[20]陳光中.監(jiān)察體制改革需啟動(dòng)系統(tǒng)修法工程[EB/OL].財(cái)新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2017年1月26日.

[21]馬懷德.國(guó)家監(jiān)察委不會(huì)成為“超級(jí)機(jī)構(gòu)”[N].南方都市報(bào),2016-11-30(A9).

[22]童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(1).

[23]沈思.國(guó)家監(jiān)察體制改革中法治保障初步思考[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2017-02-15.

[24]BRANDEIS L D. What Publicity Can Do[J].HARPER’SWEEKLY,December20, 1913.

[25]馬懷德，張瑜.通過(guò)修法完善國(guó)家監(jiān)察體制[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2016-07-14.

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

LegalMethodofPilotReformofNationalSupervisionSystem

YEHai-boa, b

(a.CenterforBasicLawsofHongKongandMacauSpecialAdministrativeRegions,b.LawSchool,ShenzhenUniversity,Shenzhen518060,China)

TheDecisionisthelawbasedonwhichpilotareasestablishtheirsupervisorycommitteestoperformsupervisoryfunction.Itraisesaclaimtothepilotareasthattheyshouldacceleratereformandsupervisionaccordingtothelaw.ThefulloperationofthecontentofTheDecisioninpilotarea,theexerciseoflocallegislativepowertofillthelawgapsintherevisionoflegalsubstance,theelaborationofrulesandrecapitulatorydisciplinesandthesetupofregionalsupervisorysystemarecontentsofpilotreform.Tobespecific,themainaimofpilotreformistocompletesupervisionsystem,withthelegislation,revisionandannulmentoflawasitsbasicpath.ItscontentsarethesetupofAcompletesupervisorycommitteewithaformalfacultyselectionsystem,aformalorganizationcriteria,authorityexercisespecificationsandsupervisionstandardandtheexerciseofsupervisionisneededtoberegularized.

National supervision system; pilot reform; supervisory committee

2017-03-08

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”(14JZD003)。

葉海波(1977—)，男，湖北紅安人，深圳大學(xué)港澳基本法研究中心、法學(xué)院教授。

DF84

A

1000-5315(2017)03-0021-09