貴州省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)存在的問(wèn)題與對(duì)策建議

馮應(yīng)斌韓德軍+敖貴艷

摘要：城鎮(zhèn)化是國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，傳統(tǒng)發(fā)展方式下的快速城鎮(zhèn)化模式以占用大量耕地為代價(jià)，如何在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)，已成為政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題之一。本研究結(jié)果表明，貴州省城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重滯后于全國(guó)平均水平，存在著人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量與所占比例均呈上升趨勢(shì)等凸出問(wèn)題。優(yōu)質(zhì)耕地空間分布與城市擴(kuò)展區(qū)、工業(yè)園區(qū)存在空間“重疊”，面臨著壩區(qū)耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)占用的“兩難困境”?；诖?，從設(shè)置耕地保護(hù)“規(guī)模紅線(xiàn)”與城鎮(zhèn)用地“擴(kuò)展紅線(xiàn)”2個(gè)方面提出了貴州省快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地?cái)?shù)量保護(hù)的策略與措施；從提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平、合理管控農(nóng)村宅基地規(guī)模2個(gè)方面明確了貴州省快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)涵式管控方向。同時(shí)，加強(qiáng)壩區(qū)耕地高標(biāo)準(zhǔn)整治，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)壩區(qū)耕地高效利用；通過(guò)合理配置坡耕地種植模式，穩(wěn)步提升坡耕地生態(tài)涵養(yǎng)功能。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；耕地保護(hù)；問(wèn)題；對(duì)策；貴州省

中圖分類(lèi)號(hào)： F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）05-0292-05城鎮(zhèn)化過(guò)程需要一定的土地保障，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間存在著矛盾的對(duì)立統(tǒng)一[1]。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，耕地?cái)?shù)量減少的幅度呈現(xiàn)出先上升、后下降的倒“U”形變化趨勢(shì)[2]。在全國(guó)層面，1986—2010年我國(guó)城鎮(zhèn)化率每提高1%，建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量將增加2.693 4%[3]；在省域?qū)用妫?978—2005年湖北省城鎮(zhèn)化率每提高1%，建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量將增加1.886 8%[4]；在市域?qū)用?，地處巖溶區(qū)的廣西壯族自治區(qū)河池地區(qū)，其1997—2006年耕地總量隨著城鎮(zhèn)化的提高而逐漸減少，城鎮(zhèn)化率每提高1%，耕地總量將下降0.744%[5]。從土地利用空間分布來(lái)看，建設(shè)用地和耕地高鄰接度的空間格局，以及城市在空間上的攤餅式發(fā)展是導(dǎo)致城市擴(kuò)展占用耕地比例大的直接原因[6]。上述研究結(jié)果表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不可避免地造成耕地面積減少，如何在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)，已成為政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題之一。貴州省山多平地少，土地資源尤其是耕地資源匱乏，城鎮(zhèn)化水平低，人口城鎮(zhèn)化率長(zhǎng)期位于全國(guó)末尾。實(shí)施工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略，成為新時(shí)期貴州省加快發(fā)展、實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超的重要路徑。然而，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中同樣面臨著耕地總量減少較快的難題，尤其是耕地質(zhì)量較高的壩區(qū)耕地持續(xù)減少[7-8]。本研究在分析貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、耕地面積變化的基礎(chǔ)上，診斷貴州省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)面臨的特殊困境，借鑒相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)貴州省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地保護(hù)策略，破解“城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導(dǎo)致耕地大規(guī)模減少”的資源詛咒，為貴州省在加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有效保護(hù)耕地提供政策建議。

1貴州省城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其耕地保護(hù)的主要問(wèn)題

1.1貴州省城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其特征

1952—1999年間，貴州省總?cè)丝趶? 489.90萬(wàn)人增長(zhǎng)至3 710.06萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人口從118.95萬(wàn)人增長(zhǎng)至528.78萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人口比例從7.23%增長(zhǎng)至14.35%。2000年以來(lái)，貴州省人口城鎮(zhèn)化率從24.01%增長(zhǎng)至2014年的 40.01%，年均增長(zhǎng)1.07百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)（表1）。橫向?qū)Ρ葋?lái)看，貴州省與全國(guó)人口城鎮(zhèn)化率的差距從2006年的16.79百分點(diǎn)縮小至2014年的14.76百分點(diǎn)；與西部地區(qū)的差距從8.14百分點(diǎn)縮小至7.36百分點(diǎn)；與西南地區(qū)的差距從6.35百分點(diǎn)縮小至5.81百分點(diǎn)（圖1）。西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省、寧夏回族自治區(qū)、甘肅[CM（25]省、陜西省、四川省、重慶市、貴州省、云南省、西藏

]廣西壯族自治區(qū)等12個(gè)省、直轄市、自治區(qū)；西南地區(qū)包括四川省、重慶市、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等6個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。雖然2000年以來(lái)貴州省人口城鎮(zhèn)化率與全國(guó)、西部地區(qū)、[JP3]西南地區(qū)的差距均呈縮小趨勢(shì)，但總體上仍處于較低水平，與全國(guó)平均水平、西部地區(qū)、西南地區(qū)分別相差15、8、6百分點(diǎn)左右，長(zhǎng)期處于全國(guó)末尾，后發(fā)趕超壓力較大。[JP]

與人口城鎮(zhèn)化相對(duì)應(yīng)的土地城鎮(zhèn)化是指土地從非城鎮(zhèn)狀態(tài)向城鎮(zhèn)狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例來(lái)度量土地城鎮(zhèn)化水平[9]。從人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)關(guān)系來(lái)看，貴州省土地城鎮(zhèn)化率從2000年的7.39%增長(zhǎng)至2014年的27.19%，年均增長(zhǎng)1.32百分點(diǎn)，其增長(zhǎng)速度快于人口城鎮(zhèn)化。2000—2014年間，貴州省城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)率為3.03%，同期城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)率為10.75%，導(dǎo)致該時(shí)段內(nèi)貴州省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)達(dá)到3.55，遠(yuǎn)大于其合理比值1.12[10]。其中，2006—2010年（“十一五”時(shí)期）貴州省城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)率達(dá)到 19.80%。一方面是由于該時(shí)段內(nèi)貴州省正大力發(fā)展工業(yè)園區(qū)建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量較大。另一方面是由于2009年之前的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于第1次全國(guó)土地詳查基礎(chǔ)上的年度變更匯總，數(shù)據(jù)精度不高，導(dǎo)致2009年之前的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)比實(shí)際情況偏??；2009年之后的城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于第2次全國(guó)土地大調(diào)查基礎(chǔ)上的年度變更匯總，導(dǎo)致該時(shí)段內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)幅度較大。2011—2014年（“十二五”時(shí)期）貴州省城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)率為 7.59%，仍為城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)率的2倍以上，表明貴州省土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張與人口增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快。

受貴州省特殊自然地理?xiàng)l件的限制，貴州省耕地質(zhì)量總體較低?！顿F州省耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》成果顯示，2011年全省耕地平均質(zhì)量等別為11.30等（共分為15等，值越大代表耕地質(zhì)量越差）。其中，7～10等別（優(yōu)等、高等）耕地?cái)?shù)量占全省總量的25.75%，11～12等別（中等）耕地占 57.58%，13～15等別（低等）耕地占16.67%，貴州省耕地質(zhì)量等別總體偏低。由2009年貴州省坡度耕地面積統(tǒng)計(jì)（表3）可知，貴州省平坡度6°以下耕地面積僅占17.02%，坡度6°～15°之間的緩坡耕地面積占35.62%，>15°～25°之間的陡坡耕地面積占29.42%，需逐步退耕還林、退耕還草的25°以上耕地面積占17.94%，即貴州省15°以下的緩坡耕地僅占52.64%。水田、水澆地面積占耕地總面積的28.43%，旱地占71.57%。其中，15°以下水田占水田總面積的72.53%，15°以下水澆地占88.03%，15°以下旱地占44.69%。這進(jìn)一步表明了貴州省耕地保護(hù)存在著破碎化程度高、坡度大、宜農(nóng)用地少、后備資源開(kāi)發(fā)難度較大等特點(diǎn)。

由2000—2014年耕地面積、人均耕地面積、城鎮(zhèn)化率的變化趨勢(shì)（圖2、圖3）可知，除“十五”期間外，該時(shí)段內(nèi)貴州省耕地總量與城鎮(zhèn)化率之間并不存在簡(jiǎn)單的線(xiàn)性關(guān)系，即耕地總量并未隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高而持續(xù)減少， 而人均耕地面

[FL）]

[FK（W7][HT6H][STHZ][JZ]表32009年貴州省分坡度耕地面積統(tǒng)計(jì)[HTSS][STBZ]

[HJ*5][BG（！][BHDFG3，WK6，WK48，WK6W]類(lèi)型[ZB（][BHDWG1*2，WK12。4W]6°以下6°～15°>15°～25°25°以上

[BHDWG1*2，WK7，WK5，WK7，WK5，WK7，WK5，WK7，WK5W][XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬(wàn)hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬(wàn)hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬(wàn)hm2）比例（%）[XXZSX*2-ZSX11*2]面積（萬(wàn)hm2）比例（%）合計(jì)（萬(wàn)hm2）

[BHDG1*2，WK6ZQ1*2，WK7DW，WK5，WK7DW，WK5，WK7DW，WK5DW，WK7DW，WK5DW，WK6DWW]水田43.8634.1249.3738.4124.4319.0110.878.46128.53

[BHDW]水澆地0.6150.610.4537.420.129.760.032.211.21

[BH]旱地33.2010.17112.7034.52109.6733.5970.9621.72326.53

[BH]耕地77.6717.02162.5235.62134.2229.4281.8617.94456.27[HT][HJ][BG）F][FK）]

[FL（2K2]

[FK（W11][TPFYB2.tif][FK）]

[FK（W11][TPFYB3.tif][FK）]

積自2006年以來(lái)呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。存在以下3個(gè)因素，即該時(shí)段內(nèi)貴州省城鎮(zhèn)化水平尚處于“S”形曲線(xiàn)的初期階段，建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量相對(duì)較少；該時(shí)段內(nèi)國(guó)家日益重視耕地保護(hù)和土地整治工作，土地整治新增耕地對(duì)建設(shè)占用起著較強(qiáng)的“沖抵”作用；隨著農(nóng)村人口大量向省外流動(dòng)以及統(tǒng)計(jì)口徑因素，自2006年以來(lái)貴州省常住人口規(guī)模變動(dòng)較小。

由2010—2014年國(guó)務(wù)院和貴州省人民政府批準(zhǔn)的各類(lèi)項(xiàng)目占用耕地?cái)?shù)量（表4）可知，該時(shí)段貴州省依法批準(zhǔn)的各類(lèi)項(xiàng)目占用耕地面積呈先增加、后快速減少的變化過(guò)程。其中，城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量由2010年的29.18 km2增長(zhǎng)至2014年的51.57 km2，其比例由27.06%上升至62.37%。工業(yè)園區(qū)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量除2011、2012年較大外，2010、2013、2014年均保持在10～13 km2之間，其所占比例為13%左右。交通水利能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量呈持續(xù)下降趨勢(shì)，由2010年的63.04 km2持續(xù)下降至2014年的 16.43 km2，所占比例由58.48%下降至19.88%，表明隨著貴州省以高速公路、鐵路、水利樞紐、能源開(kāi)發(fā)等為代表的基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量將呈下降趨勢(shì)。與此同時(shí)，農(nóng)村宅基地占用耕地?cái)?shù)量及所占比例均呈上升趨勢(shì)，表明隨著農(nóng)村危房改造、生態(tài)移民等民生工程的持續(xù)推進(jìn)和農(nóng)民收入水平的不斷提高，貴州省農(nóng)村建房占用耕地?cái)?shù)量進(jìn)入了持續(xù)上升期。[FL）]

貴州省2010—2014年經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府依法批準(zhǔn)的各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地?cái)?shù)量與城鎮(zhèn)化率之間并未存在協(xié)整關(guān)系，即穩(wěn)定的比例關(guān)系，但城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村宅基地占用耕地?cái)?shù)量與所占比例均呈上升趨勢(shì)。如何有效控制城鎮(zhèn)建設(shè)、園區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)民建房占用耕地尤其是壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地（坡度小于6°），將是貴州省快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)亟需解決的特殊問(wèn)題。

1.3貴州省快速城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)面臨的特殊困境

從建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)看[11]，坡度作為衡量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性的重要地形因子之一，坡度在6°以下為開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性?xún)?yōu)良區(qū)域，6°～15°為開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性較好區(qū)域，>15°～25°為開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性一般區(qū)域，25°以上為開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)性較差區(qū)域。從建設(shè)用地適宜性偏好來(lái)看，貴州省15°以下耕地（占總面積的52.64%）成為建設(shè)占用的“優(yōu)先對(duì)象”。通過(guò)查閱貴州省47個(gè)666.67 hm2大壩所在位置及其所在縣城（集鎮(zhèn)）的城市規(guī)劃范圍、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃范圍等基礎(chǔ)資料，在此基礎(chǔ)上對(duì)貴州省47個(gè)666.67 hm2大壩與其所在地城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的“空間匹配”程度，并綜合考慮2005—2011年間壩區(qū)6°以下耕地面積減少數(shù)量等因素，進(jìn)而得出壩區(qū)耕地保護(hù)壓力指數(shù)等級(jí)賦值（最高為5星，星級(jí)越高代表壩區(qū)耕地保護(hù)壓力越大）。結(jié)果顯示，7個(gè)666.67 hm2大壩耕地保護(hù)壓力指數(shù)為4星等級(jí)，15個(gè)666.67 hm2大壩為3星等級(jí)，22個(gè)666.67 hm2大壩為2星等級(jí)，3個(gè)666.67 hm2大壩為1星等級(jí)。貴州省耕地保護(hù)壓力指數(shù)等級(jí)為3～4星的666.67 hm2大壩中，2011年坡度在6°以下的耕地面積所占比例達(dá)到 54.51%，而2005—2011年間6°以下耕地面積凈減少 60.79 km2，占666.67 hm2大壩總減少量的80%左右（表5）。這進(jìn)一步表明貴州省47個(gè)666.67 hm2大壩中有接近50%數(shù)量（22個(gè)）、超過(guò)50%面積比例（54.51%）的66667 hm2大壩在空間分布上與城市擴(kuò)展區(qū)、工業(yè)園區(qū)存在空間“重疊”，面臨著壩區(qū)耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)占用“兩難困境”。

2貴州省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)策略選擇

2.1實(shí)施“空間錯(cuò)位”開(kāi)發(fā)模式

當(dāng)前貴州省城鎮(zhèn)化尚處于初級(jí)階段，國(guó)家加大耕地占補(bǔ)平衡和土地整治工作力度。從全省范圍來(lái)看，貴州省耕地?cái)?shù)量保護(hù)受到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的“沖擊”總體可控；但受到貴州省山地多、平壩少的特殊自然地理?xiàng)l件制約，城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)主要分布在地勢(shì)相對(duì)平緩的壩區(qū)。貴州省快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)壩區(qū)耕地尤其是6°以下的優(yōu)質(zhì)耕地占用較為凸出，必須實(shí)行城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)與壩區(qū)耕地“空間錯(cuò)位”開(kāi)發(fā)模式。（1）在城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)空間擴(kuò)展布局形態(tài)上，盡量避開(kāi)壩區(qū)成片耕地，主要通過(guò)帶狀交通線(xiàn)路形成組團(tuán)式、串聯(lián)型空間格局。借鑒英國(guó)等西方國(guó)家的城市綠化帶政策，將壩區(qū)成片耕地作為環(huán)繞城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)的綠化帶，并細(xì)化作為城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)綠化帶的壩區(qū)耕地用途管制政策。（2）劃定耕地保護(hù)尤其是壩區(qū)耕地“規(guī)模紅線(xiàn)”，守住壩區(qū)耕地保護(hù)規(guī)模底線(xiàn)。在現(xiàn)行永久性基本農(nóng)田劃定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確壩區(qū)耕地“規(guī)模紅線(xiàn)”，并作為審批城鎮(zhèn)規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的前置要件之一。（3）設(shè)置城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)“擴(kuò)展紅線(xiàn)”，控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。貴州省除貴陽(yáng)市、遵義市等少數(shù)城市外并無(wú)嚴(yán)格意義上的大城市，但鑒于貴州省壩區(qū)耕地與城鎮(zhèn)分布空間高度匹配的現(xiàn)實(shí)困境，以及貴州省分散、串聯(lián)型城鎮(zhèn)體系格局，在總結(jié)貴陽(yáng)市等地級(jí)市開(kāi)發(fā)邊界劃定試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推廣到全省尤其是666.67、333.33 hm2大壩周邊城鎮(zhèn)，對(duì)現(xiàn)階段保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地仍不失為一個(gè)剛性約束。

2.2提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平

目前，在國(guó)家層面上，已于2014年9月1日起施行了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》。在省域?qū)用嫔?，山西省人民政府辦公廳印發(fā)了《山西省建設(shè)用地節(jié)約集約利用考核辦法》（晉政辦發(fā)[2013]98號(hào)文件），明確考核設(shè)置了億元固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量、億元固定資產(chǎn)投資消耗新增用地下降率、億元GDP消耗建設(shè)用地量、億元GDP耗地下降率、億元財(cái)政收入消耗建設(shè)用地量、億元財(cái)政收入耗地下降率等億元投入與產(chǎn)出的耗地指標(biāo)；遼寧省建立了省、市、縣三級(jí)億元GDP耗地評(píng)估制度，采取年度考核、定期通報(bào)、強(qiáng)化約束等手段對(duì)耗地量高的地區(qū)進(jìn)行“黃牌”警告。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中，將耕地保有量、單位GDP能源消耗降低等資源環(huán)境指標(biāo)作為約束性納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)，接受人大監(jiān)督。將單位GDP耗地量及其相關(guān)指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系，像節(jié)能減排指標(biāo)一樣作為各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要考核指標(biāo)之一。

2.3激勵(lì)存量閑置宅基地有序退出

結(jié)合當(dāng)前貴州省正在實(shí)施的易地扶貧搬遷工程、農(nóng)村危舊房改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等工作，在充分借鑒浙江省建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)跨區(qū)域交易、江蘇省萬(wàn)頃良田整治、重慶市地票交易等農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)貴州省農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償價(jià)格構(gòu)成及其測(cè)算辦法，按照自愿有償原則，通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿激勵(lì)農(nóng)村存量宅基地有序退出。

2.4強(qiáng)化壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地高效利用

發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程表明，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的損失是導(dǎo)致耕地撂荒的重要原因。土地流轉(zhuǎn)能否緩解耕地撂荒是社會(huì)各界普遍關(guān)注的課題?，F(xiàn)有研究成果表明[12]，土地流轉(zhuǎn)可減少優(yōu)等耕作條件的耕地撂荒，通過(guò)完善土地租賃市場(chǎng)化程度，有助于減少或降低耕地撂荒現(xiàn)行的發(fā)生，可避免優(yōu)等耕作條件的耕地浪費(fèi)。從耕地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，山地丘陵區(qū)農(nóng)戶(hù)適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)規(guī)模為 1.33 hm2 左右，種植大戶(hù)為6.67～13.33 hm2，示范規(guī)模為33.33～66.67 hm2，而生產(chǎn)基地或產(chǎn)業(yè)帶規(guī)模一般在 666.67 hm2 以上。根據(jù)貴州省耕地資源分布狀況，在山區(qū)，不便于機(jī)械化大規(guī)模種植，應(yīng)鼓勵(lì)種植大戶(hù)和專(zhuān)業(yè)合作社形式流轉(zhuǎn)耕地進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；在壩區(qū)，在防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問(wèn)題的基礎(chǔ)上，通過(guò)典型示范，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，適度引入專(zhuān)業(yè)合作社、城市工商資本進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高壩區(qū)耕地產(chǎn)出效益，更好地利用壩區(qū)耕地。

2.5合理配置坡耕地生態(tài)化種植模式

立足貴州省坡耕地比例大、水土流失嚴(yán)重等實(shí)際情況，結(jié)合貴州省山地立體農(nóng)業(yè)特征，在15°以上尤其是25°以上的坡耕地區(qū)域，因地制宜種植中藥材、茶葉、核桃等經(jīng)濟(jì)作物。將沒(méi)有破壞耕作層并易于調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的經(jīng)果作物種植土地作為可調(diào)整耕地，仍納入耕地保有量目標(biāo)范疇。擴(kuò)大坡耕地經(jīng)果作物種植面積，增加坡耕地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益，倡導(dǎo)坡耕地生態(tài)化種植模式，實(shí)現(xiàn)坡耕地生態(tài)化保護(hù)。

3貴州省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)政策建議

3.1制定耕地占補(bǔ)質(zhì)量等級(jí)折算辦法

當(dāng)前貴州省實(shí)施了更為嚴(yán)格的“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡政策，即占水田補(bǔ)水田，占旱地補(bǔ)旱地。但從貴州省耕地資源特征以及后備資源稟賦來(lái)看，不同坡度、坡向、高程等自然因子的水田和旱地，其質(zhì)量和產(chǎn)出水平差異較大。按照習(xí)近平總書(shū)記“堅(jiān)決防止耕地占補(bǔ)平衡中出現(xiàn)的補(bǔ)充數(shù)量不到位、補(bǔ)充質(zhì)量不到位問(wèn)題，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象”指示精神，貴州省耕地占補(bǔ)平衡管理政策應(yīng)以耕地產(chǎn)能核算為前提，以耕地質(zhì)量等級(jí)為基礎(chǔ)，探索制定更為完善的耕地占補(bǔ)質(zhì)量等別折算辦法。如占用0.066 hm2優(yōu)等、高等別耕地（水田、水澆地、旱地），需對(duì)應(yīng)補(bǔ)充多少中等、低等別耕地（水田、水澆地、旱地）。確保貴州省耕地總地力（產(chǎn)能）達(dá)到較為穩(wěn)定的水平，為貴州省糧食安全提供耕地保障。

3.2適度提高產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)門(mén)檻

產(chǎn)業(yè)目錄是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)、完善和發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要手段。上海市、廣州市、深圳市、江西省等省市分別結(jié)合自身實(shí)際情況制定了用地指南或用地標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家層面上，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國(guó)土資源部令第61號(hào)）第十五條明確提出國(guó)家實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，并鼓勵(lì)地方國(guó)土資源主管部門(mén)根據(jù)本地實(shí)際情況制定和實(shí)施更加節(jié)約集約的地方性建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)貴州省各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)（國(guó)家級(jí)和省級(jí)新區(qū)、綜合保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)等）的性質(zhì)、功能、開(kāi)發(fā)程度、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分門(mén)別類(lèi)地細(xì)化產(chǎn)業(yè)目錄和用地標(biāo)準(zhǔn)，提高各類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)門(mén)檻，有效約束各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)土地閑置、低效利用問(wèn)題。

3.3嚴(yán)格控制新增宅基地規(guī)模

目前正在實(shí)施的《貴州省土地管理?xiàng)l例》僅對(duì)戶(hù)均宅基地面積進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)定，如城市郊區(qū)、壩區(qū)不超過(guò)130 m2，丘陵地區(qū)不超過(guò)170 m2，山區(qū)、牧區(qū)不超過(guò)200 m2。尚未出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村宅基地的管理辦法，[JP2]且未對(duì)院壩用地、其他附屬用地進(jìn)行硬性規(guī)定?，F(xiàn)行單純以人均用地標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的農(nóng)戶(hù)宅基地標(biāo)準(zhǔn)管制模式已不適應(yīng)貴州省山地特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)要求。在體現(xiàn)宅基地福利功能屬性的基礎(chǔ)上，以人均用地標(biāo)準(zhǔn)控制農(nóng)戶(hù)宅基地總規(guī)模，根據(jù)農(nóng)戶(hù)分化類(lèi)型及其宅基地的主導(dǎo)用途和功能（居住、養(yǎng)殖生產(chǎn)等），進(jìn)一步明確其宅基地內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)比例浮動(dòng)范圍（居住用地比例、養(yǎng)殖生產(chǎn)用地比例、院壩等附屬設(shè)施用地比例等）、房屋層數(shù)、容積率、建筑密度、建筑風(fēng)貌等指標(biāo)[13]，形成農(nóng)村聚居（新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)）、散居農(nóng)戶(hù)宅基地用地管制細(xì)則，嚴(yán)格控制新增宅基地規(guī)模。[JP]

3.4高標(biāo)準(zhǔn)整治壩區(qū)耕地

農(nóng)村土地整治作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施抵御災(zāi)害能力的重要手段，在提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出效益方面取得顯著成效，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒓s化，為助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)。圍繞高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)為重要技術(shù)路徑的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。以適應(yīng)壩區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求為目標(biāo)導(dǎo)向，按照增強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力、提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的基本原則，從整治重點(diǎn)、工程標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作方式等方面構(gòu)建與之相匹配的土地整治模式。在工程配套層面，按照“生產(chǎn)提高、生態(tài)運(yùn)行、生活改善”的總體要求，根據(jù)糧油、瓜果、蔬菜等不同農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)鏈需求，從技術(shù)方案、建設(shè)模式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范等方面對(duì)土地平整與集中、灌溉與排水、田間道路與農(nóng)田林網(wǎng)、土壤改良與培育、農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作與配套、農(nóng)作物種植與管護(hù)等工程技術(shù)進(jìn)行集成，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)水平和經(jīng)營(yíng)效益，促進(jìn)農(nóng)民增收[14]。

3.5整合多渠道支農(nóng)資金

在倡導(dǎo)坡耕地生態(tài)化種植模式的前提下，將中草藥、茶葉、核桃、精品水果等經(jīng)果作物種植納入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，整合產(chǎn)業(yè)扶貧資金，重點(diǎn)打造，進(jìn)行典型示范。同時(shí)，使核桃、果樹(shù)等郁閉度較大的喬木類(lèi)以及覆蓋度較大的灌木類(lèi)經(jīng)果作物享受退耕還林資金支持。通過(guò)整合多種渠道支農(nóng)資金，助推坡耕地生態(tài)化高效利用。

4結(jié)論

城鎮(zhèn)化是國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，也是人類(lèi)走向文明不可逾越的歷史階段。貴州省城鎮(zhèn)化作為西部城鎮(zhèn)化、中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要組成部分，其水平嚴(yán)重滯后于全國(guó)平均水平。近年來(lái)貴州省城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，取得了較大突破，但仍存在人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量與所占比例均呈上升趨勢(shì)等問(wèn)題。尤其在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，貴州省47個(gè)666.67 hm2大壩中有接近50%數(shù)量（22個(gè)）、超過(guò)50%面積比例（54.51%）的666.67 hm2大壩在空間分布上與城市擴(kuò)展區(qū)、工業(yè)園區(qū)存在空間“重疊”，面臨著壩區(qū)耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)占用“兩難困境”?；诖耍狙芯繌脑O(shè)置耕地保護(hù)“規(guī)模紅線(xiàn)”、城鎮(zhèn)用地“擴(kuò)展紅線(xiàn)”2個(gè)方面提出了貴州省快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地?cái)?shù)量保護(hù)的策略與措施，從提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平、合理管控農(nóng)村宅基地規(guī)模2個(gè)方面明確了貴州省快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)涵式管控方向。同時(shí)，加強(qiáng)壩區(qū)耕地高標(biāo)準(zhǔn)整治，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)壩區(qū)耕地高效利用，并通過(guò)合理配置坡耕地種植模式穩(wěn)步提升坡耕地生態(tài)涵養(yǎng)功能。

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