構(gòu)建以責(zé)任保險(xiǎn)為核心的政府應(yīng)急管理成本分擔(dān)機(jī)制

張 飏

(陜西省漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西 漢中 723000)

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構(gòu)建以責(zé)任保險(xiǎn)為核心的政府應(yīng)急管理成本分擔(dān)機(jī)制

張 飏

(陜西省漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西 漢中 723000)

一、政府在應(yīng)急管理中面臨的困境：被迫成為最終的埋單人

政府應(yīng)急管理是指政府為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而進(jìn)行的一系列有計(jì)劃、有組織的管理過(guò)程。主要的任務(wù)就是有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)事件，最大限度地減少突發(fā)事件的負(fù)面影響。應(yīng)急管理是一個(gè)由不同階段和各種應(yīng)對(duì)措施組成的管理過(guò)程，是政府的一種特殊的管理形態(tài)，更是在現(xiàn)在突發(fā)公共事件下對(duì)政府能力的極大考驗(yàn)。

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。突發(fā)公共事件具有極大的偶然性和隨機(jī)性，難以預(yù)估其產(chǎn)生的社會(huì)影響和震撼程度，很多突發(fā)事件在爆發(fā)前夕，往往都被人們認(rèn)為是不可能的，人們無(wú)法在危機(jī)爆發(fā)前獲取其全面的信息，突發(fā)事件能否發(fā)生，在什么時(shí)間、地點(diǎn)，以何種形式發(fā)生以及爆發(fā)的程度等情況，人們事先都無(wú)法把握，難以完整預(yù)測(cè)。不管突發(fā)公共事件是由自然災(zāi)害、恐怖事件、經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起，是由不法企業(yè)造成、違法行為造成，還是由政府不作為亂作為造成，突發(fā)公共事件的善后問(wèn)題，很大程度上都是錢的問(wèn)題。但更多的時(shí)候，企業(yè)或行為人可能沒(méi)有能力承擔(dān)其經(jīng)濟(jì)后果，最后只有財(cái)政兜底，政府往往成為最后的買單人。

二、責(zé)任保險(xiǎn)體系：匹配政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)

責(zé)任保險(xiǎn)以被保險(xiǎn)人致人損害依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任為標(biāo)的，為填補(bǔ)被保險(xiǎn)人的損害之第三人保險(xiǎn)。性質(zhì)上是填補(bǔ)損害保險(xiǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。其構(gòu)成須具備兩個(gè)條件：一是被保險(xiǎn)人對(duì)第三者依法負(fù)有賠償責(zé)任：二是受害的第三者必須向被保險(xiǎn)人請(qǐng)求賠償。責(zé)任保險(xiǎn)目前已經(jīng)成為具有相當(dāng)規(guī)模和影響力的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展程度是衡量一國(guó)或地區(qū)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)與否的重要指標(biāo)。這一指標(biāo)的全球平均數(shù)為非壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)的20%以上。

責(zé)任險(xiǎn)與財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)不同，它為被保人向遭受損失的第三方賠償。由于許多個(gè)人與組織的活動(dòng)都會(huì)對(duì)第三方造成潛在不良后果，責(zé)任險(xiǎn)這種險(xiǎn)種被廣泛接受和認(rèn)可。汶川大地震直接經(jīng)濟(jì)損失是8451億元，保險(xiǎn)只賠了20多億元，占比是0.2%，還不到1%。在國(guó)際上，巨災(zāi)保險(xiǎn)賠款一般占到災(zāi)害損失的30%-40%，如果我們建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，按照國(guó)際上的水平，我們只賠一半的話，比如整個(gè)損失的15%，保險(xiǎn)業(yè)就能夠支付賠款1270億元左右，這樣就可以大大減輕政府和財(cái)政的負(fù)擔(dān)，匹配政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

三、責(zé)任保險(xiǎn)的供給：保險(xiǎn)公司的供給

在現(xiàn)代社會(huì)，保險(xiǎn)已經(jīng)滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，政府要實(shí)現(xiàn)在突發(fā)公共事件中的管理成本得以分擔(dān)，就必須要發(fā)揮保險(xiǎn)公司的作用。

責(zé)任保險(xiǎn)不僅僅提供產(chǎn)品和服務(wù)，而且是有利于社會(huì)安全。責(zé)任保險(xiǎn)可以有效放大財(cái)政資金作用，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為例，中央財(cái)政自2007年對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼政策，相比直接給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼具有明顯的杠桿效率，提高了財(cái)政資金的利用率。2011年開(kāi)始，漢中市政府開(kāi)始政策性油菜種植保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。政府將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織推動(dòng)納入政府工作安排，并制定出臺(tái)扶持政策、指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案，以引導(dǎo)和推動(dòng)油菜種植保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)給予一定的財(cái)政資金補(bǔ)貼，以提高農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的投保積極性。一旦發(fā)生不可抗拒的災(zāi)害，油菜種植戶的損失將由保險(xiǎn)公司按合同賠付，大大降低了政府公共管理的風(fēng)險(xiǎn)，減少了公共財(cái)政支出。

四、基于應(yīng)急管理屬地化管理思路的成本分擔(dān)

目前，我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制基本上還是屬地管理。但是政府應(yīng)急管理通常不是一級(jí)政府就能有效完成的，在很多情況下危機(jī)的處理都要涉及多級(jí)政府部門甚至整個(gè)社會(huì)。危機(jī)事件越復(fù)雜，涉及到的部門越多，協(xié)調(diào)難度將越大。而目前，我國(guó)政府之間在應(yīng)急成本分擔(dān)中還是缺乏有效的協(xié)調(diào)、合作，各級(jí)政府都不愿將有限的財(cái)政支出花在額外的巨大支出上。

7.23溫涌線特大事故，根據(jù)鐵道部有關(guān)規(guī)定，賠償標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)行以17.2萬(wàn)元為基數(shù)再加上20萬(wàn)元保險(xiǎn)理賠總共37.2萬(wàn)元，另外還加上遇難者家屬交通費(fèi)、埋葬費(fèi)、家屬贍養(yǎng)費(fèi)等共計(jì)不超過(guò)45萬(wàn)元；事發(fā)后在短時(shí)間接受談判并簽訂協(xié)議的可視情況酌情予以數(shù)萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)。以上費(fèi)用除獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用由戶籍所在地政府拿出來(lái)外，其余由鐵道部一并支付。在溫家寶總理的親自協(xié)調(diào)安排之下，鐵道部與各地方政府就這一事件的成本分擔(dān)達(dá)成一致。但是如果提前引入責(zé)任保險(xiǎn)的話，可以完全由保險(xiǎn)公司按合同約定進(jìn)行賠付，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)事故責(zé)任，就會(huì)大大減輕政府的負(fù)擔(dān)，減少政府間的推諉扯皮現(xiàn)象。

五、體制機(jī)制創(chuàng)新

(一)制度設(shè)計(jì)。發(fā)揮好政府和市場(chǎng)的兩個(gè)方面的作用，以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)，來(lái)構(gòu)建多層次的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。政府方面，一是要繼續(xù)將應(yīng)急重心下移，防止應(yīng)急響應(yīng)不及時(shí)導(dǎo)致事件升級(jí)，增大處置成本和風(fēng)險(xiǎn)；二是要進(jìn)一步強(qiáng)化屬地化管理、分級(jí)負(fù)責(zé)這一原則，讓地方政府切實(shí)負(fù)起責(zé)任，在第一時(shí)間開(kāi)展應(yīng)急處理，努力將突發(fā)事件的損失和影響降到最低。保險(xiǎn)公司方面，一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。積極開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提供日常自然災(zāi)害預(yù)警，加強(qiáng)事故與理賠數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，及時(shí)反饋高危風(fēng)險(xiǎn)信息和整改意見(jiàn)，建立涵蓋“事前、事中、事后”的全流程風(fēng)險(xiǎn)管理體系，降低事故發(fā)生幾率；二是助力化解矛盾。保險(xiǎn)公司配備專門人員隊(duì)伍，根據(jù)政府需求介入事故處理，啟動(dòng)應(yīng)急救助，提供重大事故預(yù)付款，及時(shí)給予事故受害人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，避免矛盾激化，節(jié)約行政資源。

(二)產(chǎn)品設(shè)計(jì)。保險(xiǎn)品種要立足于服務(wù)政府需求。一是要保險(xiǎn)責(zé)任廣。責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品最大限度覆蓋了政府部門可能面臨的管理風(fēng)險(xiǎn)。二是要保障程度高。根據(jù)政府部門實(shí)際需求，逐步提高保險(xiǎn)責(zé)任限額。三是要產(chǎn)品種類多，滿足政府部門多層次需求。責(zé)任保險(xiǎn)跟一般的商業(yè)保險(xiǎn)不同，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。如果按照商業(yè)化運(yùn)作，保險(xiǎn)價(jià)格往往很高，群眾買不起。但是如果價(jià)格過(guò)低，地震發(fā)生以后，保險(xiǎn)公司又賠不起，因此一定要合理的設(shè)計(jì)產(chǎn)品。

(三)推動(dòng)試點(diǎn)。地域上，在地震多發(fā)區(qū)推行地震保險(xiǎn)試點(diǎn)，在沿海地區(qū)推行臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)試點(diǎn)，做到保險(xiǎn)資金取之于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，加快形成保險(xiǎn)產(chǎn)品、保險(xiǎn)投資與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)良性發(fā)展的機(jī)制。在業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面，發(fā)展多渠道責(zé)任保險(xiǎn)，例如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、食品安全保險(xiǎn)等。

總之，發(fā)展責(zé)任保險(xiǎn)，有利于健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提升政府公共服務(wù)水平。同時(shí)，保險(xiǎn)公司在政府公共服務(wù)方面的創(chuàng)新也可實(shí)現(xiàn)彼此的雙贏。

張飏(1982.1-)，女，漢族，陜西南鄭人，本科，助教，畢業(yè)于西安外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，就職于陜西省漢中職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：陜南移民搬遷。