(四川大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610000)

行政主體權(quán)力行使問題研究

唐郡

(四川大學(xué)法學(xué)院四川成都610000)

權(quán)力運(yùn)行是政治學(xué)、憲法和行政法學(xué)等社會(huì)科學(xué)學(xué)科的一個(gè)經(jīng)久不衰的課題，行政主體權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、事件當(dāng)事人都會(huì)產(chǎn)生影響。中國(guó)行政主體的權(quán)力運(yùn)行方式和監(jiān)督體制都還有待完善和提高。中國(guó)式的權(quán)力監(jiān)督在疊床架屋般的機(jī)構(gòu)設(shè)置下效果仍不如意，要把權(quán)力真正放到制度的籠子里，就有必要去另辟蹊徑探尋高效的權(quán)力監(jiān)督路徑，法治化恰是權(quán)力監(jiān)督的最佳契合點(diǎn)，它可彰顯民主性、理性、高效性和科學(xué)性。

行政主體;權(quán)力運(yùn)行;監(jiān)督機(jī)制

一、相關(guān)概念厘定

在中國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體具有下列三個(gè)特征：1.行政主體是享有國(guó)家行政權(quán)力，實(shí)施行政活動(dòng)的組織。這是行政主體與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織的區(qū)別所在。2.行政主體是能以自己的名義行使行政權(quán)的組織。這是行政主體與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組成機(jī)構(gòu)和受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)行某些行政管理任務(wù)的組織的區(qū)別。3.行政主體是能夠獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。這是行政主體具有獨(dú)立法律人格的具體表現(xiàn)，也是—個(gè)組織成為行政主體的必備條件。

行政主體所要面對(duì)的問題是行政權(quán)力、義務(wù)以及由違法行使權(quán)力而產(chǎn)生的行政責(zé)任的歸屬問題。如果一個(gè)行政主體享有一定的行政權(quán)力，那么其必須承擔(dān)因此而產(chǎn)生的義和責(zé)任，而且也只能由其來承擔(dān)。

在法治社會(huì)中,權(quán)力的授予和分配、行使和運(yùn)用均應(yīng)納入正規(guī)的法律軌道。從我國(guó)的情況來看，雖然憲法明確規(guī)定“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，“全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高國(guó)家機(jī)關(guān)”，但由于我國(guó)封建歷史久遠(yuǎn)、人口眾多、公共機(jī)構(gòu)繁雜，公共政治事務(wù)需要專門知識(shí)和專門才能等原因，在政治權(quán)力的持有與政治權(quán)力的行使之間存在著某種程度的分離，權(quán)力的高度集中，權(quán)力的約束機(jī)制不完善等因素都可能引起某些權(quán)力失控。

權(quán)力濫用主要體現(xiàn)在公共權(quán)力尋租，公共權(quán)力本應(yīng)為公共利益服務(wù)，然而其在運(yùn)行過程中，常常偏離既定目標(biāo)，出現(xiàn)公共權(quán)力異化現(xiàn)象。公共權(quán)力尋租行為既是公共權(quán)力異化的原因，也是公共權(quán)力異化的一個(gè)重要表現(xiàn)，給中國(guó)社會(huì)帶來了巨大損失。

行政主體在自身?yè)碛心撤N權(quán)力時(shí)會(huì)受到諸多因素的影響，在利益的誘導(dǎo)下可能出現(xiàn)顯性或非顯性的權(quán)力尋租行為。公共權(quán)力尋租行為易發(fā)生于疏于監(jiān)督以及存在“腐敗保護(hù)主義”的領(lǐng)域和地方。因此，如何合理約束權(quán)力，防止權(quán)力的誤用或?yàn)E用，歷來是政治生活中的頭等大事。

二、行政主體權(quán)力要素構(gòu)成

權(quán)力是處于社會(huì)關(guān)系之中的行動(dòng)者排除抗拒的可能性，它意味著在一種社會(huì)關(guān)系中，哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上。行政主體的權(quán)力只有在受到制約監(jiān)督的狀況下行使才能減少或杜絕腐敗的產(chǎn)生。要對(duì)行政主體權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督約束，首先應(yīng)該了解行政權(quán)力的要素。

其一，行政權(quán)力的來源要素決定著權(quán)力的授予，或已運(yùn)用的權(quán)力是否具有正當(dāng)性。來源要素決定這行政主體的權(quán)力是否合法，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置這樣一項(xiàng)權(quán)力。權(quán)力來源要素控制的重點(diǎn)是：不得授予不應(yīng)有的權(quán)力；授予的權(quán)力與所管理的事務(wù)相適應(yīng)。當(dāng)然，僅從權(quán)力來源要素制約權(quán)力有其不足。例如在有關(guān)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的問題上，就只能決定是否給予自由裁量權(quán)，而不能較好制約自由裁量權(quán)自身的運(yùn)用問題。

其二，權(quán)力執(zhí)行者要素。行政主體權(quán)力的執(zhí)行者是行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)用者的控制。主體是權(quán)力擁有和行使的主體，是權(quán)力的載體。對(duì)權(quán)力執(zhí)行者的約束的方式有：(1)建立問責(zé)機(jī)制，確定明確的掌握權(quán)力應(yīng)有的責(zé)任及責(zé)任后果，這種后果要與其各種物質(zhì)利益和政治利益相聯(lián)系；(2)追究責(zé)任的主體與原行政機(jī)關(guān)應(yīng)分離，避免行政機(jī)關(guān)自己做自己案件的法官。

其三，權(quán)力運(yùn)行的程序機(jī)制。權(quán)力的運(yùn)行要素是權(quán)力的運(yùn)行過程或方式、方法，對(duì)此，最主要是要建構(gòu)程序制約機(jī)制和行政相對(duì)人的參與機(jī)制。程序制約機(jī)制主要包括行政行為說明理由制度、回避制度、信息獲取制度、信息公告制度、聽證制度等。行政相對(duì)人的參與機(jī)制則要求重視相對(duì)人在參與行政權(quán)力運(yùn)作過程中擁有的各種權(quán)利。

三、行政主體權(quán)力行使失當(dāng)?shù)脑蚍治?/h2>

第一、嚴(yán)密有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制和法制網(wǎng)絡(luò)體系尚未建立。權(quán)力制約監(jiān)督的缺陷使得尋租者尋租的機(jī)會(huì)成本大大降低。我國(guó)現(xiàn)行的行政權(quán)力監(jiān)督制約體系，沒有按照全面系統(tǒng)的原則和以權(quán)利規(guī)范權(quán)力的法治原則來設(shè)計(jì)，而是根據(jù)政權(quán)建設(shè)的實(shí)際需要，隨時(shí)采取的一些應(yīng)急性措施，是基于事后汲取教訓(xùn)而構(gòu)建的。不完善的監(jiān)督體系會(huì)使得權(quán)力的運(yùn)行出現(xiàn)失當(dāng)?shù)那闆r發(fā)生。

第二、大眾媒體輿論監(jiān)督?jīng)]有得到切實(shí)保障，未能充分發(fā)揮作用。大眾傳媒，是一種強(qiáng)有力的監(jiān)督力量，是制約權(quán)力部門和國(guó)家工作人員正確行使權(quán)力的一種有效形式，是國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。而一些行政人員干涉新聞媒體，對(duì)新聞媒體要求做好“喉舌”多，賦予監(jiān)督權(quán)利少，對(duì)新聞監(jiān)督實(shí)行權(quán)力壟斷、干預(yù)的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，被個(gè)人或部分利益集團(tuán)把控，無(wú)法發(fā)揮其原有的作用。

第三、制度租金大量存在，誘發(fā)行政主體權(quán)力尋租行為的發(fā)生。目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不完善，政府部門經(jīng)濟(jì)管理和干預(yù)的權(quán)力仍然很大，進(jìn)而產(chǎn)生大量租金市場(chǎng)，誘發(fā)公權(quán)力尋租行為。部分公務(wù)人員無(wú)法抵制利益的誘惑，與利益訴求者勾結(jié)腐敗就由此發(fā)生。

四、行政主體權(quán)力運(yùn)行失當(dāng)?shù)慕鉀Q方式

1.轉(zhuǎn)變行政主體干預(yù)和管制的方式，增加公共權(quán)力運(yùn)行的透明度。

政府也有可能失靈，在以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置過程中，政府作為資源配置的輔助作用，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)失靈的狀況。尋租就是政府失靈的一種表現(xiàn)，預(yù)防行政主體行為失當(dāng)?shù)氖侄斡校和晟品煞ㄒ?guī)，規(guī)范公共權(quán)力支配公共資源的界限和方式，并加強(qiáng)監(jiān)督，使其更加透明，不會(huì)受個(gè)人意志左右被隨意支配；第二，在公共資源的分配和管理過程中，鼓勵(lì)和支持公眾積極的直接的參與，減少公共權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)；第三，對(duì)于那些由于公共權(quán)力的干預(yù)而不可避免產(chǎn)生的租金應(yīng)該及時(shí)公開，并使其處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，防止尋租者的暗地尋租。

2. 改變傳統(tǒng)的監(jiān)督方式。

現(xiàn)代社會(huì)必然存在公權(quán)力，只有嚴(yán)格監(jiān)督和制約其運(yùn)行的方式和過程，才會(huì)促使公共行政權(quán)力行使主體不違背其初衷，在合理的范圍內(nèi)加大監(jiān)督、執(zhí)法和懲罰力度,抑制尋租，當(dāng)公共權(quán)力公開、透明、制度化的運(yùn)行時(shí)，權(quán)力尋租腐敗行為才有可能得到遏制。

以前我們隊(duì)行政主體的監(jiān)督主要是體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督，體制內(nèi)監(jiān)督主要是黨委監(jiān)督，體制外監(jiān)督主要是媒體監(jiān)督、大眾和監(jiān)督，然而這些監(jiān)督方式都難以起限制行政主體權(quán)力濫用的不良現(xiàn)象。加強(qiáng)監(jiān)督是對(duì)公權(quán)力合法使用的有效方式，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是有效的監(jiān)督方式，做到大眾監(jiān)督。更重要的是積極創(chuàng)新當(dāng)前的法律制度，變?nèi)烁窕萍s為制度化制約。

3. 繼續(xù)加強(qiáng)行政體制改革。

諸多行政主體權(quán)力失當(dāng)?shù)脑蚨际怯捎谛姓w制方面的因素造成的。由于行政體制的束縛導(dǎo)致了權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，改變現(xiàn)有行政體制中存在“黑洞”的地方，讓權(quán)力運(yùn)行失當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)難以產(chǎn)生或不會(huì)產(chǎn)生，使體制趨于完善。尤其是在行政主體權(quán)利中的“自由裁量權(quán)”，自由裁量權(quán)運(yùn)行的好壞直接關(guān)系到行政主體的可信度和社會(huì)的穩(wěn)定。建立責(zé)任清單，在法治社會(huì)權(quán)力的運(yùn)行必然受到監(jiān)督。

[1]彭方袁小力.我國(guó)公共權(quán)力尋租行為分析[J].云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)2014(02).

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[3]方世榮.論行政權(quán)力的要素及其制約[J].法商研究(中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)),2001,02:3-10.

唐郡,四川大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)法律碩士(非法學(xué)) 。