■曹勇安
政府購買教育服務(wù)的實(shí)踐與思考
■曹勇安
2014年,《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃2014——2020年)》將國家的基本經(jīng)濟(jì)制度中混合所有制、股份制、委托管理、政府購買服務(wù)引入到職業(yè)教育領(lǐng)域中來。采購“人民滿意的教育”,可促使政府職能的轉(zhuǎn)變,政府將從教育服務(wù)的“生產(chǎn)者”變?yōu)椤安少徴摺?;采購“人民滿意的教育”,促使辦學(xué)主體外在責(zé)任內(nèi)在化,通過改革不斷地提高辦學(xué)質(zhì)量和效益;采購“人民滿意的教育”,既促進(jìn)了事業(yè)單位的改革,也加速了公辦民辦共同發(fā)展的辦學(xué)格局的形成。所以“委托管理”是雙方責(zé)、權(quán)、利”的法律約定,“購買教育服務(wù)”則是雙方共同愿景的利益紐帶。齊齊哈爾工程學(xué)院在改革中發(fā)展前進(jìn)的歷史證明了這一點(diǎn)。
有錢不一定能辦教育,沒錢不一定辦不好教育。教育質(zhì)量問題是教育自身改革的問題。常規(guī)的辦學(xué)觀是資源、專業(yè)和學(xué)生;我們的辦學(xué)觀是需求、專業(yè)和資源。我從教45年,前20年在公辦教育機(jī)構(gòu)從教師到校長再到央企的教育處長,后25年創(chuàng)辦民辦學(xué)校做了校長到董事長。1991年租了一棟平房,創(chuàng)辦民辦高校。創(chuàng)辦初期沒有一分錢——廣告是賒的,校舍是租的,教師是聘的,校牌是借的。兩年以后兼并了國企的職工大學(xué),從8個(gè)學(xué)生發(fā)展到兩千多,原省教委于1993年4月1日批復(fù)校名為“東亞大學(xué)”(黑龍江東亞大學(xué))。1998年2月,我們將齊齊哈爾第一機(jī)床廠職工機(jī)電學(xué)院在內(nèi)的8所學(xué)校組成東亞學(xué)團(tuán)進(jìn)行教育改革試驗(yàn)。2001年更名為齊齊哈爾職業(yè)學(xué)院,晉升為專科院校。011年升格為本科院校,現(xiàn)校名是齊齊哈爾工程學(xué)院。常規(guī)的發(fā)展觀是新建校園、投入資金和規(guī)模擴(kuò)張,投資促發(fā)展是物理變化。我們的發(fā)展觀是資源整合、投入管理和品牌提升,改革促發(fā)展是化學(xué)變化。建一所學(xué)校不如買一所學(xué)校,買一所學(xué)校不如用管理去改造一所學(xué)校。為此,我們進(jìn)行了四次托管。
第一次托管,東亞大學(xué)于1993年7月15日兼并了國企的職工大學(xué)。國企在購買教育服務(wù)的同時(shí)解除了辦社會(huì)的包袱;學(xué)校在獲得資產(chǎn)無償使用物權(quán)的同時(shí)也得到了發(fā)展。
第二次托管,源于1995年齊齊哈爾第一機(jī)床廠經(jīng)濟(jì)效益開始滑坡。欠發(fā)廠辦教師工資,致使教師集體出現(xiàn)思想波動(dòng),嚴(yán)重影響教學(xué)正常進(jìn)行。1998年2月,在政府難接、企業(yè)難辦、學(xué)校難活的“三難”境地下,東亞大學(xué)將困境中的八所學(xué)校(其中1所為幼兒園)“托管”起來,組成東亞學(xué)團(tuán)進(jìn)行教育改革試驗(yàn),政府向?qū)W校購買教育服務(wù),為學(xué)校支付了土地出讓金,學(xué)校獲得了商服用地。民辦“托管”公辦的試驗(yàn),為政府排了憂,為企業(yè)解了難。無意中竟成為全國第一個(gè)逾萬人的民辦教育集團(tuán)。1998年2月,香港《大公報(bào)》等近百家媒體進(jìn)行了報(bào)道,當(dāng)時(shí)稱民辦兼并公辦,深化改革解決了“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題。齊齊哈爾市人民政府批準(zhǔn)東亞學(xué)團(tuán)為企辦教育改革試驗(yàn)區(qū)。事物的改變,首先是思想的改變,然后是制度的改變,再接著才是器物的改變。用原來的錢、原來的地、原來的人,能換思想不換人,多換思想少換人,不換思想才換人。2008年將政府“委托管理”瀕臨倒閉的學(xué)校打造成為品牌學(xué)校交回政府。2008年8月24日,在齊齊哈爾市政府接收所“托管”的中小學(xué)的政府常務(wù)會(huì)上,時(shí)任齊齊哈爾市市長劉剛評價(jià)我們?yōu)辇R齊哈爾的教育改革做出了巨大貢獻(xiàn),是這個(gè)城市的光榮與驕傲。
教育沒有新發(fā)現(xiàn),教育只有新發(fā)展。職業(yè)教育的人才培養(yǎng)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配,以市場為導(dǎo)向提高辦學(xué)效益。
第三次托管,“旺工淡學(xué)”打造企業(yè)預(yù)備隊(duì)。
2013年,我們受明道集團(tuán)委托,托管了三亞城市職業(yè)學(xué)院。從在校生602人到年報(bào)到600多人,不僅是招生問題,關(guān)鍵是課程的變化。冬季是三亞企業(yè)的旺季,我們?nèi)∠?,?到3月設(shè)立為實(shí)踐學(xué)期,讓學(xué)生到真實(shí)的職業(yè)環(huán)境中體驗(yàn),學(xué)生帶著思考和問題走向企業(yè)。在企業(yè)淡季的時(shí)候,學(xué)生揣著體會(huì)和反思再回到課堂,把學(xué)辦到企業(yè)的興奮點(diǎn)上。以這樣一所曾經(jīng)被教育部亮過黃牌的學(xué)校,2015年成為全國首批百家職業(yè)院校的現(xiàn)代學(xué)徒制的試點(diǎn)單位。
第四次托管,農(nóng)時(shí)決定課時(shí),學(xué)情決定形式。
2014年2月,甘南縣政府向齊齊哈爾工程學(xué)院購買教育服務(wù),委托管理甘南縣的職業(yè)教育,這大概是全國第一個(gè)地方政府購買職業(yè)教育服務(wù)的事例。我們成立了多所鄉(xiāng)村學(xué)院,培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民,變傳統(tǒng)的因種而賣到為種而產(chǎn),變單打獨(dú)斗為聯(lián)手出擊。這就要走新的合作化之路,對農(nóng)民非整體性和碎片化進(jìn)行針對性的教育,不再采用傳統(tǒng)整體性統(tǒng)一化的教育。政府從教育服務(wù)的“提供者”向“采購者”轉(zhuǎn)變;財(cái)政變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”;職教中心校從“生產(chǎn)單位”向“經(jīng)營單位”轉(zhuǎn)變;教師從“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變。甘南縣一個(gè)養(yǎng)豬場生豬年缺口60萬頭,我們制定課程標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行課程研討,通過課程解決。理論教學(xué)由企業(yè)集中為農(nóng)民授課、學(xué)院送課進(jìn)村,階段總結(jié)由專家和教師分散授課,實(shí)踐教學(xué)為現(xiàn)場實(shí)訓(xùn),以項(xiàng)目總結(jié)作為課程考核,促進(jìn)農(nóng)民達(dá)到六大環(huán)節(jié)的要求和最后生豬的出欄標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)收,提高了農(nóng)民的積極性。
從過去20多年的實(shí)踐看,我認(rèn)為還有一些深層次的問題需要研究和思考。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014——2020年)》,第一次將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的股份制、混合所有制、政府購買服務(wù)、委托管理的概念引入到教育中來,令人振奮,而且突破了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020年)》僅在公辦學(xué)校之間實(shí)施“委托管理”的局限。伴隨著國務(wù)院《關(guān)于事業(yè)單位改革若干意見》的實(shí)施,政府將由教育服務(wù)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)化為采購者,學(xué)校自律性地提供服務(wù)。校長從管理學(xué)校到經(jīng)營學(xué)校,教工從身份管理走向崗位管理,學(xué)生從被動(dòng)受益到自主選擇。
我國現(xiàn)行的教育財(cái)政體制是公辦教育財(cái)政體制,而不是國民教育財(cái)政體制?!毒V要》指出:“推進(jìn)政校分開管辦分離……構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?!币虼?,政府改革要在“不辦學(xué)校辦教育”的價(jià)值取向引導(dǎo)下,由辦學(xué)校到補(bǔ)學(xué)校,最終補(bǔ)學(xué)生。政府應(yīng)以服務(wù)者的身份分配國民教育財(cái)政,實(shí)現(xiàn)國民教育財(cái)政由“人頭撥款”改為“項(xiàng)目撥款”,完全引入“教育券兌換經(jīng)費(fèi)”機(jī)制,即政府面向受教育者發(fā)放教育券,受教育者持券進(jìn)入教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí),教育機(jī)構(gòu)用教育券到政府兌換經(jīng)費(fèi),以此淡化公辦與民辦職業(yè)教育的界限,形成良性競爭態(tài)勢,真正激發(fā)職業(yè)教育的辦學(xué)活力,實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育“優(yōu)先發(fā)展”。
我們先后探索了市、縣兩級政府和國企、私企兩類企業(yè)向我們購買教育服務(wù)的辦學(xué)模式。我們體會(huì),委托法人組織管理與選聘能人(個(gè)人)管理相比有三點(diǎn)益處:第一,先進(jìn)性。能人要把思想轉(zhuǎn)化為制度,轉(zhuǎn)化為制度以后才能推下去,發(fā)生器物的改變,形成文化;法人組織直接帶來行業(yè)認(rèn)可的形式和組織文化,省時(shí)省力省事。第二,穩(wěn)定性。能人在未形成組織文化時(shí),單打獨(dú)斗,很可能被對方組織排擠出去;法人組織發(fā)展有人才資源,團(tuán)隊(duì)出擊,相對穩(wěn)定。如托管三亞城市職業(yè)學(xué)院,依靠全校團(tuán)隊(duì)支撐,邊派團(tuán)隊(duì)邊在當(dāng)?shù)卣衅?,按照我們的課堂教學(xué)方式、組織方式進(jìn)行課堂實(shí)施,迅速培養(yǎng)新人。第三,可靠性。能人都是求來的,當(dāng)覺得不合適的時(shí)候,委托方很難辭掉,也就是我們常說的“請神容易送神難”;對于法人組織,如果沒有達(dá)到合同目標(biāo)就可以更換。所以,我們在和縣里企業(yè)洽談時(shí),既要有總目標(biāo),還要有階段目標(biāo),當(dāng)達(dá)不到的時(shí)候就要賠償人家。所以委托管理可以是整體性的,也可以是項(xiàng)目性的。例如,買一個(gè)專業(yè)、改造一個(gè)專業(yè)、新開一個(gè)專業(yè)需要找人,我們已建立了完整的體系可以托管;有的專業(yè)差距大,可以輔助托管專業(yè);甚至一門課程都可以單獨(dú)托管。
我們是一所混合所有制學(xué)校,“人跟著資產(chǎn)走”是我們學(xué)校資產(chǎn)的定位。借助混合所有制平臺(tái),通過產(chǎn)權(quán)紐帶,使多元辦學(xué)主體結(jié)成“利益共同體”;股份制是組織形式,是充分調(diào)動(dòng)各辦學(xué)主體積極性、創(chuàng)造性的手段。改革造就了這所混合所有制學(xué)校,2001年我們被批為齊齊哈爾市職業(yè)學(xué)院,2002年學(xué)校被省編辦列為事業(yè)單位改革的典型。但是,多元利益主體混合成一體,與外部的邊界如何定界,多個(gè)辦學(xué)主體跨界混合的條件,混合后無界的標(biāo)準(zhǔn)以及定界、跨界、無界這三界的界定、條件和程序如何,還有待學(xué)者研究。
四次委托管理,使托管主體煥發(fā)了新的活力,為下一步政府購買服務(wù)提供了有益的探索和經(jīng)驗(yàn)、明確了政府購買服務(wù),向誰買——向社會(huì)組織購買,買什么——買職業(yè)教育,買了向誰提供——向社會(huì)經(jīng)濟(jì)最需要的環(huán)節(jié)提供,如中國制造2025、職業(yè)農(nóng)民教育等,以及政府購買服務(wù)的定義、內(nèi)涵和程序。從一個(gè)側(cè)面佐證了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020年)》中“民辦教育是教育事業(yè)的重要增長點(diǎn),是促進(jìn)教育改革的重要力量”的論斷,也為黨的十八屆三中全會(huì)《決定》“健全政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度,鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”的決策,做了一個(gè)有益的注腳。
(作者系齊齊哈爾工程學(xué)院院長)
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