戴澤民

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

試用行政倫理理論解決我國基層公務(wù)員的行政倫理困境

戴澤民

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

目前我國擁有數(shù)量龐大的基層公務(wù)員隊伍，他們能夠直接接觸到人民群眾，也是人民群眾的直接服務(wù)者。但在他們的工作生活當(dāng)中，受各種因素的制約，很容易陷入行政倫理困境。通過庫珀的行政倫理理論，可以得出解決行政倫理困境的合理辦法。

基層公務(wù)員；行政倫理困境；行政倫理理論

庫珀(Terry L.Cooper)是美國著名行政倫理學(xué)專家，在他的行政倫理理論中，其核心是行政責(zé)任，使公共組織負(fù)責(zé)任主要依靠內(nèi)部控制和外部控制，組織制度對行政人員的行為具有重要影響。

一、行政責(zé)任

行政責(zé)任是政府及其行政人員因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任,它包括主觀責(zé)任與客觀責(zé)任兩個方面。

主觀責(zé)任是在社會化過程中產(chǎn)生的,它具體表現(xiàn)為某種形態(tài)的價值觀、態(tài)度與信念。價值觀是關(guān)于個體如何行為的信念,作為一種信仰類型,它在整個信仰體系中居于基礎(chǔ)與核心地位,信念較為持久穩(wěn)定,它對道德品格的生成與培養(yǎng)起著關(guān)鍵作用;態(tài)度相對來說較為概括,它初步表達(dá)了個體的某種道德傾向與道德情感。如果把主觀責(zé)任的三種表現(xiàn)比喻為三個同心圓的話,價值觀是處在最里層的一個圓,信念位于中間,而態(tài)度則處于最外層。作為“核心”的價值觀是人類主觀責(zé)任的主要來源,它在人類的認(rèn)識與環(huán)境相互作用的過程中改造著人類的認(rèn)知,影響著人類的情感與性格,從而最終塑造人類的行為方式。

客觀責(zé)任與外部強加的事物有關(guān),它源于法律、組織機構(gòu)以及社會對行政人員的角色期待。在庫珀的行政倫理理論體系中,客觀責(zé)任被表述為職責(zé)與義務(wù)兩個層面。職責(zé)主要是對某個人或者某個集體負(fù)責(zé),而義務(wù)則是對某一任務(wù)或某一目標(biāo)負(fù)責(zé)。

首先，行政人員的客觀責(zé)任表現(xiàn)為他們必須對上級負(fù)責(zé),即積極貫徹上級的指示或完成規(guī)定的目標(biāo)任務(wù),同時也要求他們對下屬的行為負(fù)責(zé),即指示下級行事并提供各種支持。在這一過程中體現(xiàn)得更多的是職責(zé)關(guān)系。

其次,公共行政人員對政府官員負(fù)責(zé),把他們的意志當(dāng)做公共政策的具體表現(xiàn)加以貫徹。這些公共政策絕大多數(shù)是以立法的形式(少數(shù)以行政命令)表現(xiàn)出來的。行政人員必須說明其行為和財力的應(yīng)用符合法律的宗旨或者行政命令的意圖。這種法律責(zé)任關(guān)系體現(xiàn)的是行政人員對憲法和其他相關(guān)法律的遵守與維護,因此它表現(xiàn)出的是更多的義務(wù)而非職責(zé)關(guān)系。

最后,也是行政人員最為本質(zhì)的客觀責(zé)任,即公共行政人員要對公民負(fù)責(zé),服務(wù)于公共利益。行政人員必須洞察、理解和權(quán)衡公民的各種利益并對此做出積極回應(yīng)。公民是主權(quán)者、公共行政人員是他們的受托人。

庫珀指出,客觀責(zé)任與主觀責(zé)任不應(yīng)當(dāng)被視為“真實”與“虛假”之間的區(qū)別;作為一種價值觀與信仰的表達(dá),主觀責(zé)任與客觀責(zé)任一樣具有真實性。行政人員的責(zé)任要求其為公共利益服務(wù),然而公共利益卻是一個極其抽象和概括的概念,以至于為公共利益服務(wù)常常變成一句空話,主觀責(zé)任的存在某種程度上彌補了這一缺憾。在許多時候,行政人員不是在上級或法律的要求下,而是在良知、信仰、價值觀等內(nèi)部力量的驅(qū)使下以特定的方式認(rèn)知與行動。

二、外部控制與內(nèi)部控制

在公共組織中保持負(fù)責(zé)任的行為有兩種方法:外部控制與內(nèi)部控制。外部控制強調(diào)通過立法、規(guī)則、制度或是重新安排組織機構(gòu),從外部對行政人員進行監(jiān)管與約束;而內(nèi)部控制則試圖通過倫理訓(xùn)練來強化行政人員內(nèi)心的價值觀和倫理準(zhǔn)則,使其在缺乏外部監(jiān)督的情況下也能作出符合道德規(guī)范的行為。

庫珀認(rèn)為,無論是內(nèi)部控制還是外部控制都有利與弊。內(nèi)部控制機制的優(yōu)勢在于:內(nèi)化的價值觀對于行政人員的影響更為持久。即便上級不在場、紀(jì)律松弛發(fā)生腐敗現(xiàn)象,行政人員的內(nèi)心控制仍能發(fā)揮作用。內(nèi)部控制機制還有助于負(fù)責(zé)任且富有創(chuàng)新精神的官僚制的產(chǎn)生。通過培養(yǎng)內(nèi)部控制價值系統(tǒng),可以為行政人員提供裁決過程中的自信感和應(yīng)對突發(fā)事件的自覺感,從而使其拋開教科書式的說教大膽嘗試新的行為方式。當(dāng)然,其不足之處也很明顯。首先,價值觀的相對性導(dǎo)致其在選擇上很難達(dá)成共識。每個人都有自己的價值觀,誰的價值觀才是官僚機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)對于該問題的回答莫衷一是。其次,內(nèi)部控制是一種軟約束,僅僅依靠行政人員個體將其價值觀用于具體問題的決策時,無法保證他(她)不以權(quán)謀私。最后,對抗的價值觀存在發(fā)生沖突的可能性。例如,建立新的鋼鐵廠,當(dāng)?shù)氐目諝饩蜁艿轿廴?反之,當(dāng)?shù)氐墓娋蜁ルy得的就業(yè)機會。在諸如此類的價值觀選擇中,行政人員面臨著兩難境地。

而外部控制中，從“利”的方面看,外部控制可以通過倫理法律、制度等為政治共同體道德提供最低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性闡述。隨著共事務(wù)的不斷擴展,行政人員的自由裁量權(quán)也在自然不斷擴大。然而,公眾才是公共權(quán)力的主人,行政人員的自由裁量權(quán)必須服從于公眾的意志并受到公眾的監(jiān)督,而外部控制為此提供了法律與制度上的底線。此外,外部機制通過對超越公民授權(quán)限度之外的行政活動進行懲處,在確保公眾利益得以充分實現(xiàn)的同時,給其他試圖違反行政倫理的行政人員予以警示。外部控制也存在“弊”的方面。首先,外部控制更擅長于解決一般性問題,而對具體問題缺乏明確性指導(dǎo)。其次,外部控制往往很難執(zhí)行。法律、制度漏洞的存在、舉證的困難使得檢舉活動無法持續(xù)有效地進行下去,再加上政府執(zhí)行機制不夠健全,也使得許多外部控制機制停留于表面。最后,嚴(yán)格的外部控制可能會給組織帶來一種緊張的氣氛,破壞組織員之間應(yīng)有的團結(jié)與協(xié)作。

庫珀認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是實現(xiàn)內(nèi)部控制與外部控制之間的平衡,并使兩者達(dá)成和解:執(zhí)行必要的外部控制以限制個人私利;實施充分的內(nèi)部控制以鼓勵自主意識與創(chuàng)新精神。這一平衡對公共行政人員作出完全負(fù)責(zé)任的行為是必不可少的。

三、組織的制度性

庫珀指出,組織的制度性權(quán)威經(jīng)常被用來限制道德行為。現(xiàn)實社會中,確實存在一些對道德行為進行挫傷和阻撓的組織。這些組織在一種制造懷疑、嫉妒和爭斗的異化的氛圍中運轉(zhuǎn),嚴(yán)重破壞了組織工作環(huán)境,削弱了社會紐帶關(guān)系,深深損害了組織和整個社會中的責(zé)任關(guān)系。要避免組織制度給行政人員道德行為可能帶來的破壞作用,就必須澄清權(quán)威的界限和職責(zé)的范圍;對決策者要有方法給予嚴(yán)格的控制,防止其權(quán)力濫用;所有公務(wù)員都必須向其上級清楚地解釋其權(quán)力行駛的合法性;正規(guī)組織與非正規(guī)組織必須通過降低必要的政治性操縱達(dá)成共識;盡量減少組織機構(gòu)縱向分層。

四、我國基層公務(wù)員的定義

《中華人民共和國公務(wù)員法》第二條對于公務(wù)員的概念做了規(guī)定:本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職,納入國家行政編制,由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。而基層公務(wù)員就是指在我國基層性政府中從事行政工作的專門性政府工作人員,納入國家行政編制,由國家財政和地方財政共同負(fù)擔(dān)工資福利的政府工作人員。其特點是：

1.基層公務(wù)員的基層性?；鶎庸珓?wù)員的活動范圍是地方政府。基層公務(wù)員的主要職責(zé)就被設(shè)定為完成地方社會公共事務(wù)管理,而這種特性隨著地方層級的降低而逐漸增強。這是由于在多層級的社會體制中,基層地方政府直接面對的是它所管轄的當(dāng)?shù)鼐用?所以,為地方居民創(chuàng)造一個良好的生產(chǎn)生活環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境,能夠使地方社會處于一種和諧有序生活狀態(tài),處于良好發(fā)展的社會環(huán)境中,就成為了基層地方政府的主要任務(wù),而完成同地方居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的一切社會公共事務(wù)就成了基層公務(wù)員的主要職責(zé)。

2.基層公務(wù)員的復(fù)雜性。表現(xiàn)在兩個方面：一是基層公務(wù)員結(jié)構(gòu)復(fù)雜,這是由我國政治體制層級所決定的。僅縣一級別的行政主體就有縣、區(qū)、自治縣、縣級市等多種稱呼,而這種稱呼隨著層級的降低而逐漸增多,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級別時,由于各地的地方風(fēng)俗的差異,更會衍生出許多的稱呼,表現(xiàn)出越到基層,地方政府的類型越復(fù)雜,數(shù)量越大的特點。二是基層公務(wù)員組成的復(fù)雜性。我國公務(wù)員的選拔渠道有三種:選任、委任和聘任,而越來越多的人通過各級公務(wù)員考試或者各種關(guān)系進入公務(wù)員系統(tǒng),基層公務(wù)員也不例外,從下級選拔和上級任命和以及平級互調(diào),使得基層公務(wù)員的構(gòu)成越來越復(fù)雜。

3.基層公務(wù)員職責(zé)的局限性。表現(xiàn)在兩個方面：一是表現(xiàn)在其治理的地域范圍上。從概念中我們可以得出,基層公務(wù)員所管轄的地域范圍只是我國縣級及縣級以下的各級地域,而且本區(qū)域內(nèi)的社會公共事務(wù)由當(dāng)?shù)鼗鶎诱茌?同級別的地方政府不得跨區(qū)域管理。二是表現(xiàn)在其所承擔(dān)的治理責(zé)任上,地方政府的基層公務(wù)員所管轄的僅僅只是國家全部政治生活的一小部分。如果將國家看做是一個大型企業(yè),基層公務(wù)員所承擔(dān)的只是最基層的政策執(zhí)行層面中的具體事務(wù),很少參與整個組織的戰(zhàn)略性規(guī)劃和政策性文件的制定?；鶎庸珓?wù)員對于整個國家政治生活來講,也只是管理其最基層的一部分。

五、對策與建議

基層公務(wù)員在社會上扮演著不同的角色，其中，家庭角色成為最容易與其他角色發(fā)生沖突的角色。當(dāng)行政工作的對象就是與自己有各種關(guān)系的個體人時,到底是繼續(xù)維護個人的利益,維護自己在家庭中的地位,還是秉公辦事,嚴(yán)于執(zhí)政,堅決維護組織的利益,維護公共的利益,就會給基層公務(wù)員造成兩難的困局。這就是所謂的行政倫理困境。

要想解決目前我國基層公務(wù)員面臨的行政倫理困境，根據(jù)庫珀的行政倫理理論，有以下幾點建議：

1.加強對基層公務(wù)員的行政責(zé)任約束

要正確的意識到，明確行政倫理責(zé)任制，其目的和宗旨都是為了更好的實施行政倫理，為了更好的為人民提供服務(wù)，使社會行政制度更健全更科學(xué)。要加強基層公務(wù)員的專業(yè)素質(zhì)和道德修養(yǎng)。加強其行使公共權(quán)力的責(zé)任感，強化服務(wù)意識，從自身做起。面對現(xiàn)實的誘惑和自身人性的挑戰(zhàn)，能夠扼制欲望，正確樹立價值觀。其次，整個社會要營造積極、正確的輿論場，推出堅守行政倫理的道德典范，在各級政府機關(guān)中進行評比，抓典型，樹典型，學(xué)習(xí)典型，使弘揚行政倫理責(zé)任蔚然成風(fēng)。最后，還是要健全相關(guān)法律法規(guī)，明確責(zé)任。只有將責(zé)任和義務(wù)都明確化，才能在工作中有的放矢。

2.進行行政體制改革

庫珀認(rèn)為，如果人們的行政行為理論思考的缺失、道德想象力的匱乏以及較低的倫理自主性，都是行政人員出現(xiàn)道德價值問題或違反道德原則的原因。因此，只有高度發(fā)揮行政倫理學(xué)在行政體制中的地位才會衍生一個完善的行政體制。我國的行政體制的復(fù)雜程度和特殊程度決定了必須從不同的角度和多個渠道進行行政體制完善。目前就我國的情況來看，要想有效的預(yù)防和組織公共行政人員執(zhí)行公務(wù)過程中發(fā)生的腐敗行為與瀆職行為就必須加大在執(zhí)行公共事務(wù)過程中有效運用倫理法規(guī)法則的力度。另一方面，加強行政人員內(nèi)部的自身控制比如提高行政人員的倫理自主性也可以大大預(yù)防腐敗和瀆職行為的發(fā)生。從外部控制手段例如倫理法規(guī)法則的建立，將這種外部控制手段有效的與相應(yīng)的內(nèi)部控制進行結(jié)合既在最大程度上削減了行政組織的行政成本，也會督促行政人員不斷提高辦事效率。不難看出，目前的當(dāng)務(wù)之急就是進一步對我國的行政體制進行完善。

3.構(gòu)建“服務(wù)型政府”組織文化

要樹立“全心全意為人民服務(wù)”的行政價值觀，建設(shè)服務(wù)型政府。要建設(shè)“服務(wù)型政府”，就要堅持政府服務(wù)體制構(gòu)建的“顧客導(dǎo)向”。政府的職能及其行政決策與行政行為必須緊緊圍繞公眾這一顧客的多樣性需求展開，從制度與體制上保證政府決策與行為由“以政府為中心”向“以公眾為中心”轉(zhuǎn)移，這樣就能夠在政府內(nèi)部創(chuàng)建起一個良好的行政倫理倫理責(zé)任氛圍，只有在這樣的組織文化下，基層公務(wù)員才能把實現(xiàn)和維護公眾利益作為其價值取向，把公眾的滿意度作為其運行的最大使命。

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戴澤民(1992.3-)，男，彝族，貴州，碩士，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，民族地區(qū)公共行政管理專業(yè)。