栗燕杰

我國(guó)行政審批制度改革的評(píng)估與展望

栗燕杰*

行政審批制度改革作為我國(guó)行政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變的重要組成部分，經(jīng)過(guò)多輪改革，制度及其運(yùn)行已明顯改良優(yōu)化。行政審批事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)，流程再造優(yōu)化，活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化、結(jié)果透明化，監(jiān)督機(jī)制成效初見。但我國(guó)行政審批制度改革仍未到位。缺乏統(tǒng)一主管機(jī)構(gòu)、政府自身阻力、審批流程繁瑣復(fù)雜、配套支撐較為缺失、法律瓶頸障礙都構(gòu)成嚴(yán)重阻礙因素。為此，有必要在服務(wù)政府與法治理念的引領(lǐng)下，啟動(dòng)《行政許可法》的修訂，通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)理順改革體制，嚴(yán)格實(shí)施目錄管理，規(guī)范相關(guān)中介機(jī)構(gòu)及其服務(wù)，審批流程標(biāo)準(zhǔn)化，避免溢出審批等舉措，推動(dòng)行政審批制度以適應(yīng)治理體系現(xiàn)代化需求，并充分釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。

行政審批 制度改革 流程優(yōu)化 立法

行政審批制度改革是落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，對(duì)于打造服務(wù)型政府具有重要意義。近年來(lái)，中央和地方在行政審批制度改革方面形成合力，成效顯著。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”，并作為全面正確履行政府職能的組成部分。筆者參與的中國(guó)社科院法學(xué)研究所的法治國(guó)情項(xiàng)目組自2012年到2017年間對(duì)廣東、浙江、四川、安徽、陜西、重慶、上海等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)對(duì)行政審批制度改革進(jìn)行了持續(xù)探索創(chuàng)新，取得了有益的經(jīng)驗(yàn)。但也應(yīng)注意到，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，行政審批制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求仍存在一定距離，其深層次的問(wèn)題值得發(fā)掘梳理，并積極應(yīng)對(duì)，以進(jìn)一步釋放市場(chǎng)社會(huì)活力，完善現(xiàn)代治理體系。

一、行政審批制度改革的成效

較高級(jí)別政府、部門的自上而下部署落實(shí)與較低層級(jí)地方政府的自發(fā)改革相呼應(yīng)，是我國(guó)行政審批制度改革的重要特征。一方面，中央有原則理念、部署安排，各級(jí)地方政府有類似的改革時(shí)間表、任務(wù)書，提出“壓縮行政審批事項(xiàng)1/3以上”等剛性要求，表現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式改革的高效率。另一方面，一些較低層級(jí)的政府基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在提升營(yíng)商環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力的考慮下，著力實(shí)施行政審批的流程再造、綠色通道等機(jī)制創(chuàng)新，并有意識(shí)地與其他地方展開競(jìng)爭(zhēng)。如浙江省針對(duì)以往行政審批制度改革上下級(jí)之間缺乏對(duì)接協(xié)調(diào)、上改下不改等問(wèn)題，省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)整體推進(jìn)行政審批制度改革，由省政府及其部門身先示范，市縣政府跟進(jìn)并嚴(yán)格按照省政府安排的時(shí)間表、路線圖推進(jìn)。①參見蔡延?xùn)|、王法碩：《行政審批制度碎片化與其治理——浙江省級(jí)政府行政審批制度的整體化改革》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2017年第1期。綜觀近年行政審批改革取得的巨大成效，突出表現(xiàn)在以下方面。

（一）行政審批事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)

行政審批事項(xiàng)過(guò)多曾經(jīng)是各地政府的普遍性問(wèn)題，這與政府管得過(guò)多、手伸得過(guò)長(zhǎng)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。過(guò)多過(guò)濫的行政審批事項(xiàng)，勢(shì)必抑制經(jīng)濟(jì)活力，不利于社會(huì)發(fā)展。經(jīng)過(guò)多輪清理，各級(jí)政府的行政審批事項(xiàng)均已大幅削減。2013年，國(guó)務(wù)院分批取消和下放了416項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)；2014年國(guó)務(wù)院取消和下放行政審批事項(xiàng)247項(xiàng)；2015年國(guó)務(wù)院取消和下放行政審批事項(xiàng)311項(xiàng)；2016年則取消165項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。②參見2014年、2015年、2016年的《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》。除直接數(shù)字的表現(xiàn)外，“非許可審批”的終結(jié)也可謂典型?！胺窃S可審批”，系“非行政許可審批”的簡(jiǎn)稱，來(lái)自于《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)［2004］62號(hào)）。非許可行政審批事項(xiàng)由于不受《行政許可法》規(guī)范，在實(shí)施中較為混亂。2014年，國(guó)務(wù)院下文要求在通知印發(fā)之日起一年內(nèi)國(guó)務(wù)院部門取消非行政許可審批事項(xiàng)。③參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)［2014］16號(hào)）。2015年明確不再保留“非行政許可行政審批”這一審批類別。④參見《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2015］27號(hào)）。2016年3月國(guó)務(wù)院正式宣布“徹底終結(jié)了非行政許可審批”。⑤參見2016年《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》。一些地方政府也相繼宣布取消了非行政許可審批。至此，非行政許可審批徹底成為歷史。

各地也紛紛加大行政審批事項(xiàng)的清理力度，進(jìn)行多輪清理。2012年湖北省宣稱成為全國(guó)行政審批事項(xiàng)最少的省份。⑥參見《我省成為全國(guó)行政審批事項(xiàng)最少省份 摘掉“之一”彰顯優(yōu)化軟環(huán)境決心》，載《湖北日?qǐng)?bào)》2012年5月10日。昆明市通過(guò)取消、下放，現(xiàn)有市級(jí)行政審批事項(xiàng)從一千多項(xiàng)縮減至75項(xiàng)，內(nèi)部審批事項(xiàng)59項(xiàng)，宣布成為全國(guó)省會(huì)城市中行政審批事項(xiàng)最少的城市。⑦參見《行政審批事項(xiàng)由1016項(xiàng)縮減至75項(xiàng) 昆明市在深化改革中緊扣民生熱點(diǎn)和社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題除頑瘴克痼疾》，載《云南日?qǐng)?bào)》2015年1月11日第2版。青海也將“打造成全國(guó)行政審批事項(xiàng)最少”省份之一作為改革重要目標(biāo)，并宣布已成為全國(guó)保留行政審批事項(xiàng)較少的省份，西北地區(qū)最少的省份。⑧《青海成為全國(guó)保留行政審批事項(xiàng)較少省份西北地區(qū)最少省份》，載青海黨建網(wǎng)，http://www.qhsdj.gov.cn/html/97/n-7197.html，2017年3月15日訪問(wèn)。2013年，鄭州市已完成了第十輪的行政審批事項(xiàng)清理，鄭州市的行政審批事項(xiàng)從2001年的2308項(xiàng)縮減至2013年的141項(xiàng)。⑨參見《鄭州市第十輪行政審批制度改革白皮書》。在各級(jí)清理行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，許多地方及時(shí)修訂完善《市直部門行政許可項(xiàng)目目錄》和《縣（區(qū)）行政許可項(xiàng)目目錄》。這些都表明，清理行政審批事項(xiàng)，已不再是個(gè)別地區(qū)、領(lǐng)域的零散做法，“應(yīng)減盡減、能減則減”已成為各級(jí)政府的普遍共識(shí)。由此，行政審批事項(xiàng)清理的自上而下與自下而上交互展開，地方之間形成良性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，成為改善營(yíng)商環(huán)境、提升軟實(shí)力的重要考慮因素。

（二）行政審批流程明顯簡(jiǎn)化

許多政府機(jī)關(guān)推進(jìn)審批流程的整合再造。在《行政許可法》等法律規(guī)定的空間內(nèi)，從分別受理變?yōu)榻y(tǒng)一受理，變實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)受理為網(wǎng)上受理網(wǎng)上審查，變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”，變拖拖拉拉為限時(shí)辦結(jié)并不斷縮短審批時(shí)間。⑩這方面地方的經(jīng)驗(yàn)做法很多。典型如《廣州市建設(shè)工程項(xiàng)目?jī)?yōu)化審批流程試行方案》（穗府［2013］8號(hào)），載廣州市政府官網(wǎng)，http://www.gz.gov.cn/gzgov/s2811/201303/2132140.shtml，2016年12月2日訪問(wèn)。不少地方大量取消前置審批。對(duì)于互為前置的情況更是著力理順，大幅提高了審批效能。為徹底克服部門扯皮、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，浦東新區(qū)通過(guò)整合行政審批事項(xiàng)，構(gòu)建“大窗口”服務(wù)模式，推進(jìn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)入的“單一窗口”建設(shè)，將所有相關(guān)行政審批事項(xiàng)集中辦理。在四川省宜賓市，改變以往政務(wù)服務(wù)中心按部門分項(xiàng)目的傳統(tǒng)工作模式，對(duì)進(jìn)駐中心的各部門辦理事項(xiàng)和窗口進(jìn)行歸并整合，行政審批對(duì)外統(tǒng)一接受咨詢、接件取件串口，實(shí)施“跨部門、一窗式”審批服務(wù)模式，做到行政審批固定前臺(tái)窗口工作人員、統(tǒng)一要件標(biāo)準(zhǔn)、流程標(biāo)準(zhǔn)。遼寧省沈陽(yáng)市也出臺(tái)了《沈陽(yáng)市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》《沈陽(yáng)市行政審批事中事后監(jiān)督管理辦法》等一系列文件。

提升審批效率與便利當(dāng)事人，是審批流程簡(jiǎn)化創(chuàng)新的重要指向。在壓縮辦理時(shí)限的審批提速“基本動(dòng)作”的基礎(chǔ)上，許多地方積極探索新機(jī)制，如容缺預(yù)審、超期默認(rèn)等等。泰州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局出臺(tái)《關(guān)于推行行政審批項(xiàng)目容缺受理的通知》，將容缺受理予以制度化，對(duì)于基本條件具備、主要申報(bào)材料齊全且符合法定條件，但次要條件或手續(xù)存在欠缺的行政審批申請(qǐng)，予以受理并啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查。海南省三亞市于2013年出臺(tái)《三亞市行政審批超時(shí)默許和缺席默認(rèn)實(shí)施辦法》，行政審批部門受理申請(qǐng)人的申請(qǐng)后，在公開承諾的時(shí)限內(nèi)，既不決定又無(wú)法定事由準(zhǔn)許延長(zhǎng)時(shí)限的，即視為該審批單位批準(zhǔn)該事項(xiàng)；行政審批單位如不按要求在規(guī)定的時(shí)限、地點(diǎn)參加聯(lián)合審批工作的，視為該缺席單位批準(zhǔn)申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)，適用于聯(lián)合審批中市本級(jí)具有決定權(quán)并已建立聯(lián)合審批工作機(jī)制的審批事項(xiàng)。同時(shí)，超時(shí)或缺席審批的單位要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從全國(guó)范圍看，四川省瀘州市、江西省宜春市、內(nèi)蒙古通遼市等許多地方，也先后復(fù)制該制度。

（三）行政審批走向全程公開

行政審批的依據(jù)、流程和結(jié)果的陽(yáng)光透明，既是便民原則的體現(xiàn)，有利于方便企業(yè)、公眾前來(lái)辦理行政審批事項(xiàng)，也有利于倒逼依法規(guī)范行使審批權(quán)力。行政審批的公開化，成為從中央到地方的普遍共識(shí)和通行做法。2014年，國(guó)務(wù)院審改辦在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)集中公開了各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單。?網(wǎng)址為：http://spgk.scopsr.gov.cn/，2016年11月12日訪問(wèn)。同年，廣東省政府也公布了《廣東省政府各部門行政審批事項(xiàng)目錄》，并匯總統(tǒng)一上網(wǎng)公開。?《廣東省政府各部門行政審批事項(xiàng)目錄》，載廣東省人民政府官網(wǎng)，http://www.gd.gov.cn/wsbs/bmspml/201405/t20140526_198580.htm，2017年2月27日訪問(wèn)。其他地方將行政審批事項(xiàng)目錄并進(jìn)一步將權(quán)力清單公開上網(wǎng)的，也逐步普及。如山東省向社會(huì)公開了《山東省省級(jí)行政許可事項(xiàng)目錄》，并要求“未列入目錄管理的行政許可事項(xiàng)一律不得實(shí)施”。?網(wǎng)址為：http://www.sdbb.gov.cn:8003/gspt/eps/spml/xzspindex.jsp，2017年3月24日訪問(wèn)。但也需注意到，此類行政審批事項(xiàng)目錄、行政許可事項(xiàng)清單，也存在一定問(wèn)題。筆者曾以2016年出臺(tái)的《慈善法》中所設(shè)置的慈善組織登記、公開募捐資格，在許多地方的審批事項(xiàng)目錄乃至權(quán)力清單中均未提及。這從一個(gè)側(cè)面表明，權(quán)力清單的內(nèi)容不夠完整，是值得關(guān)注的問(wèn)題。

（四）政務(wù)服務(wù)中心直達(dá)基層

成立政務(wù)服務(wù)中心（或行政服務(wù)中心、行政審批中心、市民大廳等），搭建實(shí)體或網(wǎng)上辦事大廳，這是近年來(lái)許多地方優(yōu)化審批服務(wù)的普遍做法。如四川省推進(jìn)省市縣三級(jí)聯(lián)審機(jī)制，建構(gòu)“審批部門—政務(wù)服務(wù)中心—政府”之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在網(wǎng)上政務(wù)大廳方面，浙江省在已有省、市、縣政務(wù)大廳基礎(chǔ)上，進(jìn)行網(wǎng)上平臺(tái)整合構(gòu)建統(tǒng)一的“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”（http://www.zjzwfw.gov.cn/），匯集四千多家政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的新型電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，并專門設(shè)置“行政審批”的專欄。該電子政府平臺(tái)全省統(tǒng)一架構(gòu)并實(shí)現(xiàn)了五級(jí)聯(lián)動(dòng)，其中省、市、縣（市、區(qū)）設(shè)置服務(wù)窗口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）設(shè)置服務(wù)站點(diǎn)，被譽(yù)為“政務(wù)淘寶”，從一個(gè)側(cè)面表現(xiàn)出“客戶需求為導(dǎo)向”的改革思路。在原理上，行政審批作為“依申請(qǐng)的行政行為”，一般需要許可申請(qǐng)人先行到行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，許可機(jī)關(guān)再啟動(dòng)審查程序。為更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，四川省一些市州進(jìn)行了進(jìn)一步改革。變坐等申請(qǐng)為上門提供服務(wù)辦理審批事項(xiàng)。成都市還探索建立以企業(yè)和公眾為中心的政務(wù)服務(wù)流程。根據(jù)企業(yè)注冊(cè)登記、投資建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和申請(qǐng)破產(chǎn)等不同階段，梳理涉及相應(yīng)的審批事項(xiàng)、監(jiān)管事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)、支持政策等，不斷提高服務(wù)企業(yè)的便利化水平；根據(jù)公民出生、成長(zhǎng)、死亡等不同階段，梳理相應(yīng)審批事項(xiàng)、服務(wù)事項(xiàng)和惠民政策，為公眾提供更加貼心和高效的服務(wù)。?參見《成都市人民政府關(guān)于深化行政審批制度改革的意見》（成府發(fā)［2014］22號(hào)）。

（五）規(guī)范監(jiān)督機(jī)制成效初見

不少地方政府在積極推進(jìn)行政審批改革的基礎(chǔ)上，探索通過(guò)規(guī)范監(jiān)督行政審批權(quán)，來(lái)固化改革成果。比如，廣東省政府于2012年以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)《廣東省行政審批事項(xiàng)目錄管理辦法》（粵府令第176號(hào)），于2014年以地方性法規(guī)形式出臺(tái)《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》。

二、行政審批制度改革面臨的挑戰(zhàn)

行政審批制度改革取得的成效不可謂不顯著，但新形勢(shì)下面臨的瓶頸障礙與新挑戰(zhàn)也不容忽視。事實(shí)上，一些地方、部門的改革體制尚未理順，動(dòng)力缺乏持續(xù)，做法存在表面化、形式化嫌疑，且變相審批侵蝕改革成果等，這些現(xiàn)象，值得警惕。

（一）改革推進(jìn)缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)

各地區(qū)、各部門的行政審批改革主管機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一，且經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)。比如，2001年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國(guó)辦發(fā)［2001］71號(hào)）決定成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在監(jiān)察部，承擔(dān)日常工作。?需說(shuō)明的是，該文件已被《國(guó)務(wù)院關(guān)于宣布失效一批國(guó)務(wù)院文件的決定》（國(guó)發(fā)［2015］68號(hào)）宣布失效。在地方，由于缺乏統(tǒng)一權(quán)威的改革機(jī)構(gòu)，行政審批改革主導(dǎo)權(quán)或者在政務(wù)中心，或設(shè)在發(fā)展改革委，或設(shè)在編制委員會(huì)辦公室，缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)卻經(jīng)常變動(dòng)。不少地方的行政審批制度改革小組為臨時(shí)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，往往由政府主要領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)監(jiān)督部門、行政機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)組成。?參見張杰：《解困行政審批改革的新路徑》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。其必然結(jié)果是，一則，被改革者對(duì)改革具有強(qiáng)烈的主導(dǎo)作用，改革勢(shì)必缺乏徹底性。二則，在特定地區(qū)特定領(lǐng)域，行政審批制度改革缺乏持續(xù)推進(jìn)。三則，地方之間的不統(tǒng)一和領(lǐng)域之間的不協(xié)調(diào)日漸突出，有的事項(xiàng)在這個(gè)地方削減了，在其他地方還保留著，直接損害到改革成效，并不利于社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性。

（二）政府自身阻力不容忽視

行政審批制度改革作為政府的一場(chǎng)自我革命，一些部門改革的自主性和主動(dòng)性自然不高，甚至在改革中采取或明或暗的措施加以阻撓。其表現(xiàn)包括：

一是改革空轉(zhuǎn)玩弄文字游戲。行政審批的事項(xiàng)清理，各級(jí)政府采取了很多措施,取得的成效非常明顯。但仍存在一些問(wèn)題，本文的總體判斷是，我國(guó)行政審批的事項(xiàng)清理、精簡(jiǎn)，依然任重道遠(yuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)存在著以文對(duì)文的現(xiàn)象，或者被取消的所謂審批項(xiàng)目并非均為實(shí)質(zhì)意義上的行政審批，或者簡(jiǎn)單歸并表面上審批事項(xiàng)總量減少。一些審批事項(xiàng)被中央政府強(qiáng)力掃除后，下級(jí)政府卻以“事前備案”“登記”“注冊(cè)”“核準(zhǔn)”等形態(tài)死灰復(fù)燃，變相審批暗藏巨大空間。此類變相審批需要特別警惕，可謂換湯不換藥，嚴(yán)重侵蝕改革成果。

二是審批事項(xiàng)的清理回避重點(diǎn)。政府主導(dǎo)的行政審批制度改革，在“自我革命”方面雖然勇氣可嘉，但也存在不同程度的心慈手軟。從外在看，企業(yè)呼聲較大的審批事項(xiàng)，改革進(jìn)度較為遲緩。一些無(wú)足輕重的審批事項(xiàng)，由于政府部門利益較少，容易清理下放。而行政機(jī)關(guān)尋租空間較大的審批事項(xiàng)，則想方設(shè)法不放緩放。放小不放大、放虛不放實(shí)、放輕不放重的問(wèn)題，并未得到徹底解決。

三是個(gè)別領(lǐng)域不無(wú)反彈。政府部門的阻力不僅體現(xiàn)在對(duì)行政審批事項(xiàng)本身的清理不到位，而且體現(xiàn)在既有改革成果的缺乏保障。行政審批制度改革的可能反彈，是中央政府關(guān)注的事項(xiàng)，曾專門下文要求嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可和新設(shè)其他行政審批。?參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國(guó)發(fā)［2013］39號(hào)）?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)［2014］16號(hào)）也明確：“今后，任何部門或單位不得在法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定之外，設(shè)定面向公民、法人或其他組織的審批事項(xiàng)?！?/p>

（三）流程優(yōu)化依然任重道遠(yuǎn)

行政審批制度改革成效如何，當(dāng)事人和普通民眾的“用戶體驗(yàn)”至關(guān)重要。但實(shí)施中，不少企業(yè)、個(gè)人仍未享受足夠“改革紅利”，而有程序繁瑣、辦理拖延之感。投資項(xiàng)目類行政審批，在各地都以周期長(zhǎng)、效率低而飽受詬病。在一些地方，審批流程甚至有復(fù)雜化的趨勢(shì)。河北有企業(yè)反映在20世紀(jì)90年代蓋5個(gè)章能辦起加油站，現(xiàn)在卻需要60多個(gè)公章，這導(dǎo)致很多加油站甚至無(wú)證經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響到市場(chǎng)秩序。?參見河北省工商聯(lián)：《我省行政審批改革中存在問(wèn)題與建議》，載《河北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。另外，網(wǎng)上辦理現(xiàn)場(chǎng)重復(fù)的現(xiàn)象值得關(guān)注。網(wǎng)上審批已經(jīng)是許多地方改革的重要內(nèi)容。網(wǎng)上申報(bào)本可以突破上下班時(shí)間和地域限制，提高效率方便群眾并全程留痕便于監(jiān)督。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方的網(wǎng)上審批走向反面，一面強(qiáng)制要求申請(qǐng)人網(wǎng)上提交申請(qǐng)，一面大量申報(bào)文件又要求現(xiàn)場(chǎng)原件審核。其結(jié)果是原先只需到主管部門或政務(wù)大廳跑一趟即可完成的申請(qǐng)，變成網(wǎng)上申報(bào)加上現(xiàn)場(chǎng)辦理的雙重環(huán)節(jié)，改革的良情美意落到冰冷現(xiàn)實(shí)讓企業(yè)民眾多承擔(dān)了一道負(fù)擔(dān)。

（四）配套保障機(jī)制不夠健全

行政審批制度改革的順利推進(jìn)，需要一系列的保障機(jī)制。但是，現(xiàn)在的行政審批改革，其配套保障機(jī)制，人財(cái)物的結(jié)構(gòu)調(diào)整，并未到位。隨著政府職能轉(zhuǎn)移與行政審批制度改革的推進(jìn)，機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制分配的不均衡、不合理問(wèn)題凸顯。其表現(xiàn)包括“上肥下瘦”，以及官僚機(jī)構(gòu)多、執(zhí)行機(jī)構(gòu)少；管理人員多、服務(wù)人員少；后臺(tái)人員多，一線人員少等。行政審批權(quán)下放、轉(zhuǎn)移后，原來(lái)機(jī)構(gòu)、人員并未及時(shí)削減，勢(shì)必導(dǎo)致人浮于事；而承接上級(jí)政府職能的下級(jí)機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)缺乏必要轉(zhuǎn)移，難免捉襟見肘，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移承接效果不盡如人意。行政審批制度改革過(guò)程中，放松管制、降低門檻是重要舉措。但審批取消下放的同時(shí)，理應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。但主觀上一些政府機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)的重審批、輕監(jiān)管的管制思維下未能做到守土盡責(zé)，客觀上監(jiān)管任務(wù)強(qiáng)化而監(jiān)管力量相對(duì)不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)焦頭爛額，監(jiān)管效果低下，違法行為得不到追究，甚至導(dǎo)致社會(huì)公眾質(zhì)疑降低準(zhǔn)入門檻、放松管制的正當(dāng)性。

（五）繼續(xù)改革面臨法律障礙

《行政許可法》對(duì)于法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的行政許可，地方要在本區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施的規(guī)范，適用范圍過(guò)窄：僅限于通過(guò)行政法規(guī)設(shè)定關(guān)于經(jīng)濟(jì)事務(wù)的許可，能夠停止實(shí)施的也只有省、自治區(qū)、直轄市人民政府。?參見《行政許可法》第21條。因此，無(wú)論是法律設(shè)定的許可，還是經(jīng)濟(jì)事務(wù)以外的許可，在地方均無(wú)法停止實(shí)施；除省級(jí)政府以外的其他層級(jí)的地方政府，也無(wú)權(quán)通過(guò)報(bào)批程序停止實(shí)施；地方人大及其常委會(huì)，也無(wú)法介入到行政許可的停止實(shí)施機(jī)制中。圍繞某一審批制度的削減、調(diào)整，必須先行修改相關(guān)的法律制度，否則就會(huì)造成雖然一些行政審批事項(xiàng)被宣布取消或者下放了，但配套的法律制度跟不上，導(dǎo)致改革難以落地，也不利于保障行政審批制度改革在法治軌道上進(jìn)行。另外，容缺辦理、超時(shí)默認(rèn)等創(chuàng)新，或于《行政許可法》條文無(wú)據(jù)，甚至不無(wú)抵觸嫌疑，其推廣實(shí)施的法律障礙有待消除。

（六）公眾獲得感有待增強(qiáng)

改革的根本宗旨與最終目標(biāo)，是通過(guò)更完善的治理體系提供更好的公共服務(wù)，讓公眾共享改革成果。衡量改革成效的關(guān)鍵標(biāo)尺，是看投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的成本下降還是上升，是企業(yè)、民眾的感受度和認(rèn)可度，是消費(fèi)者、勞動(dòng)者的切身權(quán)益保障水平。但觀諸不少地方、領(lǐng)域的行政審批制度改革，面上看轟轟烈烈，但民眾感知并不盡如人意。

三、行政審批制度改革的應(yīng)有理念

行政審批制度改革的今后發(fā)展效果如何，與改革所秉持理念具有密切關(guān)聯(lián)。

（一）兼顧制度完善與民眾得益

行政審批制度改革，既要“改制度體制機(jī)制”，提升制度及其運(yùn)行的科學(xué)性合理性，又要產(chǎn)生實(shí)際效能，讓企業(yè)從改革中受益，增進(jìn)獲得感。

就制度完善而言，消除制度瓶頸障礙，是改革的關(guān)鍵所在。改革行政審批，是要通過(guò)調(diào)整制度、形塑制度，固化改革成果，并提煉出可復(fù)制可推廣的制度模板，而非朝令夕改，并且要杜絕反彈倒退。

就民眾得益而言，衡量行政審批改革成敗得失的關(guān)鍵標(biāo)尺，是看投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的成本下降還是上升，是企業(yè)、民眾的感受度和認(rèn)可度，是消費(fèi)者、勞動(dòng)者的切身權(quán)益保障水平。行政審批改革的最終目標(biāo)，是完善政府治理體系以提供更好的公共服務(wù)，讓公眾享受到改革成果。正如英國(guó)自2014年啟動(dòng)的整體政府文化變革“挑戰(zhàn)文牘運(yùn)動(dòng)”（RTC）的目標(biāo)，通過(guò)清理、審查、廢除、挑戰(zhàn)已經(jīng)過(guò)時(shí)、負(fù)擔(dān)沉重或過(guò)于復(fù)雜的監(jiān)管規(guī)定，以營(yíng)造寬松、和諧、高效、經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)環(huán)境，繼而激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）兼顧國(guó)際趨勢(shì)與本土需求

國(guó)際視野、國(guó)際趨勢(shì)是我國(guó)行政審批制度改革的重要背景因素。以行政審批制度改革為契機(jī)，構(gòu)筑與國(guó)際通行規(guī)則相銜接的制度體系，行政審批乃至整個(gè)行政管理制度應(yīng)充分體現(xiàn)國(guó)家治理面向現(xiàn)代化、面向全球化的趨勢(shì)。也因此，行政審批制度的改造完善不應(yīng)固步自封，而應(yīng)秉持充分的國(guó)際視野，有必要將當(dāng)代各國(guó)政府治理的發(fā)展趨勢(shì)考慮在內(nèi)，系統(tǒng)梳理總結(jié)先發(fā)國(guó)家、地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，本著“洋為中用”的理念廣泛學(xué)習(xí)借鑒。比如，美國(guó)聯(lián)邦政府在2010年評(píng)估執(zhí)照監(jiān)管政策，將原來(lái)分屬于商務(wù)部、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的執(zhí)照審批業(yè)務(wù)合并至集中控制機(jī)構(gòu)（SCA），并統(tǒng)一出口執(zhí)照申請(qǐng)表格，更新執(zhí)照申請(qǐng)名單，對(duì)出口執(zhí)照審批提供“一站式服務(wù)”。?參見中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《部分發(fā)達(dá)國(guó)家行政審批改革的制度設(shè)計(jì)和工具選擇》，載《中國(guó)行政管理》2015年第1期。這對(duì)我國(guó)行政審批改革不無(wú)鏡鑒意義。

本土需求導(dǎo)向是我國(guó)行政審批制度改革的另一核心驅(qū)動(dòng)力與方向指引。我們需要何種行政審批制度？行政審批制度改革應(yīng)向何處去？首先應(yīng)當(dāng)考慮的是所在區(qū)域、所屬行業(yè)的自身規(guī)律與監(jiān)管需求，是給市場(chǎng)主體、社會(huì)組織“松綁”進(jìn)而釋放市場(chǎng)社會(huì)活力的目標(biāo)。必須明確，行政審批改革并非單向度的削減政府權(quán)力，簡(jiǎn)單減少行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，簡(jiǎn)化審批程序，而是通過(guò)改革讓制度安排及其運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，進(jìn)而為解放生產(chǎn)力、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供動(dòng)能。否則，即便看上去再領(lǐng)先、再光鮮的制度機(jī)制，如果水土不服也不可能發(fā)揮預(yù)期效果，甚至還發(fā)生“橘生淮北則為枳”的后果。

（三）兼顧自我改革與外部驅(qū)動(dòng)

我國(guó)行政審批制度改革長(zhǎng)期表現(xiàn)出政府自身主導(dǎo)的特征，也由此被稱為“政府自身的一場(chǎng)革命”。必須承認(rèn)，政府自我改革不無(wú)優(yōu)勢(shì)?！叭玺~飲水、冷暖自知”，行政審批制度在規(guī)范層面和運(yùn)行層面存在哪些問(wèn)題，哪些行政審批事項(xiàng)已陷入“僵尸”狀態(tài)多年未曾辦理，哪些材料提交毫無(wú)必要，政府自身有較強(qiáng)的發(fā)言權(quán)。但與此同時(shí)也需認(rèn)識(shí)到，行政審批的政府自我改革模式，也存在其瓶頸弊病。突出表現(xiàn)在：第一，自我改革模式的動(dòng)力缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。依靠政府自我改革，表層弊病尚可克服，但一方面向縱深邁進(jìn)必然面對(duì)下級(jí)政府、部門的博弈對(duì)抗，另一方面難免出現(xiàn)強(qiáng)力推進(jìn)改革的個(gè)別官員干部“人一走茶就涼”的倒退反復(fù)。第二，自我改革存在嚴(yán)重的“天花板”效應(yīng)，難以觸及更不可能消除法律層面的過(guò)時(shí)滯后的制度安排。無(wú)論是行政許可事項(xiàng)清理，還是流程再造，還是需提交材料的精簡(jiǎn)，抑或一些地方推行的容缺辦理等創(chuàng)新，一旦面對(duì)強(qiáng)制性法律規(guī)范，則不僅風(fēng)險(xiǎn)重重而且存在“違法改革”的嫌疑。

有必要強(qiáng)調(diào)，外部驅(qū)動(dòng)力具有日漸重要的作用。在此，無(wú)論是企業(yè)、民眾對(duì)行政審批的需求驅(qū)動(dòng)，還是立法機(jī)關(guān)對(duì)行政審批改革的法律制度安排調(diào)整完善，司法機(jī)關(guān)在相關(guān)行政訴訟中的判決等，都構(gòu)成必須充分考慮的外部因素，也構(gòu)成改革的重要驅(qū)動(dòng)力，自外而內(nèi)、自上而下、自權(quán)力機(jī)關(guān)導(dǎo)向行政機(jī)關(guān)，推動(dòng)行政審批制度規(guī)范及其運(yùn)行的科學(xué)化、規(guī)范化和服務(wù)效能。

四、行政審批制度改革的建議對(duì)策

從世界各國(guó)看，行政審批都是非常重要的政府規(guī)制手段。相應(yīng)的，我國(guó)政府必然在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期依然將行政審批作為政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)的治理方式之一。行政審批制度的改革、優(yōu)化與完善，仍是值得關(guān)注的重要問(wèn)題。而我國(guó)行政審批制度改革的包袱重，路徑依賴性強(qiáng)，冰凍三尺非一日之寒。特別是隨著已有改革的進(jìn)行，“按下葫蘆浮起瓢”，一些弊病變異繼續(xù)存在。為此，許多地方政府將行政審批制度改革作為行政體制改革乃至治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，加以部署安排。21比如，湖北省政府辦公廳出臺(tái)《省人民政府關(guān)于湖北省“十三五”期間深化行政審批制度改革的意見》（鄂政發(fā)［2016］15號(hào)），謀劃十三五時(shí)期行政審批制度改革的主要任務(wù)和部署安排。成都市政府則出臺(tái)《成都市人民政府關(guān)于深化行政審批制度改革的意見》（成府發(fā)[2014]22號(hào)）。從全國(guó)范圍看，今后的改革應(yīng)特別注重以下方面。

（一）健全行政審批制度改革的體制機(jī)制

在行政審批制度改革的體制層面，鑒于行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變、釋放市場(chǎng)社會(huì)活力都有著密切關(guān)聯(lián)，為推進(jìn)縱深改革并避免反彈，克服既得利益集團(tuán)的阻力，應(yīng)從以往的政府自我改革轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)改革。從行政審批改革的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和重要性出發(fā)，本著依法改革的思路，建議考慮由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭，設(shè)置統(tǒng)一的行政審批改革機(jī)構(gòu)。由該機(jī)構(gòu)集中相關(guān)權(quán)力和人力資源，主導(dǎo)、統(tǒng)籌、推進(jìn)、監(jiān)督行政審批制度改革。從外部驅(qū)動(dòng)導(dǎo)向出發(fā)，行政審批制度改革應(yīng)本著群眾路線，給民意表達(dá)以充分的空間平臺(tái)。以往行政審批事項(xiàng)的清理，以審批事項(xiàng)清理為例，有必要從行政機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的內(nèi)部清理模式走向各方參與的開放清理模式。進(jìn)而，將公眾的意見建議體現(xiàn)在行政審批的事項(xiàng)清理、流程優(yōu)化、效果評(píng)估的過(guò)程與結(jié)果中來(lái)。22在此需要提及，筆者在四川、廣東一些地方調(diào)研，當(dāng)?shù)卣硎拘姓徟陌磿r(shí)辦結(jié)率為百分之百，提前辦結(jié)率也超過(guò)百分之九十以上，但在企業(yè)訪談時(shí)對(duì)審批效率卻往往不無(wú)微詞。這表明，行政審批改革的成效評(píng)估，不能僅看一面之詞，而應(yīng)秉持開門開放原則，特別是應(yīng)用充分搜集聽取行政審批辦理者的意見。

（二）強(qiáng)化立法對(duì)行政審批制度改革的引領(lǐng)與保障作用

權(quán)力機(jī)關(guān)立法對(duì)行政審批制度改革的引領(lǐng)與保障作用并非空中樓閣，而是有著實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容指向。首先，行政審批制度改革的已有成果，應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)的制定、修改、廢止加以鞏固，避免遭到侵蝕乃至反彈。其次，行政審批制度改革的先行先試，同樣需要立法保障。在我國(guó)已有對(duì)自貿(mào)區(qū)改革先行試點(diǎn)提供保障的基礎(chǔ)上，23典型如《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》（國(guó)發(fā)［2013］51號(hào)），《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》等。應(yīng)將其經(jīng)驗(yàn)予以全面推廣。第三，行政審批制度改革縱深推進(jìn)，需要法律修訂、廢止等活動(dòng)予以支持配套。比如，依據(jù)法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，其廢止并非政府自身推動(dòng)的行政審批事項(xiàng)清理所可實(shí)現(xiàn)。24由此，以行政審批的主要內(nèi)容行政許可為例，鑒于依據(jù)《行政許可法》，有權(quán)設(shè)定行政許可的法律文件不過(guò)有法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章寥寥數(shù)種。（而且，由于省級(jí)政府規(guī)章設(shè)定許可的實(shí)施期限僅為1年，現(xiàn)實(shí)中依據(jù)省級(jí)政府規(guī)章設(shè)定行政許可的情形也由此極為罕見。）有兩點(diǎn)值得關(guān)注。第一，地方（包括地方政府、也包括地方人大）在行政許可事項(xiàng)清理、削減中的作為空間極小。無(wú)論是法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院的決定設(shè)定的行政許可，地方均無(wú)權(quán)予以取消、廢止。事實(shí)上，地方能夠削減的不過(guò)是地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)的行政許可。第二，政府主導(dǎo)的行政許可事項(xiàng)削減，存在天花板。即便是地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可，政府也無(wú)權(quán)自行削減清理。在實(shí)踐中導(dǎo)致的結(jié)果是，地方政府主導(dǎo)的行政許可事項(xiàng)清理或縱深推進(jìn)空間極為有限，僅能將自身或其部門、下級(jí)擅自設(shè)定、缺乏《行政許可法》依據(jù)的行政許可事項(xiàng)予以清理；或冒著一定的合法性風(fēng)險(xiǎn)縱深推進(jìn)，一旦遭遇質(zhì)疑或訴訟則后果不堪設(shè)想。只有通過(guò)法律修訂、廢止等活動(dòng)，才能將行政審批事項(xiàng)的削減、調(diào)整，在法治框架內(nèi)不斷向縱深推進(jìn)。最后，行政審批的后續(xù)監(jiān)督檢查的強(qiáng)化落實(shí)，也需要法律規(guī)范為支撐。

在具體做法上，要把行政審批改革與立法活動(dòng)相同步。在此，應(yīng)將《行政許可法》的修訂提上議事日程?！缎姓S可法》自2013年通過(guò)以來(lái)對(duì)中國(guó)行政審批制度改革起到積極效果，但經(jīng)過(guò)十多年時(shí)間后也不可否認(rèn)其中部分內(nèi)容存在部分滯后和缺漏，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新常態(tài)。有必要在行政審批制度改革的已有成效基礎(chǔ)上，將一系列行之有效、可復(fù)制可推廣的新理念、新制度、新機(jī)制納入《行政許可法》中來(lái)。比如，各地廣泛實(shí)施的超時(shí)默許、缺席默認(rèn)、容缺辦理、網(wǎng)上審批乃至電子批件等，都需要在《行政許可法》的修改中予以體現(xiàn)。

其次，依法鼓勵(lì)各地依法開展先行先試。為消除法律障礙，考慮對(duì)《行政許可法》第21條省級(jí)政府停止實(shí)施行政許可的規(guī)定予以調(diào)整完善。具體內(nèi)容包括：一是擴(kuò)大可以停止實(shí)施的許可事項(xiàng)范圍，法律、行政法規(guī)、上級(jí)地方性法規(guī)設(shè)定的許可，均應(yīng)屬于可被暫停實(shí)施的范圍；二是豐富能夠啟動(dòng)該程序的主體，至少應(yīng)考慮與修改后的《立法法》相對(duì)接，賦予設(shè)區(qū)的市政府、市人大及其常委會(huì)在當(dāng)?shù)赝Ｖ箤?shí)施許可的啟動(dòng)權(quán)；三是在已有廣東等地試點(diǎn)基礎(chǔ)上，將全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)調(diào)整、暫停行政審批的做法上升到法律規(guī)范，使得地方改革試點(diǎn)有法可依。

（三）建立完善行政審批事項(xiàng)的目錄管理與清理機(jī)制

不斷清理并精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，是行政審批制度改革的源頭活水。必須清醒意識(shí)到，一些本來(lái)就沒(méi)有存在依據(jù)或存在必要的行政審批，如果不能連根拔除，而是優(yōu)化審批流程，或者向社會(huì)轉(zhuǎn)移，或者予以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化改革，或者進(jìn)行網(wǎng)上審批，這些做法都無(wú)法徹底杜絕其負(fù)面影響，至多治標(biāo)而絕不可能起到治本效果。在內(nèi)容上，行政審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)涵蓋對(duì)象全面廣泛，既包括傳統(tǒng)的行政許可，也應(yīng)將定位相對(duì)含混、事實(shí)上帶有準(zhǔn)入門檻色彩的各類行政登記、事先備案、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、同意、注冊(cè)、認(rèn)可、檢驗(yàn)、年檢等，統(tǒng)統(tǒng)納入在內(nèi)，進(jìn)行全面性的審查清理。否則，將大量事實(shí)上存在、給民眾生產(chǎn)生活帶來(lái)巨大影響的形式上不冠以審批之名而客觀上具有審批之實(shí)的管理事項(xiàng)納入在內(nèi)，勢(shì)必導(dǎo)致一方面改革中許多行政審批事項(xiàng)采取“遁入”備案、核準(zhǔn)、檢驗(yàn)等機(jī)制的方式規(guī)避行政審批改革；另一方面現(xiàn)有行政審批改革也無(wú)法向縱深邁進(jìn)。最終導(dǎo)致行政審批改革看起來(lái)轟轟烈烈“雷聲很大”，而民眾受益“雨點(diǎn)極小”。在機(jī)制上，行政審批事項(xiàng)清理應(yīng)當(dāng)以定期清理與動(dòng)態(tài)清理相結(jié)合，清理與法律法規(guī)修訂相同步。傳統(tǒng)的審批事項(xiàng)清理帶有運(yùn)動(dòng)式色彩，往往是一陣風(fēng)，死灰復(fù)燃以“事前備案”“登記”為名的變相審批并非罕見，極大侵蝕了改革成果。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律制定、修改工作，實(shí)施全面的目錄管理，使得被取消的審批事項(xiàng)徹底退出歷史舞臺(tái)；在《行政許可法》第20條確立的行政許可后評(píng)價(jià)機(jī)制上，建立完善審批事項(xiàng)的定期清理機(jī)制。

（四）依托信息技術(shù)推進(jìn)行政審批流程優(yōu)化

行政審批流程是否合理順暢，對(duì)于企業(yè)、個(gè)人的申請(qǐng)獲取具有重要意義。而信息技術(shù)的發(fā)展與網(wǎng)上政務(wù)的普及，給行政審批的流程優(yōu)化提供空前契機(jī)。從世界范圍看，以用戶為中心的實(shí)體與虛擬相結(jié)合的政府辦事大廳，已成為許多國(guó)家政府的共識(shí)與改革方向。為此，有必要在地方已有探索實(shí)踐基礎(chǔ)上，充分吸收淘寶、京東等商業(yè)網(wǎng)站的經(jīng)驗(yàn)做法，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，將網(wǎng)上預(yù)約、手機(jī)APP掌上辦理、電子印鑒與電子批件、評(píng)價(jià)機(jī)制等納入行政審批流程再造中去。在信息化背景下，還應(yīng)考慮建立完善行政審批大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以大數(shù)據(jù)的整合運(yùn)用推進(jìn)行政審批陽(yáng)光化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，并將行政審批與事中事后監(jiān)管無(wú)縫銜接。

（五）完善行政審批改革的第三方評(píng)價(jià)機(jī)制

行政審批制度改革效果如何？亟待建立完善改革成效的評(píng)價(jià)機(jī)制。雖然《行政許可法》中已明確建立了行政許可的評(píng)價(jià)機(jī)制，但實(shí)踐中無(wú)論是制度運(yùn)行還是制度改革，其評(píng)價(jià)數(shù)量稀少、質(zhì)量不高。突出表現(xiàn)在，評(píng)價(jià)機(jī)制并未按照法律要求定期實(shí)施，且以行政系統(tǒng)內(nèi)部自我評(píng)價(jià)為主，評(píng)價(jià)的指標(biāo)主要限于保留、下放的行政審批項(xiàng)目數(shù)量、辦理時(shí)限提速率、按時(shí)辦結(jié)率、現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率等數(shù)據(jù)，雖然近年來(lái)許多地方實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的平臺(tái)生成提取，但由于錄入的準(zhǔn)確性不夠，導(dǎo)致整個(gè)評(píng)價(jià)的客觀性、準(zhǔn)確性、全面性均遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此，建議建立由中立第三方實(shí)施的行政審批運(yùn)行及改革的評(píng)價(jià)機(jī)制。評(píng)價(jià)主體應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)脫鉤且無(wú)利害關(guān)系，充分吸收專家學(xué)者、企業(yè)單位、社會(huì)組織參與；在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)突出依法，兼顧定性與定量，目標(biāo)與行為，標(biāo)準(zhǔn)與效果；進(jìn)而形成相對(duì)中立、客觀的評(píng)價(jià)報(bào)告，客觀總結(jié)改革成敗得失，為進(jìn)一步推動(dòng)改革提供指引。

（六）加強(qiáng)配套機(jī)構(gòu)與編制改革

其內(nèi)容包括，一是對(duì)于下放到下級(jí)機(jī)關(guān)部門、轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)行使的相關(guān)職能，原機(jī)

關(guān)并不能“一放了之”，而應(yīng)給予必要的監(jiān)督控制。對(duì)于轉(zhuǎn)移給中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)的職能服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定其標(biāo)準(zhǔn)、程序。二是人員、經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在一些前置審批被取消調(diào)整、不少行政審批門檻降低的背景下，對(duì)于獲得批件的企業(yè)、組織，應(yīng)注重加強(qiáng)后續(xù)運(yùn)行過(guò)程中的監(jiān)管。為此，行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制資源應(yīng)當(dāng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，推動(dòng)編制資源向接受轉(zhuǎn)移下放行政審批職權(quán)的下級(jí)政府、部門傾斜，向負(fù)責(zé)審批監(jiān)管的職能部門傾斜。

栗燕杰，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，法學(xué)博士。