黃澗秋

舉報(bào)答復(fù)行為可訴性的類型分析

黃澗秋**

舉報(bào)制度的主要功能是對(duì)行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)設(shè)定相對(duì)固化的程序，并不創(chuàng)設(shè)查處和答復(fù)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)內(nèi)在地隱含于其查處的職責(zé)。舉報(bào)答復(fù)行為包括程序意義和實(shí)體意義兩種，涵蓋行政處理的答復(fù)為實(shí)體意義的答復(fù)。前者屬于觀念通知，后者系行政行為。程序意義的答復(fù)的可訴性在于程序權(quán)利受到侵犯；實(shí)體意義的答復(fù)的可訴性視自益性舉報(bào)抑或公益性舉報(bào)而定。在公益性舉報(bào)，舉報(bào)人與被舉報(bào)違法行為的處理結(jié)果不存在利害關(guān)系。在自益性舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)如何履行答復(fù)義務(wù)對(duì)舉報(bào)人利益產(chǎn)生實(shí)際影響。

舉報(bào) 答復(fù) 行政處理 可訴性

隨著依法行政的深入推進(jìn)，公民通過法定途徑舉報(bào)他人的違法行為，要求行政機(jī)關(guān)予以查處，既是對(duì)依法行政的外部監(jiān)督，又是維護(hù)其合法權(quán)益的重要手段。行政機(jī)關(guān)在收到舉報(bào)后作出答復(fù)行為，舉報(bào)人如果不服，可以通過行政復(fù)議、訴訟等救濟(jì)途徑再次維護(hù)自己的權(quán)益。從舉報(bào)目的的多重性展開，舉報(bào)人可能純粹基于維護(hù)自身的合法權(quán)益或者是為了維護(hù)公共利益，有可能提出明確的權(quán)利請(qǐng)求或者純粹是反映違法事實(shí)。相應(yīng)地，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)行為是否可訴就不能一概而論。答復(fù)行為的可訴性決定了舉報(bào)制度的規(guī)范作用。由于現(xiàn)行舉報(bào)制度缺乏權(quán)利救濟(jì)條款，答復(fù)行為的法律屬性在舉報(bào)制度中沒有直接的答案，我們需要從豐富的司法實(shí)踐中去蕪存菁，從類型化的角度勾勒答復(fù)行為可訴性的全景。

一、我國(guó)舉報(bào)制度與答復(fù)義務(wù)

在外部行政關(guān)系意義上，舉報(bào)是指公民向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)檢舉、揭發(fā)第三人的行政違法行為，請(qǐng)求予以調(diào)查認(rèn)定、作出處理并向其作出答復(fù)。①參見黃濤濤：《行政違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度研究》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第1期?；谡撌龅膯我恍院屯暾?，本文所指的舉報(bào)不包括向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法或者不當(dāng)行為。我國(guó)沒有統(tǒng)一的舉報(bào)法律制度，舉報(bào)制度散見在食品藥品、旅游、產(chǎn)品質(zhì)量、工商、稅務(wù)等行政管理領(lǐng)域的部門法或者規(guī)范性文件中。在這些舉報(bào)法律規(guī)范中，“舉報(bào)”一詞往往與“投訴”“檢舉”“控告”相互混用或者并用。

2014年部門規(guī)章《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》中，舉報(bào)的對(duì)象為違反價(jià)格和收費(fèi)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的行為。2015年部門規(guī)章《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》的全部條文均將“投訴”與“舉報(bào)”連用，不作任何區(qū)分。食品藥品投訴舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織向各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門反映生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等主體在有關(guān)食品安全方面和藥品、醫(yī)療器械、化妝品等有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面存在的涉嫌違法行為。據(jù)此，“投訴舉報(bào)”系針對(duì)違法行為，投訴舉報(bào)承辦部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定反饋辦理結(jié)果。2011年部門規(guī)章《稅收違法行為檢舉管理辦法》規(guī)定：稅收違法行為檢舉是指單位、個(gè)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供納稅人、扣繳義務(wù)人稅收違法行為線索的行為。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法律也采用“檢舉”的表述，例如“公平交易法”第26條規(guī)定：“公平交易委員會(huì)對(duì)于違反本法規(guī)定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權(quán)調(diào)查處理。”因此，本文所述的“舉報(bào)”采其實(shí)質(zhì)意義，涵蓋所有向行政機(jī)關(guān)反映違法行為并要求查處的行為。

我國(guó)舉報(bào)制度的法律框架具有以下特點(diǎn)：一、我國(guó)缺乏統(tǒng)一的舉報(bào)制度立法，其法律淵源主要為專門調(diào)整特定行政管理領(lǐng)域的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，由于缺乏上位法的傘型涵攝，其法律框架呈現(xiàn)出碎片化的樣態(tài)；二、現(xiàn)行舉報(bào)制度僅僅適用于某些特定的行政管理領(lǐng)域，沒有成為一個(gè)通用的行政程序，其他行政管理領(lǐng)域在沒有特別法規(guī)定的情形下，是否同樣適用舉報(bào)制度，存在疑問。

舉報(bào)不是一項(xiàng)自成體系的行政法制度，舉報(bào)答復(fù)行為也無法歸類到任何已經(jīng)類型化的行政行為之中。在韓國(guó)行政法上，沒有專門的舉報(bào)權(quán)概念，與舉報(bào)權(quán)相對(duì)應(yīng)的是請(qǐng)求行政權(quán)發(fā)動(dòng)的權(quán)利，此種公權(quán)利的基礎(chǔ)是行政機(jī)關(guān)在承擔(dān)處分義務(wù)的同時(shí)兼具保護(hù)個(gè)人利益的效果。②參見［韓］金東熙：《行政法I》，趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第71頁(yè)。申言之，舉報(bào)僅僅具有觸發(fā)行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的功能。從行政機(jī)關(guān)在收到舉報(bào)后啟動(dòng)查處程序來看，舉報(bào)沒有為行政機(jī)關(guān)設(shè)定新的查處義務(wù)。按照行政調(diào)查的職權(quán)主義，行政機(jī)關(guān)負(fù)有概括的查處職責(zé)，凡是與行政機(jī)關(guān)管轄職責(zé)有關(guān)的、有調(diào)查的必要和可能性的，行政機(jī)關(guān)均應(yīng)依職權(quán)啟動(dòng)查處程序。如果有公民舉報(bào)，那么行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處告知其查處結(jié)果。③參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第199頁(yè)。有舉報(bào)則必有答復(fù)，可以說是一種法理，不需要實(shí)定法規(guī)則的證成。即使沒有相應(yīng)的舉報(bào)制度的約束，行政機(jī)關(guān)在收到舉報(bào)后同樣應(yīng)當(dāng)履行查處和答復(fù)的義務(wù)。

因此，我們可以得出如下結(jié)論：行政機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)內(nèi)在地隱含于其所屬行政管理領(lǐng)域所固有的查處職責(zé)，舉報(bào)制度并不創(chuàng)設(shè)答復(fù)義務(wù)。那么，我國(guó)為什么要在某些領(lǐng)域制定專門的舉報(bào)制度？本文以為，舉報(bào)制度的主要功能是對(duì)行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)設(shè)定相對(duì)固化的程序，既為保障舉報(bào)人的程序權(quán)利提供明確的規(guī)范基礎(chǔ)，又為行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)的流程提供精細(xì)化的指引。相應(yīng)地，如果答復(fù)行為被訴，舉報(bào)制度能為法院審查答復(fù)行為的程序合法性提供依據(jù)。這是舉報(bào)制度之于答復(fù)行為的意義所在。反觀在沒有舉報(bào)制度的行政管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)并不能被免除答復(fù)義務(wù)，唯一的區(qū)別是：除了正當(dāng)程序以外，答復(fù)行為不受到法定程序的約束。

二、舉報(bào)答復(fù)行為的雙重意義

廣義上，舉報(bào)答復(fù)行為泛指行政機(jī)關(guān)在收到舉報(bào)后，進(jìn)行受理、處理和反饋等各種環(huán)節(jié)。隨著舉報(bào)制度在我國(guó)的廣泛實(shí)施，答復(fù)行為逐步進(jìn)入行政訴訟的受案范圍。對(duì)于答復(fù)行為是否可訴，我國(guó)司法實(shí)踐將判斷標(biāo)準(zhǔn)的重心放在原告是否舉報(bào)答復(fù)行為的利害關(guān)系人。但是，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者林明鏘反對(duì)將答復(fù)行為是否直接侵害舉報(bào)人的權(quán)利或者利益與其是否發(fā)生公法上的效果混為一談。④參見林明鏘：《檢舉函覆性質(zhì)之研究》，載《月旦法學(xué)雜志》1997年第26期。這里所說的“公法上的效果”是指答復(fù)行為對(duì)外直接發(fā)生法律效力，相當(dāng)于行政訴訟法上行政行為的概念。據(jù)此，本文以為，探討答復(fù)行為可訴性的思維進(jìn)路，應(yīng)當(dāng)包括前后兩個(gè)階段：第一階段是答復(fù)行為本身的規(guī)范意義，以此確定其是否屬于行政行為；第二階段是答復(fù)行為與舉報(bào)人之間的利害關(guān)系，以此確定原告資格。前者是先決問題。

（一）舉報(bào)答復(fù)行為的法律文本解讀

從字面意義看，“答復(fù)”一詞本身的規(guī)范性不夠確定，可以涵蓋行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人請(qǐng)求的所有的回應(yīng)。對(duì)于答復(fù)的定性，究竟是屬于作為觀念通知的事實(shí)行為還是具有法律效果的行政行為，我們首先應(yīng)當(dāng)從舉報(bào)制度的文本入手。

《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》第19、20條規(guī)定：投訴舉報(bào)承辦部門應(yīng)當(dāng)對(duì)投訴舉報(bào)線索及時(shí)調(diào)查核實(shí)，依法辦理，自投訴舉報(bào)受理之日起60日內(nèi)向投訴舉報(bào)人反饋辦理結(jié)果。據(jù)此，該舉報(bào)答復(fù)的內(nèi)容為“反饋辦理結(jié)果”。食品藥品投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)在決定受理之后，由承辦部門對(duì)被舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行辦理，辦理之后向舉報(bào)人反饋。雖然該辦法沒有對(duì)“辦理”一詞進(jìn)行定義，按照通常的理解，其應(yīng)當(dāng)屬于對(duì)于被舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行行政處理的行為。如果我們把答復(fù)行為理解為行政機(jī)關(guān)在某一時(shí)點(diǎn)對(duì)外作出的行為，那么，在此應(yīng)為反饋辦理結(jié)果這一行為。類似地，在《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》第11條，答復(fù)行為表述為：“價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)在舉報(bào)辦結(jié)后15個(gè)工作日內(nèi)告知舉報(bào)人對(duì)被舉報(bào)的價(jià)格違法行為的處理結(jié)果。”

與上述兩個(gè)規(guī)定不同的是，《稅收違法行為檢舉管理辦法》第20條規(guī)定：“對(duì)實(shí)名檢舉案件，舉報(bào)中心收到承辦部門回復(fù)的查辦結(jié)果以后，可以應(yīng)檢舉人的要求將與檢舉線索有關(guān)的查辦結(jié)果簡(jiǎn)要告知檢舉人?！毙姓C(jī)關(guān)在收到舉報(bào)后，必須進(jìn)行查辦，但查辦之后，并不一定需要反饋舉報(bào)人。在“任樂亮訴鄭州市國(guó)家稅務(wù)局稽查局不履行法定職責(zé)案”中，⑤河南省鄭州市二七區(qū)人民法院（2012）二七行初字第32號(hào)判決書。法院嚴(yán)格地適用該條規(guī)定中的答復(fù)義務(wù)：“因原告在舉報(bào)書中并未明確寫明要求被告告知查辦結(jié)果，故被告在原告提起本案訴訟前未告知原告該案件的查辦結(jié)果不違反上述規(guī)定。”由此我們可以發(fā)現(xiàn)稅收舉報(bào)答復(fù)的兩個(gè)特點(diǎn)：一是行政機(jī)關(guān)不一定承擔(dān)向舉報(bào)人的答復(fù)義務(wù)，這更反映出稅收舉報(bào)的監(jiān)督權(quán)屬性；二是查辦不必然導(dǎo)致答復(fù)，查辦程序與答復(fù)程序相互獨(dú)立。

綜合上述舉報(bào)制度的文本，狹義的答復(fù)僅僅指行政機(jī)關(guān)作出行政處理以后將處理結(jié)果反饋給舉報(bào)人這一環(huán)節(jié)，在程序上與前置的行政處理相互獨(dú)立，純粹屬于一種程序意義上的行為。⑥舉報(bào)答復(fù)行為的獨(dú)立性和政府信息公開答復(fù)不同。政府信息公開答復(fù)混合了舉報(bào)制度中行政處理和答復(fù)行為兩種功能，其具有顯性的法律效果。在《政府信息公開條例》，是否屬于公開范圍，行政機(jī)關(guān)直接通過答復(fù)程序來予以處理，不存在前置的審查和處理程序，也不能夠作出類似舉報(bào)制度中的不予受理決定。正是在這一意義上，答復(fù)行為涵蓋了行政機(jī)關(guān)對(duì)于政府信息公開申請(qǐng)全部行政程序，這也正是政府信息公開答復(fù)行為屬于行政行為的基本理由。我國(guó)有關(guān)舉報(bào)訴訟的司法實(shí)踐中，法院往往并不囿于程序意義的答復(fù)環(huán)節(jié)，而是將答復(fù)行為的可訴性問題追溯到行政處理行為的實(shí)體效果，將狹義的答復(fù)與行政處理混同。

（二）區(qū)分程序意義和實(shí)體意義的答復(fù)行為

舉報(bào)答復(fù)行為是不是屬于行政行為？我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為“公平交易法”下的舉報(bào)答復(fù)屬于觀念通知。觀念通知系行政行為的對(duì)立物，行政機(jī)關(guān)如果就某一事件的真相及處理的經(jīng)過，通知當(dāng)事人且并未損害他的任何權(quán)益，則屬于觀念通知。⑦參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第215頁(yè)。這里的觀念通知與我國(guó)舉報(bào)制度上狹義的答復(fù)行為相當(dāng)。以我國(guó)食品藥品、價(jià)格領(lǐng)域的舉報(bào)制度為例，行政機(jī)關(guān)在收到舉報(bào)后，先對(duì)被舉報(bào)違法行為進(jìn)行行政處理，然后反饋處理的結(jié)果，行政處理是答復(fù)的先行為。這種答復(fù)的目的就是通知舉報(bào)人違法行為是否存在以及處理的過程，具有觀念通知的色彩。

從關(guān)于答復(fù)的用語(yǔ)看，無論是采用“反饋”還是“告知”，上述舉報(bào)制度都無意于將其作為一種正式的行政行為予以對(duì)待?！秲r(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》第12條規(guī)定，價(jià)格主管部門可以采用口頭或者書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）進(jìn)行告知。這一規(guī)定忽略行政行為的要式性，而更多地具有便民服務(wù)的特征。與此形成鮮明對(duì)比的是，對(duì)價(jià)格舉報(bào)的處理行為包括調(diào)查被舉報(bào)違法行為以及作出行政處罰、不予行政處罰、移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理等決定或者不予立案。該行政處理行為其實(shí)已經(jīng)屬于價(jià)格行政處罰的范疇，也即舉報(bào)制度中的行政處理程序僅僅具有轉(zhuǎn)致適用的效力，并沒有為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)新的查處職責(zé)。⑧《工商管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》規(guī)定：消費(fèi)者舉報(bào)經(jīng)營(yíng)者違法行為的，依照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》另案處理。它也是將舉報(bào)制度中的行政處理行為定性為行政處罰程序中的行為。即使我們把答復(fù)行為理解為行政機(jī)關(guān)的意思表示，行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)人產(chǎn)生實(shí)體上法律效果的行為應(yīng)當(dāng)是答復(fù)之前的行政處理行為。

有人提出區(qū)分針對(duì)被舉報(bào)違法行為的處理行為和答復(fù)行為的意義：舉報(bào)人擁有請(qǐng)求答復(fù)權(quán)，只是針對(duì)舉報(bào)人向行政機(jī)關(guān)提起舉報(bào)這一行為而言，并非是對(duì)舉報(bào)的事項(xiàng)內(nèi)容得到實(shí)體處理。答復(fù)行為僅僅具有行政行為的外觀形式，而不對(duì)舉報(bào)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。⑨參見張超、沈鈺：《論投訴舉報(bào)答復(fù)行為的行政法屬性》，載《中國(guó)—東盟博覽》2013年第1期。本文贊同這一區(qū)分說的觀點(diǎn)，理由有三：

第一，區(qū)分行政處理行為和答復(fù)行為是基于對(duì)現(xiàn)行舉報(bào)制度規(guī)范意義的真實(shí)探知。

第二，區(qū)分說可以合理劃分行政機(jī)關(guān)在接收舉報(bào)后其所承擔(dān)的不同階段的法定職責(zé)。行政處理行為的職責(zé)并非來源于舉報(bào)制度，而是行政機(jī)關(guān)在行政處罰、日常監(jiān)管等其他方面的法律，即使沒有舉報(bào)的觸發(fā)，行政機(jī)關(guān)也要承擔(dān)查處違法行為的法定職責(zé)。而答復(fù)與舉報(bào)相互勾連，有舉報(bào)則必有答復(fù)，那么答復(fù)是行政機(jī)關(guān)一種程序上的職責(zé)。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)的答復(fù)行為，不是對(duì)事實(shí)真相的告知，而是經(jīng)查證后將拒絕立案或予以立案的意思表示傳達(dá)給舉報(bào)人，因此，答復(fù)行為是行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)處理作出的一項(xiàng)意思表示。⑩參見黃小波：《試論舉報(bào)答復(fù)行為的行政法屬性》，載《行政法學(xué)研究》2007年第4期。該觀點(diǎn)值得商榷。本文以為，這里所說的拒絕立案或者予以立案屬于行政處理行為，其自身足以構(gòu)成一種對(duì)舉報(bào)人產(chǎn)生法律效果的意思表示。

第三，更為重要的是，區(qū)分說有利于廓清在行政救濟(jì)階段舉報(bào)人的真實(shí)訴求和法院的審查對(duì)象。如果將答復(fù)行為覆蓋行政處理行為，法院的審查重點(diǎn)將有可能混同答復(fù)行為與行政處理行為所針對(duì)的不同的利害關(guān)系，并且將行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)的處理局限于答復(fù)與否，而忽視了行政處理行為是否影響舉報(bào)人實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)。在最高人民法院于2016年12月發(fā)布的第77號(hào)指導(dǎo)案例“羅镕榮訴吉安市物價(jià)局物價(jià)行政處理案”中，?http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-34342.html，2017年1月7日訪問。被告對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行了處理并答復(fù)了原告，原告起訴被告的答復(fù)行為違法，在可訴性上（即案件的受理階段），法院以原告與舉報(bào)處理行為具有利害關(guān)系而肯定其訴權(quán)，但判決結(jié)論（即案件的審理階段）又以答復(fù)未依法完整地載明對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果而認(rèn)定答復(fù)違法。本文以為：答復(fù)有沒有完整地載明處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)屬于程序問題，與被訴行政機(jī)關(guān)有沒有按照舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行行政處理是兩回事。法院既然以處理結(jié)果與起訴人具有利害關(guān)系作為受理?xiàng)l件，那么其審理的最終結(jié)論也應(yīng)當(dāng)著眼于處理結(jié)果的合法性，但該案的判決沒有理涉被告的行政處理是否合法。該案非常典型地反映出法院在確定舉報(bào)案件審查對(duì)象上究竟是行政處理還是答復(fù)問題上的前后不一致性。

當(dāng)然，答復(fù)與行政處理行為的兩分是一種規(guī)范意義上的假設(shè)。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)可能在答復(fù)之前沒有作出具有特定形式的行政處理行為，那么行政處理行為的內(nèi)容自然被答復(fù)行為所涵攝。從保護(hù)舉報(bào)人救濟(jì)權(quán)的角度出發(fā)，這種答復(fù)行為應(yīng)當(dāng)具有雙重屬性。例如《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》第15條規(guī)定了不予受理決定這種處理方式，它對(duì)于舉報(bào)人來說具有與行政處罰不予立案程序相同的法律后果。而在受理之后，投訴舉報(bào)承辦部門應(yīng)當(dāng)“及時(shí)調(diào)查核實(shí)，依法辦理”，該“辦理”行為是否能相當(dāng)于行政處罰程序，尚不確定，由此嗣后而作出的答復(fù)行為可能是確定辦理的內(nèi)容的唯一載體。在此種情形，答復(fù)覆蓋了行政處理行為。

結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐中沒有明確區(qū)分答復(fù)和行政處理兩個(gè)階段的傾向，我們可以把純粹的告知行為理解為程序意義上的答復(fù)，而把涵蓋行政處理的答復(fù)行為理解為實(shí)體意義上的答復(fù)。

三、作為程序意義的答復(fù)的可訴性

程序意義的答復(fù)和實(shí)體意義的答復(fù)在可訴性問題上相互獨(dú)立，兩者的審查標(biāo)準(zhǔn)不同，前者可訴不等于后者也可訴。?在關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)審查規(guī)范性文件作出的答復(fù)是否具有可訴性問題上，最高院在“松原市正興出租汽車服務(wù)有限公司與松原市人民政府不履行對(duì)撤銷文件申請(qǐng)予以答復(fù)的法定職責(zé)案”的再審意見也作出了同樣的區(qū)別對(duì)待：審查機(jī)關(guān)超期作出處理意見，屬于違反法定程序，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法；但是行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)意見，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍?？梢?，在規(guī)范性文件審查問題上，法院僅受理程序意義上的答復(fù)，而不受理實(shí)體意義上的答復(fù)。答復(fù)只要不超期，答復(fù)意見的內(nèi)容是什么，不在法院的受理范圍之內(nèi)。參見（2016）最高法行申1039號(hào)行政裁定書。綜觀我國(guó)近幾年來的舉報(bào)訴訟司法實(shí)踐，法院在確定起訴是否受理上沒有明確而系統(tǒng)地區(qū)分兩種意義的答復(fù)。本文以為：程序意義的答復(fù)和實(shí)體意義答復(fù)對(duì)于舉報(bào)人的利害關(guān)系是不同的，如果要以利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)確定答復(fù)行為的可訴性，我們首先必須區(qū)分被訴答復(fù)行為的程序意義和實(shí)體意義。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于答復(fù)行為可訴性的確定著重于答復(fù)行為在實(shí)體法上的效果，而忽略其在程序法上的獨(dú)立意義。究其原因，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)沒有確立獨(dú)立的舉報(bào)程序制度。即以其舉報(bào)制度的典范——“公平交易法”為例，該法僅在第26條規(guī)定“公平交易委員會(huì)得依檢舉或職權(quán)調(diào)查處理”，至于舉報(bào)人是否有權(quán)提出舉報(bào)，公平交易委員會(huì)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行答復(fù)等程序問題，沒有明確的實(shí)在法依據(jù)。第26條的立法理由指出：“得依檢舉”調(diào)查處理，僅在說明公平交易委員會(huì)啟動(dòng)調(diào)查程序的可能原因，并非是一旦有舉報(bào)，公平交易委員會(huì)即必須啟動(dòng)行政程序。?參見蕭文生：《行政事件裁判研究與評(píng)析》，元照出版公司2015年版，第99頁(yè)。鑒于此，既然行政機(jī)關(guān)答復(fù)沒有法定程序需要遵循，答復(fù)行為的程序意義不是其可訴性的審查因素。

在我國(guó)舉報(bào)制度中，舉報(bào)人一旦作出舉報(bào)，他就享有獲得答復(fù)的程序性權(quán)利。舉報(bào)人具有行政程序法上的主體地位，行政機(jī)關(guān)通過答復(fù)行為產(chǎn)生推進(jìn)和終結(jié)舉報(bào)法律關(guān)系的程序效果。?參見余韜：《行政機(jī)關(guān)舉報(bào)答復(fù)行為的性質(zhì)》，載《人民司法（應(yīng)用）》2016年第1期。由于答復(fù)的法定程序系由舉報(bào)制度所設(shè)立，行政機(jī)關(guān)是否履行程序意義上的答復(fù)義務(wù)和行政處理義務(wù)相互獨(dú)立，行政機(jī)關(guān)有沒有履行程序意義上答復(fù)義務(wù)可以單獨(dú)具有可訴性。答復(fù)行為與舉報(bào)人的行政程序權(quán)利存在利害關(guān)系，行政機(jī)關(guān)不依法履行程序意義上的答復(fù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)屬于可訴的行政行為。

行政機(jī)關(guān)不依法履行程序意義上的答復(fù)義務(wù)主要包括以下三種情形：

（一）拒絕答復(fù)

行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)明示拒絕作出答復(fù)，在我國(guó)舉報(bào)制度上表現(xiàn)為：如果舉報(bào)不符合受理?xiàng)l件，行政機(jī)關(guān)作出不予受理決定或者告知不予受理。?例如《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》第6條規(guī)定了“舉報(bào)事項(xiàng)不屬于價(jià)格主管部門職權(quán)范圍的”“沒有明確的被舉報(bào)人的姓名（名稱）、地址的”等5種不予受理情形，價(jià)格主管部門在收到舉報(bào)之日起7個(gè)工作日告知是否受理。不予受理的效力是行政機(jī)關(guān)明示拒絕處理程序的續(xù)行，其答復(fù)義務(wù)自然也被同時(shí)否定。在“付希民與淄博市周村區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政不作為案”中，原告起訴被告作出的不予受理通知書，法院認(rèn)為，由于涉案舉報(bào)不在被告管轄范圍內(nèi)，該不予受理和相應(yīng)的移送系行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，不屬于行政不作為。?山東省淄博市中級(jí)人民法院（2014）淄行終字第110號(hào)行政判決書。不予受理決定和行政機(jī)關(guān)在受理后作出不予立案的答復(fù)雖然都在客觀效果上阻斷了舉報(bào)人對(duì)處理舉報(bào)事項(xiàng)的請(qǐng)求，但該兩者的法律性質(zhì)截然不同。行政機(jī)關(guān)在受理環(huán)節(jié)并不需要考慮被舉報(bào)的違法行為是否成立，而只需審查舉報(bào)行為本身是否存在程序上的瑕疵。就不予受理的規(guī)范效果，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者程明修認(rèn)為“它雖然未消極地確認(rèn)申請(qǐng)人實(shí)體上的給付請(qǐng)求權(quán)不存在，但至少積極地確認(rèn)，對(duì)于當(dāng)事人基于程序請(qǐng)求權(quán)而提出的申請(qǐng)，因其程序上的瑕疵而無法做出實(shí)體決定?！?參見程明修：《行政機(jī)關(guān)函覆拒絕人民申請(qǐng)或舉發(fā)案件之法律性質(zhì)》，載《月旦法學(xué)雜志》2003年第99期。不予受理決定表明行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)舉報(bào)在程序上的合法性問題作出判斷，并阻斷了舉報(bào)人在今后提起相同的舉報(bào)的可能性，具有行政行為的確定力。?《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》第6條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)的價(jià)格違法行為已經(jīng)作出處理決定，舉報(bào)人提出舉報(bào)，但沒有提供新的事實(shí)的，則屬于不予受理的范圍。因此，其與舉報(bào)人存在利害關(guān)系。

（二）消極不作為

行政機(jī)關(guān)超出法定期限或者合理期限不對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行答復(fù)，至于其是否已經(jīng)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行處理則在所不問。在“李子韓與南山食品藥品監(jiān)督管理局案”中，法院認(rèn)為：被告在2014年7月25日對(duì)涉案舉報(bào)事項(xiàng)作出不予立案決定后，按照相關(guān)規(guī)定應(yīng)在三個(gè)工作日內(nèi)將處理結(jié)果予以反饋。但被告未在法定期限內(nèi)向本院提交相關(guān)證據(jù)證明其已履行告知義務(wù)，程序違法。?廣東省深圳市南山區(qū)人民法院（2015）深南法行初字第65號(hào)行政判決書。法院判決責(zé)令被告就舉報(bào)事項(xiàng)作出答復(fù)，而沒有審查不予立案決定在實(shí)體上的合法性。不予立案決定是實(shí)體處理行為，在本案中，其實(shí)被告在收到法院責(zé)令答復(fù)的判決后，無非就是再告知一遍原告在訴訟過程中已知的不予立案決定，并不能改變?cè)嬖趯?shí)體上的權(quán)利義務(wù)。反過來看，本案的判決，正是嚴(yán)格地凸顯了答復(fù)行為所具有的獨(dú)立的程序價(jià)值。

（三）答復(fù)與舉報(bào)事項(xiàng)不對(duì)應(yīng)

典型適例為前述最高院第77號(hào)指導(dǎo)案例。該案的判決理由和判決結(jié)論均未涉及行政處理行為的合法性審查，因此該案判決答復(fù)不合法僅限于答復(fù)的程序意義。法院的裁判理由是該答復(fù)不符合價(jià)格舉報(bào)制度關(guān)于應(yīng)當(dāng)載明對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)處理結(jié)果，故不具有合法性。而這一種“空頭支票”式的答復(fù)，本身就是對(duì)原告通過正當(dāng)舉報(bào)途徑尋求救濟(jì)的權(quán)利的一種侵犯。舉報(bào)人提出三項(xiàng)舉報(bào)請(qǐng)求，答復(fù)沒有相應(yīng)的回應(yīng)，這種答非所問，其名為“答復(fù)”，實(shí)質(zhì)上剝奪了舉報(bào)人獲得答復(fù)的程序權(quán)利。答復(fù)雖然是行政處理的后續(xù)行為，但其應(yīng)當(dāng)符合要式性規(guī)范是舉報(bào)制度發(fā)揮其監(jiān)督和救濟(jì)功能的依托。即使行政機(jī)關(guān)先前已經(jīng)作出了合法的行政處理，但是其沒有完整地告知該處理結(jié)果，仍然侵犯了舉報(bào)人的合法權(quán)益。

四、作為實(shí)體意義的答復(fù)的可訴性

作為實(shí)體意義的答復(fù)，其實(shí)質(zhì)是答復(fù)所載明的行政處理行為。舉報(bào)人既可以對(duì)覆蓋行政處理結(jié)果的答復(fù)行為提起訴訟，也可以直接針對(duì)答復(fù)之前的行政處理行為提起訴訟，如價(jià)格舉報(bào)制度中的不予行政處罰決定。

如前所述，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于答復(fù)行為性質(zhì)的著眼點(diǎn)在于其實(shí)體意義。20世紀(jì)90年代以來，公平交易委員會(huì)的舉報(bào)答復(fù)行為是否屬于行政處分問題成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。僅就“舉報(bào)不成立”的答復(fù)而言，“肯定說”認(rèn)為：這種答復(fù)有駁回請(qǐng)求的意思表示，并且“公平交易法”的立法目的，除了公共利益以外，還兼及保護(hù)特定個(gè)人的法益?！胺穸ㄕf”則從答復(fù)具有觀念通知的性質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為答復(fù)僅在通知調(diào)查結(jié)果，并非駁回舉報(bào)人依法申請(qǐng)的案件，而且其沒有在具體事件上對(duì)舉報(bào)人產(chǎn)生法律效果。臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”2011年聯(lián)席會(huì)議即持否定說：即使答復(fù)的內(nèi)容是不予處分舉報(bào)事項(xiàng)，可能影響舉報(bào)人其他權(quán)利的行使，這是一種事實(shí)作用，而不是法律作用。?參見高點(diǎn)法學(xué)編輯委員會(huì)：《公平交易委員會(huì)對(duì)人民依公平交易法所為之檢舉函覆是否為行政處分》，載《判解集》2011年1月，第103～105頁(yè)。由此，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于實(shí)體意義上答復(fù)行為的可訴性問題，包括兩個(gè)維度：一是是否具有法律效果的意思表示；二是是否影響舉報(bào)人的利益。前者是主要的維度。

我國(guó)司法實(shí)踐側(cè)重于是否影響舉報(bào)人利益這一維度，根據(jù)舉報(bào)的直接目的系保護(hù)自身合法權(quán)益還是公共利益的不同，將舉報(bào)分為自益性和公益性兩類。按照行政訴訟法上利害關(guān)系人的原理，對(duì)自益性舉報(bào)的答復(fù)行為當(dāng)然與舉報(bào)人存在利害關(guān)系，屬于可訴的行政行為。最高人民法院[2013]行他字第14號(hào)答復(fù)確認(rèn)“舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格?！鄙鲜龅?7號(hào)指導(dǎo)性案例的裁判要點(diǎn)也指出：“舉報(bào)人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的，與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系，具備行政訴訟原告主體資格”。顯而易見，自益性與公益性舉報(bào)的區(qū)分系針對(duì)實(shí)質(zhì)意義上的答復(fù)（行政處理）而言。

（一）公益性舉報(bào)

舉報(bào)制度價(jià)值目標(biāo)的重心在于公共利益，而非單純保護(hù)舉報(bào)人的權(quán)利。正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，舉報(bào)人與被舉報(bào)的違法行為之間是否存在利害關(guān)系，并不是限定舉報(bào)人范圍的條件。最典型的表述如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。從憲法上看，公民有權(quán)對(duì)一切違法犯罪行為作斗爭(zhēng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)等公共機(jī)構(gòu)等以外的單位和個(gè)人進(jìn)行舉報(bào)，屬于推定的公民基本權(quán)利，因此舉報(bào)權(quán)屬于民主監(jiān)督權(quán)。21參見賴彩明、賴德亮：《加強(qiáng)公民舉報(bào)權(quán)的制度保障》，載《法學(xué)》2006年第7期。設(shè)置舉報(bào)制度的主要目的是推動(dòng)公民向行政機(jī)關(guān)提供第三人違法行為的信息，參與行政事務(wù)，督促行政執(zhí)法。舉報(bào)制度雖然具有保護(hù)舉報(bào)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利的功能，但就其性質(zhì)來看，舉報(bào)權(quán)主要是一種監(jiān)督權(quán)。這一論斷與公益性舉報(bào)正好契合。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為：請(qǐng)求權(quán)人是否確定是公法上請(qǐng)求權(quán)的構(gòu)成要件，而法律沒有限定舉報(bào)人的資格，因此，舉報(bào)的效果是向行政機(jī)關(guān)提供違法行為的資訊而促使行政機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)調(diào)查程序。22參見蕭文生：《檢舉回函之法律性質(zhì)》，載《月旦法學(xué)教室》2007年第56期。我國(guó)的舉報(bào)制度賦予任何人提出舉報(bào)的權(quán)利，其落腳點(diǎn)在于舉報(bào)人反映的違法行為，而并非在于舉報(bào)人受到被舉報(bào)違法行為的侵犯。行政機(jī)關(guān)擁有查處違法行為的義務(wù)不等于舉報(bào)人有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)查處的權(quán)利，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)查處違法義務(wù)本身就是其職責(zé)所在。正是因?yàn)榕e報(bào)權(quán)的開放性，某人擁有舉報(bào)權(quán)，不等于其同時(shí)擁有查處被舉報(bào)行為的請(qǐng)求權(quán)以及后續(xù)的行政救濟(jì)權(quán)。尤其在公益性舉報(bào)，舉報(bào)的作用僅僅為告知行政機(jī)關(guān)有關(guān)違法行為的信息，舉報(bào)人與被舉報(bào)違法行為的處理結(jié)果不存在利害關(guān)系，因此，舉報(bào)人對(duì)于答復(fù)行為沒有訴權(quán)。

公益性舉報(bào)的典型案例有“雷軒與武漢市食品藥品監(jiān)督管理局、武漢市人民政府上訴案”，雷軒舉報(bào)某藥店不符合申領(lǐng)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的條件。法院認(rèn)為：此次名為“投訴”，實(shí)為基于公民的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行舉報(bào)。行政機(jī)關(guān)向雷軒反饋處理意見，已依法對(duì)舉報(bào)人履行了相應(yīng)職責(zé)。而雷軒主張的對(duì)被舉報(bào)人予以處罰，并不屬于行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人履行的法定義務(wù)。23湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2016）鄂01行終282號(hào)判決書。由此，公益性舉報(bào)只具有純粹的監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)只要予以答復(fù)，即滿足了該監(jiān)督權(quán)。公益性舉報(bào)人不享有要求行政機(jī)關(guān)作出特定的行政處理的請(qǐng)求權(quán)，因此，行政處理的結(jié)果與舉報(bào)人不存在利害關(guān)系。同時(shí)，我們從該判決的說理部分還可以看出：行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)和特定的行政處理行為之間相互獨(dú)立，針對(duì)公益性舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)只承擔(dān)作出程序意義上答復(fù)的法定職責(zé)，就答復(fù)本身在程序上的合法性是可訴的，但答復(fù)所載明的行政處理行為（實(shí)體意義上的答復(fù)）則為不可訴。

（二）自益性舉報(bào)

在自益性舉報(bào)，例如在“王西峰與錫山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局舉報(bào)上訴案”中，24江蘇省無錫市中級(jí)人民法院（2016）蘇02行終5號(hào)裁定書。行政機(jī)關(guān)針對(duì)舉報(bào)作出“因證據(jù)不足”而予以銷案的處理決定，并答復(fù)舉報(bào)人。被上訴人辯稱：其對(duì)第三人是否做出行政處罰根本不影響上訴人依據(jù)消法維權(quán)。但是，這一理由被二審裁定予以否認(rèn)：舉報(bào)人作為涉案商品的購(gòu)買人與投訴人，與錫山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局的查處結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系。值得研究的是該案行政機(jī)關(guān)的答辯：舉報(bào)人可能進(jìn)行的消費(fèi)維權(quán)無須以針對(duì)舉報(bào)做出的行政處罰決定作為依據(jù)，行政處理不影響舉報(bào)人在消費(fèi)維權(quán)上的利益。這一答辯理由看起來不無道理，但其存在邏輯上因果倒置的錯(cuò)誤。雖然舉報(bào)人消費(fèi)維權(quán)的民事救濟(jì)無須以行政處罰決定對(duì)違法行為的認(rèn)定為必要條件，但是，既然現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)在受理舉報(bào)后已經(jīng)作出違法行為不成立的行政處理決定，該決定必然對(duì)舉報(bào)人在消費(fèi)維權(quán)上的利益產(chǎn)生決定性的影響，就此，該答復(fù)行為應(yīng)當(dāng)是可訴的。

對(duì)于自益性舉報(bào)之答復(fù)行為是否屬于可訴，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的主流觀點(diǎn)是依據(jù)保護(hù)規(guī)范理論，即如果法律沒有賦予舉報(bào)人向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求處罰被舉報(bào)人的權(quán)利，那么行政機(jī)關(guān)是否處罰被舉報(bào)人，其目的系維護(hù)公益，舉報(bào)人的私益不在保護(hù)范圍內(nèi)。此種私益最多屬于舉報(bào)人的反射利益。因此，該答復(fù)行為不屬于可訴的范圍。25參見高點(diǎn)法學(xué)編輯委員會(huì)：《主管機(jī)關(guān)對(duì)檢舉人所為函覆，是否為行政處分？》，載《判解集》2010年7月，第98～99頁(yè)。舉報(bào)人具有保護(hù)請(qǐng)求權(quán)的例子是臺(tái)灣地區(qū)“專利法”和“商標(biāo)法”上就公告之專利案和審定商標(biāo)提出異議，該異議制度賦予舉報(bào)人（提出異議人）有請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)為一定行政處分的權(quán)利。臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力的觀點(diǎn)與此略有不同：如果法律課予行政機(jī)關(guān)有查處被檢舉人的義務(wù)，而且立法目的在保護(hù)公益以外還兼及舉報(bào)人的私益，那么可以以此推斷檢舉人享有請(qǐng)求權(quán)。26參見許宗力：《行政處分》，載翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第641～642頁(yè)。請(qǐng)求權(quán)可以隱含在行政機(jī)關(guān)的查處義務(wù)之中，這樣的話，就擴(kuò)大了自益性舉報(bào)可訴的可能性。

對(duì)比之下，人民法院的司法實(shí)踐均將自益性舉報(bào)的答復(fù)行為作為受案范圍，并不以保護(hù)規(guī)范理論作為支撐。事實(shí)上，舉報(bào)制度和相關(guān)領(lǐng)域的行政處罰法律均沒有賦予相對(duì)人這種請(qǐng)求權(quán)。自益性舉報(bào)的答復(fù)行為是否可訴，法院沒有把審查重點(diǎn)放在舉報(bào)人是否在舉報(bào)時(shí)就擁有對(duì)違法行為申請(qǐng)查處的請(qǐng)求權(quán)，而是基于行政機(jī)關(guān)本來具有的查處職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)“既未在法定期限內(nèi)辦結(jié)該案，亦未向原告履行相應(yīng)告知義務(wù)，構(gòu)成了不履行法定職責(zé)”。27浙江省杭州市江干區(qū)人民法院（2016）浙0104行初79號(hào)判決書。行政機(jī)關(guān)如何履行此義務(wù)如果對(duì)舉報(bào)人利益產(chǎn)生了實(shí)際影響，即構(gòu)成可訴的行政行為。至于是否可以追溯到舉報(bào)人擁有的保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，不是決定因素。行政訴訟義務(wù)之訴訴權(quán)的依據(jù)是權(quán)利侵害的可能性，而不是行政行為的請(qǐng)求權(quán)，但是如果舉報(bào)被行政機(jī)關(guān)拒絕，那么行政機(jī)關(guān)的拒絕行為自然就蘊(yùn)含了舉報(bào)人的原權(quán)利受到侵害的可能性。

對(duì)于上述保護(hù)規(guī)范理論，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者程明修提出了質(zhì)疑：如果行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)的拒絕或者駁回決定具有對(duì)舉報(bào)人直接產(chǎn)生法律效果的目的，即使舉報(bào)人并無實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)，該拒絕或者駁回決定也有可能是行政處分。而保護(hù)規(guī)范理論的價(jià)值僅應(yīng)在于以申請(qǐng)人是否具有實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)來確定舉報(bào)人提起課予義務(wù)訴訟時(shí)是否存在訴的利益。28同注?。有意思的是，我國(guó)法院對(duì)于自益性舉報(bào)答復(fù)行為可訴性的處理思路與其存在暗合之處。法院沒有拘泥于保護(hù)請(qǐng)求權(quán)這種較為抽象的主觀性權(quán)利，而純粹從答復(fù)行為的客觀效果出發(fā)，更多地傾向于促成可訴性的成立和增強(qiáng)舉報(bào)制度的實(shí)效性。但是，對(duì)于舉報(bào)人提出的責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出立案或者行政處罰決定的訴訟請(qǐng)求，即程明修所說的課予義務(wù)訴訟，法院一般持較為謹(jǐn)慎的保留態(tài)度。29在“徐永富與廣州市天河區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局案”中，原告請(qǐng)求法院依法責(zé)成天河食品藥品監(jiān)督局對(duì)其實(shí)名舉報(bào)予以立案調(diào)查。對(duì)此，法院則認(rèn)為該訴訟請(qǐng)求屬于行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和自由裁量權(quán)的范圍，不予支持。參見廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ海?016）粵7101行初16號(hào)判決書。如果法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)，一般判決行政機(jī)關(guān)重新作出處理。

既然自益性舉報(bào)的訴訟指向行政處理行為，那么法院在受理后應(yīng)當(dāng)對(duì)行政處理行為的合法性進(jìn)行全面審查。該審查的深度在我國(guó)實(shí)踐中不盡一致。有的判決以“《投訴舉報(bào)復(fù)函》程序合法，但部分事實(shí)認(rèn)定不清”而予以撤銷，30廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ海?016）粵7101行初257號(hào)行政判決書。屬于全面審查。而有的判決中，法院僅僅審查了行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)的受理、辦理和反饋的流程，最后直接得出行政行為合法的結(jié)論。31在“佘林娣與上海市徐匯區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局要求撤銷告知書案”一中，原告訴請(qǐng)撤銷被告作出的不予立案行政處理告知書，判令被告重新作出行政行為，法院認(rèn)為“食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)已針對(duì)原告的投訴開展了受理、調(diào)查、反饋等工作，自依法受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)，符合相關(guān)規(guī)定”，因此，“被告作出的行政行為事實(shí)清楚，程序合法”。參見上海市徐匯區(qū)人民法院（2016）滬0104行初46號(hào)行政判決書。該判決書的說理部分顯然忽略了對(duì)涉案舉報(bào)事項(xiàng)究竟是否屬于行政機(jī)關(guān)立案范圍的審查。后者這種簡(jiǎn)單化處理的方式實(shí)際上沒有真正回應(yīng)原告基于自益性舉報(bào)而產(chǎn)生的訴求，以對(duì)答復(fù)行為的程序性審查取代其實(shí)體性審查，脫離了自益性舉報(bào)的訴訟請(qǐng)求。

五、結(jié)語(yǔ)

舉報(bào)制度的規(guī)范性缺失與舉報(bào)答復(fù)行為的整體性分析框架之間存在著顯著的緊張關(guān)系，我國(guó)現(xiàn)有的各種舉報(bào)制度幾乎都沒有設(shè)定行政救濟(jì)途徑的條款，而在法治現(xiàn)實(shí)生活中，舉報(bào)答復(fù)行為確實(shí)已經(jīng)成為行政救濟(jì)中一種常見的案由。舉報(bào)制度設(shè)置的初衷是為了拓寬公眾參與行政程序的渠道，但公眾通過舉報(bào)程序監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的同時(shí)又?jǐn)U張了權(quán)利救濟(jì)的功能，晚近舉報(bào)訴訟案件的大量涌現(xiàn)使得其權(quán)利救濟(jì)功能凸顯，反倒矮化了其固有的監(jiān)督功能。在舉報(bào)這一行政過程中，舉報(bào)人對(duì)自身利益最大化的追求，通過舉報(bào)外化為行政裁量運(yùn)作的條件，使得舉報(bào)人和行政機(jī)關(guān)一樣具備了對(duì)行政法律關(guān)系的肯定性控制力。32參見鄭春燕：《現(xiàn)代行政過程中的行政法律關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2008年第1期。舉報(bào)人積極地對(duì)答復(fù)行為提起行政訴訟，就是肯定性控制力的一種表現(xiàn)。舉報(bào)制度的本意面向不特定的社會(huì)公眾開放監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的途徑，但是現(xiàn)實(shí)生活中公民選擇舉報(bào)絕大多數(shù)是基于自身的利益，由此，舉報(bào)人對(duì)于答復(fù)行為主張行政救濟(jì)反倒成為舉報(bào)制度在實(shí)際運(yùn)作中的常態(tài)。在現(xiàn)行規(guī)范性程度不高的舉報(bào)制度中，答復(fù)行為是一個(gè)涵蓋多重含義的集合概念，舉報(bào)制度本身并沒有從程序和實(shí)體、自益性和公益性等兩種維度去進(jìn)行細(xì)分。但是，舉報(bào)答復(fù)行為一旦進(jìn)入訴訟程序，我們?cè)谂袛嗥淇稍V性問題上就必須以行政訴訟上的行政行為、利害關(guān)系理論作為分析工具，去解析答復(fù)行為的類別，去左右這種肯定性控制力的走向。

*本文系南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院資助成果。

**作者簡(jiǎn)介：黃澗秋，江蘇省蘇州市人民政府法制辦公室主任，法學(xué)博士。