我國行政問責(zé)程序研究

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

我國行政問責(zé)程序研究

楊猗婷

(四川大學(xué)四川成都610000)

行政問責(zé)程序是保障行政問責(zé)制良好運行的基礎(chǔ)，建立健全行政問責(zé)程序?qū)τ跇?gòu)建高效的行政問責(zé)機制有重要意義。目前我國行政問責(zé)程序僅零星存在于一些條例中，未有明確的法律規(guī)范。文章通過對問責(zé)程序的主體和對象包括哪些、如何啟動問責(zé)程序、問責(zé)程序執(zhí)行的原則等內(nèi)容的研究，未我國問責(zé)程序的構(gòu)建提供有效建議。

行政問責(zé)程序；行政問責(zé)制；研究

一、行政問責(zé)程序的意義

近年來,各級政府部門均積極開展權(quán)力清單清理活動，其目的在于對行政機關(guān)的權(quán)力進一步梳理，對于行政機關(guān)權(quán)力與責(zé)任的進一步明確。而問責(zé)這一環(huán)節(jié)也被推到引人關(guān)注的位置，行政問責(zé)是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負責(zé)人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。可見行政問責(zé)制的重要，而制度的實現(xiàn)需要程序的保障和規(guī)范。美國法理學(xué)家埃德加·博登海默(Edgar Bodenheimer)指出，規(guī)范性制度的存在以及對規(guī)范性制度的嚴格遵守，乃是一個社會推行法治所不可或缺的前提條件[1]。因此，一個完整的、可靠的行政問責(zé)程序應(yīng)當包括適格主體、操作流程和法定時限等。雖然近年來我國行政程序持續(xù)、大力改革，但行政問責(zé)制度尚未形成規(guī)范制度，只零星出現(xiàn)在一些條例和規(guī)定中。[2]

首先，有利于實現(xiàn)行政問責(zé)的法制化。依法治國、依法行政作為一項基本國策已經(jīng)被寫進了我國憲法。建立健全法定程序的意義在于，約束行政權(quán)力的行使更具有規(guī)范性、科學(xué)性，進而避免隨意的行政決策和行為。行政問責(zé)程序的建立，使得問責(zé)能夠制度化、規(guī)范化和法制化。任何完備的問責(zé)實體法只有與問責(zé)程序法相結(jié)合才能產(chǎn)生正義的法律化結(jié)果。

其次，有利于實現(xiàn)行政問責(zé)的公正性。現(xiàn)代行政程序的核心和靈魂是限制政府行政權(quán)力，規(guī)范的行政問責(zé)程序?qū)⒃谝欢ǔ潭壬媳Ｕ闲姓栘?zé)的結(jié)果的公正性，因為只有在完全尊重規(guī)范的程序之下，其得出的結(jié)論才可能更接近公平。通過對問責(zé)行為的控制來規(guī)范、約束行政問責(zé)，防止行政問責(zé)權(quán)濫用，做到有章可循、有規(guī)可依，在程序上保證了對行政問責(zé)權(quán)力的制約和監(jiān)督。

再次，有利于實現(xiàn)行政問責(zé)的高效率。高效行政是現(xiàn)代行政管理的原則之一，科學(xué)的、合理的問責(zé)流程和法定的時限有利于規(guī)范問責(zé)制的落實，將行政權(quán)力的行使約束在如何按照法定的程序上，使得問責(zé)活動能夠快速簡便實行。根據(jù)問責(zé)程序?qū)Σ煌瑔栴}、不同層級的規(guī)定，使不同的問責(zé)主體、問責(zé)相對人都有法可依，一定程度上減少了由于問責(zé)主體、問責(zé)相對人無效拖延或盲目行為對問責(zé)效率的減損。

二、行政問責(zé)程序的設(shè)計

問責(zé)程序要求問責(zé)主體及相關(guān)人員辦事公正，不徇私，行政程序的設(shè)計有普遍性和公開性，有利于保障公正。因此，在行政問責(zé)程序的建立須遵循以下原則。(1)公正原則。要求問責(zé)主體在行政問責(zé)全過程中不偏不倚、不徇私，真正的按照程序行使權(quán)力，維護公平和正義，強調(diào)的是程序正義和實體正義兩個部分。(2)公開原則。要求問責(zé)行為和內(nèi)容除涉及國家機密、個人隱私等依法應(yīng)保密的以外，一律予以公開，在群眾的監(jiān)督下進行。(3)高效原則。也是現(xiàn)代行政管理的原則之一，要求行政問責(zé)過程中應(yīng)當嚴格按照法定時限完成，且為保障相對人的利益不受到過度侵害，需要以最小成本和最大獲益的考量來實現(xiàn)行政問責(zé)。(4)參與原則。一個有效的問責(zé)程序需要吸納行政問責(zé)相對人和社會公民參與其中，通過參與實現(xiàn)公民權(quán)利對政府權(quán)力的制約，同時為問責(zé)主體提供了一個廉價的糾錯機制[3]。(5)穩(wěn)定性原則。與所有法律規(guī)范一樣，行政問責(zé)程序也要求規(guī)定的程序不能夠被輕易的變更，要確保問責(zé)主體的權(quán)利可實現(xiàn)，利益可保障。(6)可操作原則。完整的法律規(guī)則應(yīng)當由完整的行為模式和法律后果，問責(zé)程序必須要有明確的、詳細的規(guī)定，避免模糊的概念和籠統(tǒng)的原則性規(guī)定。

(一)啟動

行政問責(zé)的對象應(yīng)當是侵害了行政相對人或公共利益的具體行政行為以及一些代表行政機關(guān)意志與形象的行為，而行政發(fā)起問責(zé)的主體應(yīng)當是利益受到不公正侵害的行政相對人或認為行政機關(guān)工作人員言行確有失當公眾，問責(zé)發(fā)起主體可以依照發(fā)起程序向問責(zé)程序啟動主體依據(jù)規(guī)定提出啟動申請。而對于如何發(fā)起，根據(jù)現(xiàn)狀來歸納包括：署名或匿名的舉報；公民、法人或其他組織的申訴；行政機關(guān)上級對下級的問責(zé)、調(diào)查，司法機關(guān)、審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、建議、談話；新聞媒介曝光的事實等形式都可以視作對行政問責(zé)的發(fā)起。同時，對于哪些問題屬于可問責(zé)對象，需要有明確的、準確的定義，這對有效的、可行的問責(zé)發(fā)起具有重要意義。

問責(zé)發(fā)起依據(jù)的標準:(1)行政機關(guān)工作人員不作為，以及濫用權(quán)力，并造成嚴重不良影響和后果；(2)行政機關(guān)工作人員慢作為，不能正確履職，并造成嚴重后果的；(3)主體責(zé)任意識不足，對重大突發(fā)事件等處置不力、不迅速，擴大損害后果，給社會帶來嚴重不良影響的；(4)嚴重損害群眾的切身利益，對涉及人民群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問題處理不當，并造成嚴重后果；[4](5)行政機關(guān)工作人員在公開場發(fā)表了不當言論、行為有失檢點的，損害行政機關(guān)形象或造成不良影響的。

在依據(jù)以上標準判斷發(fā)起問責(zé)之后，由有權(quán)機關(guān)根據(jù)相關(guān)材料證明是否能夠依據(jù)問責(zé)程序來啟動問責(zé)。在某些情況下，問責(zé)發(fā)起和啟動主體同一，如在等級問責(zé)中，當擁有問責(zé)啟動決定權(quán)的官員決定發(fā)起問責(zé)時，他既是問責(zé)發(fā)起主體，也是問責(zé)啟動主體，這就是常說的同體問責(zé)。但通常情況下，都是異體問責(zé)，是指問責(zé)發(fā)起主體和問責(zé)啟動主體不一致，問責(zé)發(fā)起主體無權(quán)決定問責(zé)執(zhí)行，而只有問責(zé)啟動主體可以影響問責(zé)是否執(zhí)行這一重要環(huán)節(jié)[5]。一般是通過政府機關(guān)集體意志決定是否啟動問責(zé)，通過集體決策來減少問責(zé)啟動這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的失誤。從發(fā)現(xiàn)可問責(zé)事件、提交問責(zé)啟動主體后，問責(zé)啟動主體必須在受理之日起一定時期內(nèi)明確是否啟動問責(zé)。

(二)行政問責(zé)程序的執(zhí)行

當問責(zé)啟動主體確定啟動問責(zé)后，便進入問責(zé)的執(zhí)行階段。

第一，執(zhí)行問責(zé)的主體和對象。對象在前文已經(jīng)提到，主體包括兩種情況，即內(nèi)部問責(zé)主體和外部問責(zé)主體，這是由于問責(zé)的內(nèi)容及其啟動程序差別導(dǎo)致的。如行政機關(guān)工作人員由于行為失當，或者觸犯行政管理的規(guī)定，在不觸及違法犯罪的情況下，一般是由行政機關(guān)內(nèi)部的問責(zé)機構(gòu)進行。這要求行政機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu)完善、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，要確保內(nèi)部問責(zé)機構(gòu)能夠獨立的、不收干擾的開展行政問責(zé)工作，實現(xiàn)行政問責(zé)的公正、公平、中立。目前外部問責(zé)主體主要包括人大、中國共產(chǎn)黨、政協(xié)和民主黨派、司法機關(guān)、新聞媒體、民眾等。我國《憲法》第3條、第128條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)要對人大“負責(zé)”。當然，各級人大仍然要進一步通過立法落實憲法和法律賦予其的多項剛性監(jiān)督問責(zé)手段的運用，如特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、投不信任票等。加強外部問責(zé)，要充分發(fā)揮各級人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)和罷免權(quán)等；初次外還應(yīng)加大司法機關(guān)的監(jiān)督力度，對司法機關(guān)應(yīng)完全公開，不得設(shè)置行政障礙和保護；充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，重視公民和新聞媒體的輿論監(jiān)督，媒體在發(fā)覺社會負面信息上具有非常敏銳的洞察力，是有效的異體問責(zé)主體。

第二，問責(zé)問題調(diào)查研究。在確定相關(guān)的主、客體之后，政府及其他有關(guān)部門還需要通過調(diào)查審核機制來確認公務(wù)員的過錯行為，為作出追究決定提供依據(jù)。調(diào)查組主要由紀檢、監(jiān)察機關(guān)和人大選派人員組成。調(diào)查主要分為如下幾個階段:(1)制定調(diào)查方案。調(diào)查方案是開展調(diào)查，獲取證據(jù)，查清事實的行動方案，是調(diào)查活動全盤規(guī)劃和辦案人員行動的依據(jù)。調(diào)查方案主要包括調(diào)查人員、應(yīng)查明的問題和線索、調(diào)查的步驟和方法、擬采取的調(diào)查措施和其他需要考慮的問題等。(2)實施調(diào)查。主要包括兩方面的內(nèi)容:其一，收集證據(jù)，即調(diào)查人員采取必要手段和措施獲取能證實被調(diào)查人有無須問責(zé)行為，以及需問責(zé)行為情節(jié)輕重的各種證據(jù)；其二，查明事實，即查明在可問責(zé)事件中，被調(diào)查人所造成的危害程度、后果等等。(3)制作調(diào)查報告。調(diào)查部門在對可問責(zé)事件進行調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，以調(diào)查筆錄、調(diào)查報告等形式反應(yīng)事件原委，必須要以事實為依據(jù)、以法律為準繩，嚴格依據(jù)規(guī)定進行責(zé)任大小劃分。

第三，問責(zé)結(jié)果責(zé)任追究。按照先行法律規(guī)定，對于選任制的公務(wù)員來說，人大是唯一有權(quán)罷免職務(wù)的機關(guān)；對委任制公務(wù)員的行為要予以追責(zé)的，需由行政機關(guān)首長在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，經(jīng)過召開集體會議討論再作出處理決定。同時，如果問責(zé)對象及其行為觸犯了法律法規(guī)，還要按照程序移送司法機關(guān)。主要從以下幾方面來追究問責(zé)客體的責(zé)任:(1)道德責(zé)任。一些官員對于自己公開行為失格或言語失當，造成不良影響或輿論的，應(yīng)當公開道歉、引咎辭職等。(2)政治責(zé)任。行政機關(guān)工作人員的言行必須符合政府的嚴肅形象，其行為規(guī)范應(yīng)當嚴格遵照黨紀、政紀要求，一切有損以上內(nèi)容的需要追究其政治責(zé)任。(3)管理責(zé)任。行政人員在一定的崗位和職務(wù)上開展行政管理活動時沒有積極有效地履職的，應(yīng)承擔(dān)管理不當?shù)呢?zé)任。(4)法律責(zé)任。包括了刑事和民事責(zé)任，刑事責(zé)任包括玩忽職守、瀆職、收受賄賂等，依照刑法應(yīng)依法移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任；民事責(zé)任是違反民事法律規(guī)定、或因民事糾紛被訴法院，造成民事?lián)p害的。同時，我們也應(yīng)注意，在責(zé)任追究過程中，不能以政治責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任代替或者逃避法律責(zé)任，必須對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進行嚴格的劃分，并且這幾種責(zé)任可以有交叉，即可以同時承擔(dān)兩個或兩個以上責(zé)任，避免因問責(zé)不力造成從輕發(fā)落。[6]對于責(zé)任的追究應(yīng)當自問責(zé)程序應(yīng)當有明確的辦理時限，需要將辦理時限告知當事人，不應(yīng)以任何不正當、不明確、不合法的理由延長，若出現(xiàn)法定延長事由的應(yīng)當及時告知當事人。為了保障當事人合法權(quán)益不受不正當?shù)耐涎樱瑧?yīng)當設(shè)置監(jiān)督機關(guān)，并設(shè)置反饋路徑，以確保問責(zé)程序的有效運行。

三、行政問責(zé)程序構(gòu)建的制度配套

(一)構(gòu)建行政問責(zé)相關(guān)法律體系

法律具有權(quán)威性和強制性，問責(zé)程序的有效落實和執(zhí)行，需要相應(yīng)完善的法律予以保障，對權(quán)力的運行和使用實行監(jiān)督和問責(zé)一定要有法可依，這是依法行政、依法治國理念的必然要求。我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中，涉及黨內(nèi)問責(zé)制度的有《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公務(wù)員法》，涉及公共安全與行政管理中問責(zé)制度的有《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》與《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等，由于沒有成體系，并不是專門的行政問責(zé)法率，因此在規(guī)范的內(nèi)容上缺乏整體性。其他專門規(guī)定行政問責(zé)制的基本是地方規(guī)章，對一些責(zé)任事故的追究大多依據(jù)的是黨的紀律處分條例、行政法規(guī)和部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章，這些規(guī)定存在著法律位階低、問責(zé)標準不明確等問題，而且在問責(zé)的主體、對象、范圍、步驟等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性，以及執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴、申訴困難等情況[7]。因此，制定一部完整的、可操作的行政問責(zé)法律，對于有效監(jiān)督權(quán)力運行有重要意義，通過法律固化、規(guī)范化行政問責(zé)程序，使得行政問責(zé)有法可以、有法必依。

(二)完善信息公開制度

問責(zé)是一種民主監(jiān)督方式，而讓民眾擁有知情權(quán)是實施民主監(jiān)督一個最起碼的必要條件。信息公開，使問責(zé)避免了暗箱操作的可能，而信息不公開、不透明，群眾獲得渠道少、知曉程度低，問責(zé)程序的有效執(zhí)行和執(zhí)行效果也均大打折扣。對于信息公開必須堅持“以公開為原則，以不公開為例外”，擴大政府信息公開的內(nèi)容和范圍，合理確定信息公開方式。信息公開的程度有利于確保行政問責(zé)的發(fā)起以及執(zhí)行過程受監(jiān)督，確保群眾的知情權(quán)和媒體的報道權(quán)。首先，從法律的高度保證信息公開。進一步完善現(xiàn)有的《信息公開條例》，除涉及國家安全、國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私等必須保密的事項外，其他所有政務(wù)信息必須公開，公開方式可以通過政府網(wǎng)站、傳統(tǒng)媒介、電視媒體和新媒體等；其次，應(yīng)當擴展群眾查詢渠道，確保查詢內(nèi)容的準確、完整，保障群眾知情權(quán)得意落實；最后，獨立、不收干擾的新聞媒體報道是作為社會群眾獲取信息的補充手段。新聞媒介監(jiān)督法律的出臺也成為當前完善行政問責(zé)信息公開的迫切要求，從而可以防止新聞媒體受制于政府機關(guān)和個別領(lǐng)導(dǎo)干部，改變報喜不報憂，甚至提供虛假信息、欺騙組織、蒙蔽群眾的現(xiàn)狀[8]。若要行政問責(zé)制度能夠真正發(fā)揮作用，首先應(yīng)當對行政行為等內(nèi)容予以正確披露，公眾知曉才有利于監(jiān)督行為。

(三)建立健全績效評估制度

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒提出:“測量能推動工作，若不測量效果，就不能辨別成功還是失?。豢床坏匠晒?，就不能給予獎勵；不能獎勵成功就可能在獎勵失??；看不到失敗，就不能糾正失敗”[9]?，F(xiàn)代管理中，將績效考評作為評估工作效能的有效手段，一個廉潔、高效的政府通過有效的評估，并且群眾得以知曉，行政問責(zé)才有準確的依據(jù)。如何建立健全我國的績效評估制度，通過公正、客觀的績效評價，為問責(zé)程序的有效執(zhí)行提供科學(xué)依據(jù)。首先，政府績效評估必須規(guī)范化。應(yīng)當有自上而下的一套完整的評估體系，具體應(yīng)當包括明確的評估主體、考核目標、評估范圍、步驟和動態(tài)管理等內(nèi)容。其次，必須建立全面的績效評估的指標體系。政府績效評估的指標既要有公益性、經(jīng)濟性、效率與結(jié)果方面內(nèi)容；指標設(shè)計應(yīng)當同目標相對應(yīng)，要有層級、部門的差別，既要注重政府部門產(chǎn)出，也要注重政府服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度。再次，要開發(fā)使用科學(xué)和合理的評估技術(shù)和方法。最后，建立完整的績效評估信息公開制度，通過信息的及時公開，公眾可以對政府效能進行準確判別，也促進行政績效的快速提升。

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楊猗婷(1990-)，女，漢族，四川眉山人，四川大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。