(宿州學(xué)院信息工程學(xué)院 安徽 宿州 234000)

行政制度改革進程中公共服務(wù)社會化路徑探索

牛浩靳冉侯海龍楊曉蘋

(宿州學(xué)院信息工程學(xué)院安徽宿州234000)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出，“要改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化”。公共服務(wù)的提供主體的多樣化就是公共服務(wù)社會化，公共服務(wù)社會化是我國在社會管理中不斷創(chuàng)新的必然之路。在目前的社會管理中，政府同時扮演了管理者、監(jiān)督者、服務(wù)者等多種角色，而公共服務(wù)社會化則要求公共服務(wù)必須由不同的主體進行提供，可以通過購買、委托和合作等多種方式，讓民間的社會組織能夠利用公共資源為社會提供多樣性的公用服務(wù)，以滿足社會多元化、特色化的需求。

行政制度改革；公共服務(wù)；職能外移

一、合肥購買社會工作服務(wù)方式打造社會服務(wù)公眾化

2011年合肥出臺了若干文件對社會工作的展開進行規(guī)范和指導(dǎo)，并從政府購買社會服務(wù)的流程以及政府對社會組織進行資金扶持方面做出了明確的規(guī)定。政府購買社工服務(wù)與社會工作者在社區(qū)開展社會公共服務(wù)的行為為合肥市積極研究社區(qū)、社會組織、社會工作的“三社”互相合作機制提供了保障。

2011年成立的民間組織“田園社會工作服務(wù)中心”是合肥市首家非營利性社工民間組織，該機構(gòu)是以“服務(wù)社群、造福白姓、共建和諧”為使命，并且該機構(gòu)形成了相對完善的類似于企業(yè)的組織架構(gòu)，同時其服務(wù)的內(nèi)容有青少年關(guān)愛服務(wù)、中小學(xué)學(xué)校服務(wù)、老年和社區(qū)服務(wù)、婦女和殘疾人服務(wù)等等。隨后共青團合肥委員會購買了田園社會的公共服務(wù)，雙方的合作采用了一般企業(yè)采用的招投標的流程。首先，區(qū)委會確定所需要購買的服務(wù)項目，通過民間調(diào)查的方式，根據(jù)民眾的需求確定詳細的公共服務(wù)項目，并通過確定服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時間、工作強度等測算購買的服務(wù)需要的費用;其次，報上級主管部門進行審核：區(qū)民政局和區(qū)政府審核;最后，公布公共服務(wù)招標的計劃，最終確定提供公共服務(wù)的機構(gòu)。雙方通過招投標形式，充分考慮項目的費用、服務(wù)水平、工作人員素質(zhì)以及服務(wù)質(zhì)量等情況為原則訂立購買公共服務(wù)合同從而實現(xiàn)合作。2012年區(qū)委員會給田園社會提供半年7萬元的項目經(jīng)費。雙方根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和項目合同，確定服務(wù)群體，政府監(jiān)管田園社會工作是通過定期的匯報會議和第三方機構(gòu)年度審計進行。

二、合肥市政府購買社會組織服務(wù)模式

目前合肥市政府購買社會組織的公共服務(wù)仍處于不斷發(fā)展的階段，堅持的原則是“明確責(zé)任，協(xié)調(diào)一致、公開透明，接受監(jiān)督”。雖然田園社工在堅持原則的情況下，也有一些不良運作狀況，例如社區(qū)居民不理解，對機構(gòu)不信任，在開展公共服務(wù)時對具體的權(quán)責(zé)范圍不清楚等問題，但是政府購買服務(wù)還是給社會組織開展社會服務(wù)工作帶來了發(fā)展機遇，為今后政府購買社會組織的公共服務(wù)積累了經(jīng)驗，并朝著公共服務(wù)社會化方向發(fā)展。

(一)給社會組織發(fā)展帶來的機遇

政府購買社會組織購買社會公共服務(wù)的過程強調(diào)政府與民間的社會組織共同參與社會公共服務(wù)，這就需要關(guān)注政府的權(quán)力的重新配置與運作。通過政府購買社會組織服務(wù)的這一過程，政府將“越位”的權(quán)力重新歸位，這有利于政府在社會公共服務(wù)上的逐步放權(quán)，同時這對社會組織的發(fā)展是相當有利的[1]。

(二)政府與社會組織的各自的角色

政府在公共服務(wù)社會化中是針對公眾進行服務(wù)，扮演著服務(wù)者和監(jiān)督者的角色。例如，合肥委員會提供項目所需資金、提供活動場地、政策優(yōu)惠等等。合肥委員會在購買公共服務(wù)前就可以完整看到田園社工服務(wù)中心的詳細工作計劃，從田園服務(wù)的提交的工作報告中可以了解公共服務(wù)開展的進度與效果，并不斷跟進服務(wù)的同時對服務(wù)質(zhì)量進行考核評估。

政府與民間的社會組織為了服務(wù)好民眾，通過政府購買服務(wù)的方式進行相應(yīng)的合同簽訂，這形成了相互間互動。在合同的保障下，基于彼此間的尊重與信任，田園社會工作服務(wù)中心按合同向合肥委員會進行公共服務(wù)開展情況的做書面報告，這體現(xiàn)了民間社會組織是政府的合作者和協(xié)商者的角色。另一方面，社會組織開展公共服務(wù)項目都會深入居民生活的社區(qū)進行調(diào)查，并與居民進行溝通交流，志愿者招募，項目落實等等。這些是田園社工服務(wù)中心，對不同的接受服務(wù)群體開展的專業(yè)化和個性化的服務(wù)，填補了政府在社會公共服務(wù)中的“真空”。從中可以看出社會組織參與社會公共服務(wù)扮演著服務(wù)活動組織者、服務(wù)提供者和社會調(diào)節(jié)者這些角色。

三、結(jié)論和展望

(一)進行適度的職能外移，不斷提升服務(wù)效能

公共服務(wù)社會化必然要求政府向社會轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)職能，政府應(yīng)該采取公民參與、社會組織競爭和市場化等方式把公共服務(wù)的職能授子社會組織[2]。例如，2003年深圳市政府做出的“調(diào)整市區(qū)兩級政府管理權(quán)限”的決定，這就是進行行政改革、把公共服務(wù)進行社會化的重要一步，深圳推進行政制度改革和把公共服務(wù)社會化的經(jīng)驗表明，把公共服務(wù)盡可能的交給基層政府、社區(qū)組織以及其他社會公共組織，是實現(xiàn)“小政府、大社會、多管理、少服務(wù)”的重要一步。公共服務(wù)社會化，從政府層面上講，就是職能外移，從而可以提升公共服務(wù)效能。而對社會層面來講，要做好權(quán)力的承接。因此，政府就要進行配套的行政管理制度變革。主要涉及以下方面:一是進行行政組織架構(gòu)的調(diào)整，進行職能外移并能成為社會合作力量的發(fā)動者、促進者和監(jiān)督者。同時，政府要積極參與培育高效率、能起服務(wù)作用的社會公共組織。二是擴大廣泛的公眾參與。公共服務(wù)社會化強調(diào)以廣大民眾為基本導(dǎo)向。所以，政府在公共服務(wù)改革方向的決策和舉措，需要傾聽和采納公眾的意見，這樣公眾提供的建議才能夠起到監(jiān)督的效力。

(二)引入市場化機制，擴大公共服務(wù)范圍，深化改革

在公共服務(wù)的提供上要充分引入競爭機制，因為加強競爭將會提高政府的效率和資源的有效利用。在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，必須打破政府完全壟斷的局面，要更多地借用市場的力量來改進和提高公共產(chǎn)品供給效率[3]。要逐步打破政府與企業(yè)之間的相關(guān)利益關(guān)系，在行政性壟斷的政策上取得新突破，如電信、鐵路、金融等領(lǐng)域，然后全面擴大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生和環(huán)境保護等領(lǐng)域。例如在美國，實施公共服務(wù)社會化就是首先對壟斷行業(yè)開刀，由國家機構(gòu)壟斷的郵電業(yè)務(wù)，現(xiàn)在己有私有化的DHL公司、聯(lián)邦快遞郵件公司等多家公司參與政府競爭，結(jié)果是這些社會公共服務(wù)成本大為降低，服務(wù)質(zhì)量也大大提高。

同時要借鑒國際先進的經(jīng)驗，我國完善公共服務(wù)社會化重要的一點是打破政府提供公共服務(wù)的被完全壟斷局面，充分引入市場化的競爭機制。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資方面，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)開展積極的公私合作，在吸引國外資金和國內(nèi)民間資金方面取得了很大進展，如逐步放寬了外商以及國內(nèi)民營企業(yè)直接投資基礎(chǔ)項目的限制，進行了BOT等項目融資方式的試點和推廣等。例如，溫州吸引社會資金開展道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，煙臺將城市供水、供氣、供熱等工程交給民間機構(gòu)運營，上海的楊浦、南浦大橋等大的工程，也是采取合資，BOT和特許經(jīng)營方式建成的[4]。另一方面在我國對于國家的壟斷行業(yè)部門，例如國家電力部等部門進行公司化改造后，撤銷現(xiàn)有的主管部門，重新建立新的監(jiān)督機構(gòu)，雖然在制度上嚴格規(guī)定這些新監(jiān)督的機構(gòu)要完全獨立于改革后的公司，但是同時應(yīng)該引入市場化的模式將這些改革后行業(yè)組織的結(jié)構(gòu)再劃分小一點，使其形成非壟斷、可以互相競爭的公司實體，達到降低成本，提高服務(wù)效率的目的。

(三)明確相關(guān)主體角色，整合結(jié)構(gòu)功能

根據(jù)政府與社會民間組織各自在公共服務(wù)中的角色的不同，重塑政府與社會民間組織的互動關(guān)系，是完善公共服務(wù)的必要的路徑選擇。政府在公共服務(wù)中的角色主要是制定公共服務(wù)行業(yè)的規(guī)范和政策;對提供公共服務(wù)的社會組織進行資格審查;制定公共服務(wù)提供質(zhì)量要求，并嚴格監(jiān)督執(zhí)行;按照政府按照具體的規(guī)定可以對提供公共服務(wù)的社會民間組織進行政策扶持、稅費減免等政策；定期對政府資助資金進行財務(wù)審計，以保證政府資金是真正用于公共服務(wù)上;接受公眾的投訴，并對違規(guī)機構(gòu)做出相應(yīng)的處罰，以保護公民的合法權(quán)益，維護社會公平公正[5]。

社會民間組織在公共服務(wù)中的角色主要是按照政府制定的行業(yè)服務(wù)標準，向社會群眾提供相應(yīng)的公共服務(wù)，并接受政府的監(jiān)督;對不是政府規(guī)定的公共服務(wù)項目，社會民間組織可以自行加價收費。公眾在公共服務(wù)中的角色，公眾作為公共服務(wù)的使用者和接受者，有權(quán)利在公開公正的基礎(chǔ)上獲得不同的公共服務(wù);有權(quán)利了解公共服務(wù)內(nèi)容和收費標準，提供公共服務(wù)的社會組織不能拒絕和隱瞞;并可以在平等的基礎(chǔ)上選擇公共服務(wù)的提供對象；對于自行選擇的額外收費服務(wù)項目，可以交付相應(yīng)的額外的費用，如選擇設(shè)施和教育條件較好的私立學(xué)校、醫(yī)療設(shè)施更為完善和可以進行私人定制服務(wù)的私立醫(yī)院;對社會民間組織提供公共服務(wù)中的違規(guī)行為，有權(quán)利向相關(guān)政府部門提出投訴，要求糾正或賠償相應(yīng)的損失。

[1]陳振明:《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2005年12月第1版。

[2]安東尼·吉矜斯:《社會學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年2月第4版。

[3]鄭杭生:《社會學(xué)概論新修》，中國人民大學(xué)出版社2002年12月第3版。

[4]賈西津、蘇明等:《中國政府購買公共服務(wù)研究終期報告》，亞洲開發(fā)銀行2009年6月。

[5]康曉光、鄭寬、蔣金富、馮利著:((NGO與政府合作策略》，社會科學(xué)文獻出版社2010年4月第1版。

牛浩(1994-)，男，漢族，安徽合肥人，本科，宿州學(xué)院。