丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策法規(guī)保障及對我國的啟示

黃雨婷　黃如花

摘 要：丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平居世界前列，對丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的政策、法規(guī)建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)查研究，有利于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的推進(jìn)。文章通過文獻(xiàn)調(diào)研和案例分析的方法，對丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)網(wǎng)站及文獻(xiàn)資料進(jìn)行搜集與梳理，對原始資料進(jìn)行內(nèi)容概括與總結(jié)歸納。研究發(fā)現(xiàn)：丹麥在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面建立了一套相對成熟完備的政策法規(guī)體系和工作運(yùn)行機(jī)制；我國應(yīng)該以推動個人數(shù)據(jù)信息安全方面的立法、分階段開放政府?dāng)?shù)據(jù)、成立跨機(jī)構(gòu)管理部門統(tǒng)籌規(guī)劃、提高數(shù)據(jù)利用者的素質(zhì)和技能、利用數(shù)據(jù)開放拉動經(jīng)濟(jì)增長等為切入口，推動我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。

關(guān)鍵字：丹麥；政府?dāng)?shù)據(jù)；開放數(shù)據(jù)；開放政策；法律法規(guī)

中圖分類號：D912.17；G203 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017004

Abstract Open government data in Denmark is well-developed compared with the majority of other countries. Investigating and studying from Danish policies and legislation situation about open government data is beneficial to facilitate the progress of open government data programs in China. Using the methods of literature review and case study， this paper takes Denmark as an investigated object， searching and sorting out materials from related websites and documents， and concludes and analyses their core contents. Denmark has established a relative mature politics and legislation system and an operation mechanism. Draw on Danish successful experience， China can focus on following areas in order to facilitate the process of opening government data： legislating to ensure the security of personal data and information， opening government's data in several phases， setting up a cross-cutting ministry， improving qualities and skills of data users and using data as an economy facilitator.

Key words Denmark； government data；open data； open policy；laws and regulations

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是促進(jìn)社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。近年來世界各國和各組織針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作陸續(xù)做出了戰(zhàn)略部署。相對而言，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作仍處于起步階段。具體表現(xiàn)在我國缺乏便捷的數(shù)據(jù)獲取渠道以及完善的用戶和政府對話機(jī)制[1]，數(shù)據(jù)開放的深度和廣度不足，相關(guān)法律法規(guī)不健全[2]等方面。但近兩年，我國逐步把政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作提上了日程。2015年9月5日，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，以政府文件的形式提出了加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放，推動政府部門數(shù)據(jù)以及公共數(shù)據(jù)資源開放的目標(biāo)[3]。2016年9月19日，《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》發(fā)布，規(guī)定由促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政務(wù)信息資源共享工作，并對政務(wù)信息資源共享應(yīng)遵循的原則、分類和要求、監(jiān)督和保障等做出了規(guī)定[4]。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放（Open Government Data， OGD）逐漸成為圖書情報領(lǐng)域一個研究的熱點(diǎn)。近年來國內(nèi)外不少專家學(xué)者對政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法規(guī)方面的內(nèi)容進(jìn)行了研究。有學(xué)者對不同國家的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行了比較研究，如 Davies[5]對政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平不同國家的開放數(shù)據(jù)政策和實(shí)踐做了比較，并研究其間的異同。有學(xué)者圍繞我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律、政策、體制建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展方向等進(jìn)行了探討。如崔洪宇[6]從規(guī)范和體制兩方面解讀和分析了我國出臺的相關(guān)規(guī)范性文件、法律制度、政府?dāng)?shù)據(jù)開放體制的制度設(shè)計問題；王斯妤[7]從法律政策層面對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀、問題以及解決對策等進(jìn)行了分析。另外針對以英美等國為主的國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法規(guī)的研究也是一個熱點(diǎn)。如朱貝和盛小平[8]通過調(diào)查研究英國開放數(shù)據(jù)政策的發(fā)展、內(nèi)容、實(shí)施策略，為我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放提出建設(shè)性意見；陳美[9]則對英國開放數(shù)據(jù)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行了研究；張曉娟等[10]通過研究美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放和個人隱私保護(hù)的各項(xiàng)政策、法律法規(guī)，對比我國現(xiàn)狀，為我國相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)提出建議?，F(xiàn)有的研究結(jié)果表明我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法規(guī)還有很大的建設(shè)空間。而向不同的發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)借鑒，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)是我國快速、高效發(fā)展的重要途徑。丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平處于世界前列，可以作為我國在這方面的學(xué)習(xí)對象。

丹麥?zhǔn)鞘澜缟瞎J(rèn)的高度開放和自由的國家。其政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作起步早，開放數(shù)據(jù)水平高。該國在各項(xiàng)有關(guān)數(shù)據(jù)開放的全球排名中都位居前列。與丹麥相比較，我國在各項(xiàng)開放數(shù)據(jù)的排名中都較靠后（見表1）。通過向丹麥學(xué)習(xí)先進(jìn)、成熟的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，我國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的工作中可以少走彎路，更好更快地推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作進(jìn)程。

1 丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放的機(jī)構(gòu)與崗位設(shè)置

1.1 丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放的機(jī)構(gòu)設(shè)置

數(shù)字化機(jī)構(gòu)（the Agency for Digitisation）[18]是丹麥財政部（the Ministry of Finance）的一個下屬機(jī)構(gòu)，成立于2011年。數(shù)字化機(jī)構(gòu)旨在推進(jìn)丹麥數(shù)字化進(jìn)程，貫徹落實(shí)丹麥政府在公共部門的數(shù)字化目標(biāo)，提高中央和地方政府的辦事效率，擴(kuò)大開放資源，實(shí)現(xiàn)丹麥福利社會的服務(wù)現(xiàn)代化。

數(shù)字化機(jī)構(gòu)由一個主任和兩個副主任負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的管理工作。以主任辦公室為核心，其下劃分有五個工作領(lǐng)域，工作重心分別是治理、系統(tǒng)管理、政策與分析、項(xiàng)目和跨領(lǐng)域職務(wù)[19]。 在每個工作領(lǐng)域中，分別設(shè)有若干個部門負(fù)責(zé)具體事務(wù)（見圖1）。

其中各部的主要職能有（見表2）：在這十二個部門中，電子戰(zhàn)略管理部主要職責(zé)可簡要總結(jié)為宏觀調(diào)控數(shù)字化機(jī)構(gòu)的數(shù)字化工作。它對政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享做出發(fā)展規(guī)劃，地位重要，作用關(guān)鍵；基本數(shù)據(jù)部和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)部是主要負(fù)責(zé)和政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享相關(guān)的實(shí)質(zhì)性事務(wù)的部門?；緮?shù)據(jù)部負(fù)責(zé)的基本數(shù)據(jù)項(xiàng)目早在2012年已開始施行，對本項(xiàng)目設(shè)置獨(dú)立的部門進(jìn)行管理，可見丹麥政府將實(shí)現(xiàn)丹麥基本數(shù)據(jù)開放共享作為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)部負(fù)責(zé)建構(gòu)數(shù)據(jù)共享框架，著眼于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的通用性。

數(shù)字化機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)運(yùn)營丹麥的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站（http：//data.digitaliser.dk）[20]。該網(wǎng)站前身是數(shù)字化機(jī)構(gòu)網(wǎng)站中的一個子網(wǎng)頁，于2010年被劃分為獨(dú)立的網(wǎng)站。網(wǎng)站著眼于向民眾提供數(shù)據(jù)信息的交流平臺，加速數(shù)字化進(jìn)程。該網(wǎng)站既是一個正式的數(shù)據(jù)流通標(biāo)準(zhǔn)的中央信息庫，也是一個大的開放數(shù)據(jù)平臺。在這里，不僅丹麥政府可以分享公共數(shù)據(jù)，市民和企業(yè)也一改傳統(tǒng)的被動狀態(tài)，可以進(jìn)行信息和知識的分享。用戶可以通過這個網(wǎng)站查找并利用公共數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)交換的XML框架、政府推薦的互操作標(biāo)準(zhǔn)以及公共部門的開源軟件等內(nèi)容[21]。

1.2 丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放的崗位設(shè)置

我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，丹麥政府尚未針對數(shù)據(jù)開放共享設(shè)置專門的崗位。對數(shù)據(jù)開放共享具體負(fù)責(zé)的人員即為數(shù)字化機(jī)構(gòu)的主任和副主任。在管理數(shù)據(jù)開放的同時，他們還管理著其他數(shù)字化相關(guān)事務(wù)，如數(shù)字化溝通、數(shù)字化戰(zhàn)略管理等。

從丹麥的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置可以看出，他們將政府?dāng)?shù)據(jù)開放視為國家數(shù)字化進(jìn)程的一個環(huán)節(jié)，與文件資料數(shù)字化、市民服務(wù)數(shù)字化等工作作為一個有機(jī)整體共同推進(jìn)。整體規(guī)劃和整體推進(jìn)有利于保證政府有效地實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，使整體工作更有效率。

2 丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的政策

丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策起步較早。2002年，為了提升公共部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，丹麥財政部頒布了《促進(jìn)公共數(shù)據(jù)免費(fèi)開放協(xié)議》，首次將政府所有的地址數(shù)據(jù)無償對外開放。此舉產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，進(jìn)一步推動了政府將其他領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放共享。隨后丹麥相關(guān)數(shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等基本由財政部下屬的丹麥數(shù)字化機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定并監(jiān)督實(shí)施。丹麥將推進(jìn)數(shù)據(jù)開放作為建設(shè)數(shù)字丹麥，保障社會福利的一項(xiàng)措施，逐步深入推進(jìn)。2002年至今，丹麥陸續(xù)頒布了多項(xiàng)數(shù)據(jù)開放政策，內(nèi)容涉及到數(shù)據(jù)開放的范圍、方式、管理、法律保障、數(shù)據(jù)安全等多個領(lǐng)域（具體政策見表3）。

2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放必要性

丹麥的政府?dāng)?shù)據(jù)開放是多因素共同作用的結(jié)果。

首先，政府?dāng)?shù)據(jù)的封閉和分散儲存存在許多弊端。許多政府?dāng)?shù)據(jù)在社會運(yùn)轉(zhuǎn)過程中起著基礎(chǔ)性的作用，大量冗余的、有誤的或者不完整的數(shù)據(jù)將對丹麥的社會發(fā)展造成阻礙。數(shù)據(jù)儲存在不同的政府職能部門造成了數(shù)據(jù)格式、標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題。這些問題直接導(dǎo)致政府部門之間形成信息鴻溝，影響了政府的運(yùn)作效率。同時，將同一份數(shù)據(jù)儲存在多處，增加了儲存和管理成本。

再者，處在信息時代，公眾、商業(yè)實(shí)體以至于政府各部門自身對政府?dāng)?shù)據(jù)的需求都有了上升。但對于數(shù)據(jù)使用者而言，高額的數(shù)據(jù)獲取費(fèi)用、獲取數(shù)據(jù)所需要的復(fù)雜行政手續(xù)讓有需求的個人、組織以及政府部門自身不能高效快速的獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。這也阻礙了企業(yè)機(jī)構(gòu)更好地發(fā)掘公共部門基本數(shù)據(jù)的商業(yè)價值。

最后，大數(shù)據(jù)時代要求政府?dāng)?shù)據(jù)開放，以建設(shè)更強(qiáng)健、更安全的數(shù)字丹麥。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是數(shù)字丹麥整體戰(zhàn)略的一個重要組成部分。信息時代，丹麥致力于建設(shè)基于數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字丹麥。一系列數(shù)字服務(wù)和用戶自我服務(wù)都需要相應(yīng)的數(shù)據(jù)作為支撐。繁雜的數(shù)據(jù)獲取行政手續(xù)阻礙了數(shù)字丹麥的建設(shè)進(jìn)程，而實(shí)時、準(zhǔn)確、有效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放將使政府的公共服務(wù)項(xiàng)目更加完善，并加速數(shù)字丹麥的建設(shè)進(jìn)程。

2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放類型及范圍

丹麥政府的數(shù)據(jù)開放從基本數(shù)據(jù)開始，逐步擴(kuò)展到關(guān)鍵公共數(shù)據(jù)。

2.2.1 基本數(shù)據(jù)的開放

基本數(shù)據(jù)是指公共部門記錄的關(guān)于丹麥和丹麥公民的基礎(chǔ)信息。這些核心信息在政府的日常事務(wù)中被反復(fù)使用，被視作是丹麥的電子原材料。在《基本數(shù)據(jù)項(xiàng)目》[30]及《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》[34]中，數(shù)字化機(jī)構(gòu)提出將以下基本數(shù)據(jù)免費(fèi)開放：包括丹麥海拔模型、丹麥行政及地理邊界在內(nèi)的地理數(shù)據(jù)、地貌數(shù)據(jù)、氣候數(shù)據(jù)、水資源數(shù)據(jù)；包括道路結(jié)構(gòu)、地籍圖、地圖、水道、建筑與住房注冊地址、不動產(chǎn)在內(nèi)的地址數(shù)據(jù)；包括關(guān)于政府、個人和私人企業(yè)的商務(wù)注冊信息、公司注冊信息、公司結(jié)構(gòu)信息、公司股份所有者數(shù)據(jù)、企業(yè)的財政狀況、工資薪酬數(shù)據(jù)在內(nèi)的商業(yè)數(shù)據(jù)；包括收入信息在內(nèi)的個人數(shù)據(jù)；包括廢棄物、地下基礎(chǔ)設(shè)施、能源、GPS、電力生產(chǎn)和消耗、天然氣和供暖、電纜在內(nèi)的公共事業(yè)數(shù)據(jù)。當(dāng)前統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開放平臺還在建設(shè)當(dāng)中，預(yù)計從2017年開始陸續(xù)開放。

2.2.2 關(guān)鍵數(shù)據(jù)的開放

關(guān)鍵數(shù)據(jù)是指包括政府開支在內(nèi)的一系列政府?dāng)?shù)據(jù)。關(guān)鍵數(shù)據(jù)將集中在數(shù)據(jù)目錄中供用戶獲取、使用。數(shù)據(jù)目錄是一個不斷擴(kuò)展的公共數(shù)據(jù)列表。在數(shù)據(jù)目錄中，人們可以找到關(guān)于所有類型的公共數(shù)據(jù)源信息并可以自行添加任何相關(guān)的公共數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)目錄免費(fèi)提供給任何人使用，同時任何人都可以將公共數(shù)據(jù)源鏈接添加入此平臺。

為了保證數(shù)據(jù)高質(zhì)有效，在數(shù)據(jù)開放的過程中，政府必須承擔(dān)起持續(xù)存儲、維護(hù)和更新數(shù)據(jù)的責(zé)任。所以在數(shù)據(jù)開放的初期，由于沒有了依托于數(shù)據(jù)的盈利性活動，政府必然要承受虧空，但從長遠(yuǎn)看，開放數(shù)據(jù)將會帶來包括稅收增長在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益。

2.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放目標(biāo)

在《基本數(shù)據(jù)項(xiàng)目》[30]中，數(shù)字化機(jī)構(gòu)提出四點(diǎn)最重要的基本數(shù)據(jù)開放目標(biāo)：

（1）基本數(shù)據(jù)盡可能正確、完全、實(shí)時；

（2）所有的公共政府部門使用統(tǒng)一的公共基本數(shù)據(jù)；

（3）除敏感性個人信息外，所有基本信息免費(fèi)對企業(yè)和公眾開放；

（4）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須有效傳遞，滿足用戶需求。

在前期的數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策中，政府活動主要集中在擴(kuò)展數(shù)據(jù)開放范圍、提升數(shù)據(jù)開放質(zhì)量、加快跨機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)獲取平臺等方面。這些舉措圍繞建設(shè)高質(zhì)高效數(shù)據(jù)集進(jìn)行，屬于基礎(chǔ)性的工作。隨著近年數(shù)據(jù)開放工作的推進(jìn)，丹麥政府對數(shù)據(jù)開放提出了更進(jìn)一步的要求。

公眾對數(shù)據(jù)價值認(rèn)識不充分，政府部門對自身所擁有的數(shù)據(jù)價值不重視，是丹麥目前存在的一個問題。單純將數(shù)據(jù)面向公眾開放并不意味著這些數(shù)據(jù)將得到有效的利用。提升公眾數(shù)據(jù)使用的意識，使其充分了解數(shù)據(jù)價值才能使數(shù)據(jù)得到更充分的使用。如何有效獲取數(shù)據(jù)、怎樣合法使用數(shù)據(jù)都是丹麥現(xiàn)階段需要向市民普及的概念。丹麥政府計劃配備專門的工作人員，引導(dǎo)和輔助公眾獲取和使用政府?dāng)?shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)安全與保密問題也在《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》[34]中被提出。該戰(zhàn)略指出政府職員有義務(wù)有根據(jù)地搜集、儲存、使用敏感的個人數(shù)據(jù)和機(jī)密數(shù)據(jù)，控制存取敏感數(shù)據(jù)的權(quán)限，并在工作中嚴(yán)格執(zhí)行ISO27001信息安全標(biāo)準(zhǔn)[34]。另外，丹麥政府今后將從IT技術(shù)層面上增強(qiáng)對敏感數(shù)據(jù)的保護(hù)。

以上兩個舉措分別從數(shù)據(jù)的有效使用和數(shù)據(jù)的保護(hù)兩個方面對開放數(shù)據(jù)工作進(jìn)行了下一步的規(guī)劃。在數(shù)據(jù)免費(fèi)向公眾提供的基礎(chǔ)上，確保敏感數(shù)據(jù)和機(jī)密數(shù)據(jù)不泄露，以保護(hù)數(shù)據(jù)相關(guān)對象的權(quán)益，并鼓勵公眾主動獲取數(shù)據(jù)、再利用數(shù)據(jù)。

2.4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的特點(diǎn)

2.4.1 范圍廣泛，步驟明晰

丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍廣泛全面，步驟清晰明確。從基本數(shù)據(jù)到關(guān)鍵數(shù)據(jù)，從確保數(shù)據(jù)免費(fèi)開放到確保數(shù)據(jù)有效利用，丹麥政府的數(shù)據(jù)開放策略是層層遞進(jìn)的。相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放的階段性，規(guī)劃安排十分具體，約每半年到一年就有一個階段性小目標(biāo)，規(guī)定在一定期限內(nèi)免費(fèi)開放某一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)或提高某一領(lǐng)域數(shù)據(jù)質(zhì)量。

2.4.2 政策有連貫性

政策頒布和實(shí)施具有連貫性。丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的主要責(zé)任單位皆為數(shù)字化機(jī)構(gòu)。在數(shù)字化機(jī)構(gòu)的核心領(lǐng)導(dǎo)和方向把控下，聯(lián)合其他國家、地方政府組織進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的建設(shè)。這種單一機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)使相關(guān)政策的制定和實(shí)施具有連貫性。如《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》就是對《2011-2015年數(shù)字政府戰(zhàn)略》的延續(xù)和發(fā)展。

2.4.3 強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的高質(zhì)、共享

政策強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的高質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)跨部門之間數(shù)據(jù)的共享性。丹麥政府在多個政策中強(qiáng)調(diào)要提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，清除數(shù)據(jù)冗余，減少隱藏數(shù)據(jù)的存在，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，減少有誤數(shù)據(jù)。為了提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，政策強(qiáng)調(diào)各行政部門之間要充分地進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，保證各機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)在格式、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容上的一致性，并要求建立跨部門的統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺。

2.4.4 挖掘數(shù)據(jù)附加價值

政策強(qiáng)調(diào)挖掘數(shù)據(jù)的附加價值。丹麥政府開放政府?dāng)?shù)據(jù)，很大程度上是從提升政府服務(wù)質(zhì)量，拉動社會經(jīng)濟(jì)增長，建設(shè)福利社會的角度出發(fā)的。通過數(shù)據(jù)的挖掘，為社會提供比數(shù)據(jù)本身價值更高的服務(wù)。特別是近年，隨著數(shù)據(jù)開放政策的推進(jìn)，政策更加強(qiáng)調(diào)要通過數(shù)據(jù)開放，實(shí)現(xiàn)國家創(chuàng)新力的提升和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我國較之丹麥，在數(shù)據(jù)開放的水平上有著較大的差距。在數(shù)據(jù)開放政策的制定、數(shù)據(jù)開放平臺的開發(fā)建設(shè)以及跨機(jī)構(gòu)交流合作上，丹麥都有著豐富的成功經(jīng)驗(yàn)。而我國在進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過向丹麥的學(xué)習(xí)，我國可以盡快找到推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的有效方法。在考慮我國基本國情的基礎(chǔ)上，可以對丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理智的取舍和借鑒。

2.5 政府?dāng)?shù)據(jù)開放帶來的效益

2.5.1 直接經(jīng)濟(jì)效益

數(shù)據(jù)開放給丹麥社會帶來了直接的經(jīng)濟(jì)效益。以開放丹麥地址數(shù)據(jù)為例，根據(jù)《丹麥地址數(shù)據(jù)價值評估》[37]，從2005年到2009年丹麥從開放地址數(shù)據(jù)獲得的直接經(jīng)濟(jì)利益達(dá)6.2億歐元，而開放這些數(shù)據(jù)的成本總計僅兩百萬歐元，開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略間接促進(jìn)了丹麥的經(jīng)濟(jì)增長。除使用數(shù)據(jù)獲得的效益外，通過開放數(shù)據(jù)，政府還可以節(jié)省買賣數(shù)據(jù)及協(xié)商相關(guān)事宜的活動經(jīng)費(fèi)成本，相關(guān)支出也大幅度減少。

2.5.2 社會效益

（1）為了建設(shè)服務(wù)型社會，完善福利社會制度，丹麥政府通過一系列數(shù)字化措施來提升政府服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放使公眾免費(fèi)獲取到大量有價值的信息，這些信息為公民生活提供了極大的便利。公眾與政府部門的溝通交流將會更加通暢，因?yàn)楣姴辉傩枰獮楂@取數(shù)據(jù)與不同的政府部門進(jìn)行反復(fù)的交涉。對于社會組織而言，通過對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行再利用、再開發(fā)，可以為社會提供創(chuàng)新性的數(shù)字服務(wù)，這也是提高公民生活質(zhì)量的重要途徑。數(shù)據(jù)開放解放了政府一部分處在數(shù)據(jù)相關(guān)職位上的勞動力，丹麥政府將其投入到其他社會福利性服務(wù)工作當(dāng)中去，為福利制度輸送了更多的人力資源。

（2）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的免費(fèi)開放將會拉動創(chuàng)新發(fā)展。具體來說，免費(fèi)的數(shù)據(jù)資源可以刺激企業(yè)加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的利用和對其潛在價值的發(fā)掘。數(shù)據(jù)再利用可刺激新產(chǎn)品甚至新行業(yè)的興起和發(fā)展，創(chuàng)新性服務(wù)可以帶動社會的進(jìn)步。

（3）數(shù)據(jù)開放拉動就業(yè)。在基于數(shù)據(jù)的新服務(wù)行業(yè)興起的同時，也會出現(xiàn)新的就業(yè)崗位。不同于體力勞動，數(shù)據(jù)相關(guān)工作將對從業(yè)者知識水平，受教育情況有更嚴(yán)格的要求。對于丹麥這個發(fā)達(dá)國家而言，這樣的工作崗位是符合社會發(fā)展需要的。

（4）對于整個市場而言，開放數(shù)據(jù)使市場透明化，促進(jìn)行業(yè)良性競爭。由于各類數(shù)據(jù)向全社會開放，某些企業(yè)對信息、數(shù)據(jù)的壟斷現(xiàn)象將會降低，原本承受不了高額數(shù)據(jù)購買費(fèi)用的中小型企業(yè)將同樣有能力從事一些基于數(shù)據(jù)的商業(yè)活動。同時，基于對數(shù)據(jù)的了解，個人可以理性的評價商業(yè)組織提供的數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量。

（5）社會的民主性將進(jìn)一步提高。丹麥本來就是民主性極高的國家，所以丹麥政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放時，并沒有將這一點(diǎn)作為主要的考慮因素。不過政府?dāng)?shù)據(jù)，特別是與政府活動相關(guān)的核心數(shù)據(jù)的開放毋庸置疑提高了政府工作的透明性，提高了社會的民主程度。

2.5.3 數(shù)據(jù)更新速度提升，數(shù)據(jù)質(zhì)量提高

不同政府?dāng)?shù)據(jù)整合，冗余數(shù)據(jù)減少，會使丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)整體的體量減小。數(shù)據(jù)整合和統(tǒng)一也使管理和更新需要花費(fèi)的人力、物力減少。由此，數(shù)據(jù)的更新將會更加快捷方便；數(shù)據(jù)開放也將使錯誤數(shù)據(jù)逐漸被淘汰。使用數(shù)據(jù)的用戶越多，數(shù)據(jù)使用越頻繁，錯誤數(shù)據(jù)被發(fā)現(xiàn)和糾正的可能性也就越大。相比之下政府?dāng)?shù)據(jù)封閉式儲存和利用，通過政府部門自查自糾的效率明顯較低。

3 丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的法律法規(guī)

3.1 關(guān)于獲取公共政府行政機(jī)構(gòu)文件的法案

1985年12 月，《關(guān)于獲取公共政府行政機(jī)構(gòu)文件的法案》[35]頒布，于1987年正式生效。這份法案以法律形式賦予丹麥公民獲取、查閱政府?dāng)?shù)據(jù)資料的權(quán)利，與此同時也規(guī)范了個人獲取公共文件的行為。其中，法案第二節(jié)指出個人可申請查看不涉及保密內(nèi)容的政府文件；第三節(jié)對禁止開放的文件類型進(jìn)行了范圍限定；第四節(jié)對政府處理公共文件獲取申請的流程進(jìn)行了規(guī)范。不過這部法案只規(guī)定了公眾可獲取、查閱文件而非再利用文件。一方面，本法案通過開放行政機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，從法律層面促進(jìn)了政府工作的透明化；另一方面，社會和個人再利用政府?dāng)?shù)據(jù)的行為仍然是無法可依的。但總體來說，這部法案可以看做是丹麥推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程的開端。

3.2 關(guān)于處理個人數(shù)據(jù)的法案

《關(guān)于處理個人數(shù)據(jù)的法案》[38]在2000年執(zhí)行，自2000年至2013年經(jīng)過多次修正。本法案主要涉及對個人數(shù)據(jù)的傳播利用時，個人數(shù)據(jù)的保護(hù)問題。如，其中第8節(jié)（3）規(guī)定了政府只能在規(guī)定情況下使用個人犯罪數(shù)據(jù)；第11節(jié)（1）對政府獲取和使用個人身份號碼的行為進(jìn)行了規(guī)范；第13節(jié)（1）對政府處理市民來電信息的行為進(jìn)行了規(guī)范；第16節(jié)（1）對政府將個人債務(wù)信息提供給其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行使用的行為進(jìn)行了規(guī)范?？傮w而言，本法案對不同種類的個人數(shù)據(jù)的獲取、保存、傳播、使用規(guī)范進(jìn)行了規(guī)定。

由于機(jī)構(gòu)職能的特殊性，政府部門掌握著大量個人相關(guān)的數(shù)據(jù)。在進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，對個人數(shù)據(jù)若處理不當(dāng)，會造成個人隱私泄露、個人權(quán)益受到侵犯等負(fù)面影響。該法案將政府部門作為制約對象之一，對政府使用個人數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行了規(guī)范，以確保公民合法權(quán)利不被侵犯。

3.3 公共部門信息再利用法案

2005年6月《公共部門信息再利用法案》[39]頒布，并在2008年及2014年先后頒布了修正案。該法案的目的是建設(shè)再利用公共部門文件和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一規(guī)則。法案第2節(jié)規(guī)定了公共部門信息的合法使用范圍；第3章對獲取再利用文件及數(shù)據(jù)的合法程序進(jìn)行了規(guī)范；第7節(jié)指出政府文件和數(shù)據(jù)集必須使用現(xiàn)存可用的語言和格式（包括電子格式）以保證可讀性；第8節(jié)對再利用信息的收費(fèi)問題進(jìn)行了規(guī)定。這部法案并沒有將公布文件與數(shù)據(jù)作為公共部門的一項(xiàng)義務(wù)，而是規(guī)定在政府文件或數(shù)據(jù)已公布的情況下，公共部門必須保證數(shù)據(jù)開放的手段是非歧視性、無限制性的。

《公共部門信息再利用法案》對丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放的再利用問題做出了宏觀上的把控，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的使用范圍、獲取程序、格式、費(fèi)用等問題都通過法律途徑進(jìn)行了規(guī)定。

3.4 版權(quán)法2010合并本

丹麥于1995年編訂《版權(quán)法》，并經(jīng)過多次修正完成了《版權(quán)法2010合并本》[40]。在該法第9節(jié)中規(guī)定，法案、政策性指令、法律決定以及類似的官方文件不適用于該版權(quán)法，即在數(shù)據(jù)開放過程中，丹麥政府文件性質(zhì)的數(shù)據(jù)資料不受版權(quán)法的保護(hù)。

3.5 政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律的特點(diǎn)

丹麥政府通過關(guān)于數(shù)據(jù)開放共享的法律對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獲取、利用以及隱私方面的問題進(jìn)行了規(guī)定，使政府、企業(yè)、個人在使用數(shù)據(jù)時有法可依。到2018年，歐盟的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》[41] 將正式施行，丹麥將此條例納入《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》之中。由此可見，對于數(shù)據(jù)開放相關(guān)的法律，丹麥持有較高的重視度，并正在逐步加強(qiáng)法律體系的建設(shè)。在《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》中，丹麥明確提出要加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)，今后丹麥有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法律體系將會更加完善。

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)的法律體系尚不完善，一個很重要的原因是政府?dāng)?shù)據(jù)開放仍處于起步階段。丹麥的法律法規(guī)的具體內(nèi)容及法律體系可以對我國的立法起到參考作用，可以根據(jù)我國國情，有所取舍地進(jìn)行借鑒。

4 丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享政策法規(guī)保障啟示

4.1 推動個人數(shù)據(jù)信息安全方面的立法

我國政府開展數(shù)據(jù)開放與共享工作，主要以《政府信息公開條例》和《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》為依據(jù)。但這些法規(guī)不足以支撐數(shù)據(jù)開放在實(shí)際應(yīng)用中在法律方面的訴求。特別是在具體操作中，數(shù)據(jù)是否觸及個人隱私等敏感信息很難把握。所以，推動個人數(shù)據(jù)信息安全方面的立法對于保護(hù)公民合法權(quán)利有重要意義。

在個人信息安全方面的政策法規(guī)可以借鑒丹麥的《關(guān)于處理個人數(shù)據(jù)的法案》相關(guān)內(nèi)容，其規(guī)定了在個人數(shù)據(jù)的傳播利用時對個人的保護(hù)問題。

具體來說，首先，如果政府、企業(yè)、個人活動涉及到了個人信息的搜集，那么其活動目的和過程必須合理、合法、目的明確；其次，應(yīng)該要識別不準(zhǔn)確的、有誤導(dǎo)性的個人信息，并對該類信息進(jìn)行及時糾正和更新。這樣不會造成信息的誤傳誤用，對于使用者而言，提高了其使用數(shù)據(jù)的質(zhì)量，對于數(shù)據(jù)來源者而言，也是對個人信息的保護(hù)和尊重；再次，在不違背公共利益的前提下，信息的搜集和使用必須得到信息來源者或相關(guān)部門的授權(quán)。在沒有信息來源者的明確授權(quán)下，個人信息不能用于盈利性活動；政府應(yīng)保證信息來源者對其個人信息如何使用及使用在何處的知情權(quán)，并保證在當(dāng)事人不允許的情況下，個人信息不再被使用；最后，應(yīng)針對個人信息的收集和使用設(shè)立相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，監(jiān)督、規(guī)范個人信息的收集和使用行為，保障該法律的有效實(shí)施，為使用個人信息的相關(guān)機(jī)構(gòu)或個人提供指導(dǎo)。

4.2 政府?dāng)?shù)據(jù)分階段免費(fèi)開放

丹麥的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享起步較早，早在2002年就提出開放政府所持的地理數(shù)據(jù)。從2002年至今，政府對數(shù)據(jù)開放工作的執(zhí)行力度逐步加大。從各年核心工作可以清晰看出丹麥政府政策的導(dǎo)向性。從地理數(shù)據(jù)到各類基本數(shù)據(jù)，再到比較敏感的關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)，丹麥政府采取了循序漸進(jìn)的策略。丹麥政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺基本向用戶提供的都是免費(fèi)且可下載的數(shù)據(jù)，并且其中很大一部分?jǐn)?shù)據(jù)甚至不需要經(jīng)過網(wǎng)站注冊等手續(xù)就可獲得。

我國現(xiàn)在還沒有詳細(xì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)劃。在不涉及國家安全、個人隱私等的前提下，設(shè)定階段性目標(biāo)，分步進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以明確今后的發(fā)展方向和發(fā)展道路，對我國來說是十分必要的。我國政府?dāng)?shù)據(jù)可以逐步無償開放，并且向社會提供最簡便的一站式獲取方式。在開放數(shù)據(jù)的順序上，也可以如同丹麥政府，先從與人民密切相關(guān)的地理數(shù)據(jù)等開始，逐步深入開放其他領(lǐng)域相關(guān)信息。

4.2.1 跨機(jī)構(gòu)管理部門統(tǒng)籌開放民生數(shù)據(jù)

借鑒丹麥基本數(shù)據(jù)項(xiàng)目，我國可制定符合國情的基本民生數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，選擇一些機(jī)密性不高，但開放后可以在很大程度上促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步的數(shù)據(jù)進(jìn)行開放。如基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、水資源數(shù)據(jù)、地址數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)數(shù)據(jù)、氣候數(shù)據(jù)等都可以逐步放開。通過獲取和使用這類數(shù)據(jù)，個人生活將更加便利化；企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織則可對其進(jìn)行再利用，以創(chuàng)造價值。

丹麥在開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作早期沒有設(shè)立專門的跨機(jī)構(gòu)組織來協(xié)調(diào)管理不同政府部門提供的不同種類的數(shù)據(jù)。同時，也沒有嚴(yán)格的、統(tǒng)一的對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。在2016年的戰(zhàn)略規(guī)劃中，數(shù)字化機(jī)構(gòu)明確提出了不同政府部門的數(shù)據(jù)流通不暢問題。由這個經(jīng)驗(yàn)可以看出，在數(shù)字化初期推行并嚴(yán)格遵守相關(guān)數(shù)據(jù)格式規(guī)范是十分有必要的。

我國正處于數(shù)據(jù)開放的初始階段，在工作前期制定并實(shí)施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保跨機(jī)構(gòu)、無障礙獲取，對我國而言不需耗費(fèi)巨大的人力、財力，是切實(shí)可行的。在此類數(shù)據(jù)逐步開放的過程中，政府部門可設(shè)立跨機(jī)構(gòu)的管理部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，監(jiān)督和保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性及時效性，并將數(shù)據(jù)經(jīng)由統(tǒng)一的平臺開放。具體來說，該部門的責(zé)任有：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放的行為，保證共享的數(shù)據(jù)在格式上的一致性；二是監(jiān)督管理數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，有偏差和有錯誤的數(shù)據(jù)應(yīng)盡可能通過過濾機(jī)制排除在使用范圍之外；三是確保各機(jī)構(gòu)開放的數(shù)據(jù)低冗余和一致性。不同機(jī)構(gòu)擁有的數(shù)據(jù)可能存在重合的部分，對于重合的數(shù)據(jù)，該部門要有所比較、取舍；對于內(nèi)容上有出入的數(shù)據(jù)，應(yīng)該考辨真?zhèn)?，去偽存真?/p>

4.2.2 關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放

丹麥于2015年在《開放關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)庫承諾書》中，提出要開放政府經(jīng)費(fèi)開支數(shù)據(jù)。關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放，也是數(shù)據(jù)開放進(jìn)程中的重要一環(huán)。我國正在進(jìn)行廉政建設(shè)，對于政府工作上的文件和數(shù)據(jù)的公開，有利于提高政府機(jī)關(guān)工作透明度，有效提高權(quán)威部門公共服務(wù)質(zhì)量。這也有利于提高政府工作效率，建設(shè)新型政府。不過，在開放關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)時需要特別注意，對于涉及國家機(jī)密、個人隱私、商業(yè)機(jī)密等內(nèi)容的數(shù)據(jù)，應(yīng)該排除在數(shù)據(jù)開放的范圍之外。所以在數(shù)據(jù)開放時，所面對的問題主要有兩個。首先是對于哪些關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)能開放的問題需要界定清楚；另外，我國沒有開放信息數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)，關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放可能會遇到利益相關(guān)者的反對。如何有效協(xié)調(diào)各方矛盾也是今后需要面對的一個問題。

4.3 提高數(shù)據(jù)使用者的專業(yè)素質(zhì)

在《2016-2020年數(shù)字化戰(zhàn)略》中，丹麥不僅提出了針對數(shù)據(jù)提供者的相關(guān)規(guī)劃，還針對數(shù)據(jù)的獲取利用者提出了進(jìn)一步的要求。在利用開放數(shù)據(jù)時，如果掌握了梳理、分析數(shù)據(jù)的能力，可以在很大程度上提升數(shù)據(jù)使用效率，發(fā)掘數(shù)據(jù)隱藏價值。所以對于使用者而言，掌握一定的知識、技術(shù)也是更好利用開放數(shù)據(jù)的必須條件。政府在開放數(shù)據(jù)的同時，可以對有需求的數(shù)據(jù)獲取者提供有償或無償?shù)闹笇?dǎo)。另外，配備專門的工作人員，在全社會范圍內(nèi)推廣政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念，進(jìn)行基本知識的科普，使開放數(shù)據(jù)得到更加廣泛的應(yīng)用也是可取的。

4.4 開放數(shù)據(jù)拉動經(jīng)濟(jì)增長

由于《促進(jìn)公共數(shù)據(jù)免費(fèi)開放獲取協(xié)議》的施行以及地理數(shù)據(jù)的開放，丹麥社會創(chuàng)造了數(shù)量可觀的直接與間接的財富。在此后的多項(xiàng)政策中，丹麥政府?dāng)?shù)次提出要開放政府?dāng)?shù)據(jù)，以此來刺激社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，開放政府?dāng)?shù)據(jù)為社會提供了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。通過政府?dāng)?shù)據(jù)帶動創(chuàng)新發(fā)展，社會進(jìn)步是順勢之舉。并且，在丹麥的成功經(jīng)驗(yàn)的指引之下，我國依靠政府?dāng)?shù)據(jù)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程將更加順暢。

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作者簡介：黃雨婷，女，武漢大學(xué)信息資源管理學(xué)院本科生；黃如花，女，武漢大學(xué)信息資源研究中心教授，博士生導(dǎo)師。