PPP融資模式存在的風(fēng)險(xiǎn)及思考

張興東

摘 要：PPP融資模式作為一種新型的融資模式，很大程度上解決了公共資金緊張與公共設(shè)施建設(shè)需求存在矛盾的問(wèn)題，被廣泛應(yīng)用，但也存在著政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、不可抗風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估和防范，從而為充分利用PPP融資模式服務(wù)社會(huì)提供有益建議。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式 政治風(fēng)險(xiǎn) 金融風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F407 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2016）12（a）-0245-02

1 PPP融資模式概述

PPP融資模式，亦即公私合伙制，起源于英國(guó)，已流行于全球，這也為我國(guó)的城市基本建設(shè)提供了一種新的融資模式，并取得了一定成效。例如，眾多的城市軌道交通融資，北京的鳥(niǎo)巢融資等都采用了這一模式。

PPP融資模式具有很多種類，美國(guó)政府會(huì)計(jì)將PPP融資模式分為12類，PPP國(guó)家委員會(huì)則將之細(xì)分為18類，世界銀行則將它分為6大類，我國(guó)學(xué)者楊衛(wèi)華等則將之細(xì)分為4大類9中類22小類，這些分類主要是根據(jù)設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交、外包、租賃（含回購(gòu)租賃）、持股等方面進(jìn)行了考量，為不同的基建項(xiàng)目選擇不同的PPP融資模式提供了理論依據(jù)。

2 PPP融資模式存在的風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP融資模式通常都是應(yīng)用于比較大型的基本建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)的資金需要量巨大，建設(shè)的周期較長(zhǎng)，因此，其風(fēng)險(xiǎn)也比較大，常見(jiàn)的有如下幾種風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 政治風(fēng)險(xiǎn)

由于政策改變或者審批需要授權(quán)等問(wèn)題，或者由于政治原因?qū)е马?xiàng)目不可繼續(xù)實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，其中包括獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)、稅收政策變化風(fēng)險(xiǎn)、新法律產(chǎn)生、總統(tǒng)選舉等導(dǎo)致政策變化等不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。其中，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)特別重要的因素，一旦發(fā)生變化，將會(huì)給PPP融資項(xiàng)目帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。例如，由于鳥(niǎo)巢的運(yùn)營(yíng)沒(méi)有明確的法律規(guī)定導(dǎo)致成本分?jǐn)偝霈F(xiàn)了問(wèn)題，最終導(dǎo)致使用權(quán)被政府收回，項(xiàng)目終結(jié)。

2.2 金融風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式通常應(yīng)用于大型基本建設(shè)項(xiàng)目，因?yàn)榻ㄔO(shè)周期長(zhǎng)，可能面臨金融市場(chǎng)的巨大變化，帶來(lái)巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。常見(jiàn)的有外匯和利率風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)異常的時(shí)候，央行可能會(huì)調(diào)整利率，對(duì)于巨額投資項(xiàng)目而言，利率上調(diào)會(huì)導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟(jì)損失，匯率也是同樣如此，外匯市場(chǎng)也是經(jīng)常出現(xiàn)巨大的波動(dòng)，其風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)導(dǎo)致外資利用風(fēng)險(xiǎn)。另外，還有國(guó)內(nèi)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，物價(jià)的快速上漲也會(huì)導(dǎo)致原來(lái)預(yù)期的投資額出現(xiàn)巨大缺口，可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施的資金鏈斷裂。

2.3 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)都是政府和投資人無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，有些可能還可以監(jiān)控，如天氣預(yù)報(bào)等，有些則具有突然性，且破壞力巨大，如洪水、泥石流、戰(zhàn)爭(zhēng)、地震、罷工、甚至極端勢(shì)力的發(fā)酵等等，都是不可忽略的風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外可能還有其他的各種風(fēng)險(xiǎn)，以上是主要的幾種風(fēng)險(xiǎn)。

3 PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

正因?yàn)镻PP融資模式存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行規(guī)避就成為一個(gè)重要的工作。

3.1 識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)

首先是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別并進(jìn)行分析和研究，采用一些定量分析方法進(jìn)行描述，也可以通過(guò)概率論及數(shù)理統(tǒng)計(jì)等方法進(jìn)行分析，其中主觀因素和客觀因素都需要考慮進(jìn)去，一般要求使用主客觀相結(jié)合的方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與估計(jì)。因此，在對(duì)PPP融資模式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保項(xiàng)目中投資回報(bào)率的穩(wěn)定性，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)的過(guò)程中，將其融資模式開(kāi)展中的投資回報(bào)率進(jìn)行分析，然后再對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的投資回報(bào)率進(jìn)行分析，通過(guò)二者之間的對(duì)比，從而在確保誤差相對(duì)較小的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

利用理論化基礎(chǔ)知識(shí)，對(duì)PPP項(xiàng)目當(dāng)前面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)，具體包括風(fēng)險(xiǎn)的影響水平及可造成的整體損失，對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分析，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)提供出有效數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，確保風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)兩方面的綜合考慮，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分對(duì)其日后是否會(huì)影響到城市規(guī)劃前景等問(wèn)題進(jìn)行綜合考察和評(píng)價(jià)，確保其在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的全面性，可以在一定程度上保證工程日后的預(yù)期營(yíng)業(yè)成本，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化評(píng)價(jià)。

4 規(guī)避PPP融資風(fēng)險(xiǎn)的建議

在分析了風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的措施，才能盡量規(guī)避PPP融資風(fēng)險(xiǎn)。

4.1 針對(duì)不同的項(xiàng)目選擇不同的融資種類

不同種類的PPP融資模式，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)的要求不同，首先從大類上來(lái)選擇是外包型、回租回購(gòu)型、特許經(jīng)營(yíng)型、資產(chǎn)剝離型，然后再選擇具體的中類和小類，這需要充分考慮不同PPP融資模式下，政府與投資人之間的合作程度，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，從招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和移交等環(huán)節(jié)進(jìn)行考慮，從信任、共享、溝通、協(xié)作、承諾多個(gè)方面來(lái)測(cè)量合作程度，預(yù)測(cè)存在的風(fēng)險(xiǎn)，選擇相應(yīng)的PPP融資模式，規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 管控PPP融資規(guī)模，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際上PPP融資應(yīng)用比較成熟的國(guó)家，PPP融資無(wú)論是項(xiàng)目數(shù)量還是投資金額，僅占全部公共部門投資的15%～25%，對(duì)于我國(guó)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，金融市場(chǎng)發(fā)展不夠完善，建議政府在審批的時(shí)候，一定要控制其占公共預(yù)算支出的比例，目前財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（2015年4月）要求不超過(guò)10%，認(rèn)為更保守一些，控制在5%以下應(yīng)該是可以的。在應(yīng)用比較熟練、制度建設(shè)比較成熟的情況下，可以慢慢提高這個(gè)比例。

4.3 開(kāi)展相關(guān)研究，提供理論支持

PPP融資項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、金額大、不確定因素多，因此，可組織學(xué)者和國(guó)資委、規(guī)劃、城建等專家對(duì)PPP融資模式展開(kāi)研究，對(duì)已經(jīng)完成的項(xiàng)目進(jìn)行考察，建立科學(xué)、全面、完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)和方法，并完善相關(guān)理論，用于指導(dǎo)實(shí)踐，并聘請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者對(duì)項(xiàng)目的審批進(jìn)行論證，提供參考意見(jiàn)，規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 組織政府審計(jì)部門和民間審計(jì)機(jī)構(gòu)全程跟蹤審計(jì)

對(duì)于國(guó)家財(cái)產(chǎn)物質(zhì)的安全需要得到相應(yīng)的保證，民間資金的安全也應(yīng)該得到保證，能夠按照合約認(rèn)真履行，各盡其責(zé)，這就需要國(guó)家審計(jì)部門和民間審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全程進(jìn)行跟蹤，保證合作行為的合理合規(guī)。對(duì)于日常的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、移交等活動(dòng)并不干預(yù)各方?jīng)Q策，但必須最大程度上保證各方按照合同認(rèn)真履行。對(duì)于出現(xiàn)的突發(fā)重大事項(xiàng)，兩方審計(jì)人員應(yīng)本著公平、公正的原則來(lái)出具審計(jì)報(bào)告與建議，最大程度上規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

4.5 合同中應(yīng)預(yù)先約定風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制

PPP融資項(xiàng)目，私人參與的目的是盈利，政府參與的目的是為社會(huì)提供各種服務(wù)，不能因?yàn)閲?guó)有產(chǎn)權(quán)的虛位，就承擔(dān)大部分乃至全部的風(fēng)險(xiǎn)，也不能因?yàn)樗饺说闹鹄?，大部分盈利都?xì)w結(jié)于私人。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與盈利都應(yīng)該在合同中予以約定，規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目成果。

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