徐宗丹(長(zhǎng)春市雙陽(yáng)房地產(chǎn)管理服務(wù)中心，吉林長(zhǎng)春 130060)

保障性安居工程應(yīng)用PPP模式的適用性分析

徐宗丹
(長(zhǎng)春市雙陽(yáng)房地產(chǎn)管理服務(wù)中心，吉林長(zhǎng)春 130060)

在保障性住房供應(yīng)和管理中引入高效、科學(xué)的PPP管理模式，是一項(xiàng)注重實(shí)效、公開(kāi)擇優(yōu)、改革創(chuàng)新的服務(wù)措施。充分利用社會(huì)力量，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的保障性安居工程資源配置體系和管理體系，有利于提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

保障性安居工程；PPP模式適用性分析

1 PPP模式的概念

政府和社會(huì)資本合作(Public Private Partnership，PPP)模式源于英國(guó)的“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制，是指政府和私人組織為了順利完成某個(gè)項(xiàng)目而形成的合作伙伴關(guān)系。在合作中，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，雙方通過(guò)簽署合同確定其權(quán)利和義務(wù)，共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)合作方的利益[1]。PPP模式能夠降低工程造成價(jià)，獲得充足的社會(huì)資本支持，減小項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)[2]。在發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，PPP模式的應(yīng)用越來(lái)越廣泛。一般具有現(xiàn)金流、市場(chǎng)化程度較高、投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的項(xiàng)目適合采用PPP模式。在保障性安居工程中，用PPP模式可以引入民營(yíng)資本參與。

1.1 中央支持公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革

為提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)的特點(diǎn)和成熟度，探索開(kāi)展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)[3]。采用PPP模式，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。2016年10月11日《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》提出進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度。運(yùn)用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與保障性安居工程建設(shè)，可緩解財(cái)政壓力，提高建設(shè)質(zhì)量和管理水平，分散和降低風(fēng)險(xiǎn)，不僅必要而且可行。

1.2 保障性安居工程適用PPP模式的現(xiàn)狀

在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建設(shè)中引入PPP模式，可以幫助地方政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低管理成本，同時(shí)吸引社會(huì)資本積極投資保障性安居工程建設(shè)和管理，使社會(huì)資本獲得更高效的利用，達(dá)到政府公共目標(biāo)和社會(huì)資本商業(yè)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，提高保障性安居工程建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)水平。但是，國(guó)家立法不到位、地方法規(guī)沒(méi)有配套導(dǎo)致地方政府或行政主管部門沒(méi)有具體規(guī)則遵照?qǐng)?zhí)行，中央缺乏專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)PPP事務(wù)的推進(jìn)。社會(huì)資本方有參與保障房建設(shè)的積極性，但國(guó)有開(kāi)發(fā)公司則認(rèn)為建設(shè)保障性安居工程利潤(rùn)不高，回報(bào)低，無(wú)法保證預(yù)期回報(bào)，遠(yuǎn)期利潤(rùn)不可期，參與的熱情不高。因此，必須對(duì)其正確并積極引導(dǎo)、拉動(dòng)社會(huì)資金的參與，促進(jìn)保障房建設(shè)目標(biāo)順利完成[4]。

2 采用PPP模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)公共事務(wù)的管理處于相對(duì)壟斷的狀態(tài)，隨之而來(lái)的是居高不下的行政成本。這就要求政府由全能型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，深化職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會(huì)治理方式。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)高速變遷、一些城市房?jī)r(jià)不斷攀升的情況下，部分民眾需求也在不斷變化，政府很難及時(shí)回應(yīng)中低收入民眾基本保障服務(wù)需求，社會(huì)組織則具有優(yōu)勢(shì)。為此，研究保障性住房的供應(yīng)和管理采用PPP模式，促進(jìn)保障性住房的合理布局、長(zhǎng)效管理，有助于更好地提供服務(wù)，滿足民眾需求，節(jié)省成本，提高效率。

誠(chéng)然，PPP模式在我國(guó)尚屬于探索階段，還存在一些突出問(wèn)題，例如能夠提供服務(wù)的社會(huì)組織尚未發(fā)育健全，政府在選擇與之合作的社會(huì)組織時(shí)經(jīng)常面臨無(wú)社會(huì)組織可選的境況；社會(huì)組織只考慮經(jīng)濟(jì)效益最大化，而不愿意參加低利潤(rùn)、高投入、服務(wù)難度大的項(xiàng)目，甚至不能形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使PPP模式的效率難以彰顯；有的社會(huì)組織專業(yè)化程度不夠、自身管理水平不高，使社會(huì)組織實(shí)施服務(wù)的成本較高，服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足民眾的需求。從中央到地方，已經(jīng)達(dá)成了采用PPP模式來(lái)助力解決保障民生問(wèn)題的共識(shí)，并積極采取各項(xiàng)措施，增加購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，既包括已建成而僅就該存量服務(wù)需求向社會(huì)資本(力量)采購(gòu)的情形，也包括為提供服務(wù)需要新建基礎(chǔ)設(shè)施的情形。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“要正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)施政社分開(kāi)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買?！?013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確指出“公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。”[5]但是，目前很多領(lǐng)域中的公共服務(wù)仍存在問(wèn)題，如發(fā)展不均衡、規(guī)模不足、質(zhì)量不高等，這亟需政府構(gòu)建多層次、多方式的服務(wù)體系，使公共服務(wù)變得方便、高效、優(yōu)質(zhì)。

2015年8月26日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，強(qiáng)調(diào)要盡快制定政府購(gòu)買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)辦法。政府購(gòu)買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)的范圍，嚴(yán)格限定在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的城市棚戶區(qū)改造征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。市縣財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)盡快制定政府購(gòu)買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)辦法，對(duì)政府購(gòu)買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)的具體范圍、購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買方式、購(gòu)買程序、購(gòu)買服務(wù)資金來(lái)源、購(gòu)買服務(wù)資金預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等作出規(guī)定。市縣政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)政府購(gòu)買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)辦法，公開(kāi)擇優(yōu)選擇政府購(gòu)買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)的承接主體，并與承接主體簽訂購(gòu)買城市棚戶區(qū)改造服務(wù)協(xié)議[6]。

表1 PPP模式建設(shè)保障性住房各方的權(quán)責(zé)關(guān)系分析

3 優(yōu)化保障性住房供應(yīng)模式

完善我國(guó)保障性住房供應(yīng)建體系,從2007年開(kāi)始,在商品房中配建保障性住房的模式在我國(guó)部分城市開(kāi)始探索。這種模式有效地克服了集中建設(shè)模式存在的弊端，不僅能較好地解決制約保障房建設(shè)的土地與資金等難題,還促進(jìn)了不同收入階層的居住融合[7]。但由于配建政策不完善、后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理薄弱，開(kāi)發(fā)企業(yè)和社會(huì)組織并不積極。為此，可以引入政府向開(kāi)發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式完成配建任務(wù)，建立新的供應(yīng)體系。

4 確保保障性安居工程管理可持續(xù)

政府在不斷改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。為實(shí)現(xiàn)保障性住房小區(qū)管理的長(zhǎng)期、滾動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展的要求，應(yīng)當(dāng)積極推行保障性住房小區(qū)特色社區(qū)化管理模式，同時(shí)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、文化娛樂(lè)等配套服務(wù)。同時(shí)，針對(duì)保障性小區(qū)住戶失業(yè)人員多、就業(yè)能力差的特點(diǎn)，為切實(shí)維護(hù)小區(qū)穩(wěn)定、和諧、發(fā)展，不斷改善居民生活，可在保障性住房小區(qū)內(nèi)就近就地整合資源，拓寬低收入家庭就業(yè)渠道。政府要積極主導(dǎo)保障性物業(yè)的管理方向，加強(qiáng)住房社會(huì)保障效果。各地保障性住房物業(yè)管理模式和運(yùn)行機(jī)制有所不同，確保保障性住房的保障效果和可持續(xù)發(fā)展是必須堅(jiān)持的方向[8]。

采用PPP模式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，可以優(yōu)先選擇經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)佳、群眾口碑好、能夠承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的具有一級(jí)資質(zhì)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，或通過(guò)招投標(biāo)的方式產(chǎn)生的優(yōu)秀企業(yè)，對(duì)保障性住房小區(qū)實(shí)施物業(yè)管理，形成優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而有效地杜絕了物業(yè)服務(wù)企業(yè)在保障性住房小區(qū)管理中的短期行為。

5 保障性安居工程融資需要

保障性安居工程是政府針對(duì)城市低收入家庭和住房困難家庭出臺(tái)的住房保障措施。利用政府融資平臺(tái)雖然可以解決一部分資金，但增加政府債務(wù)，政府融資后勁不足，不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)政府與社會(huì)組織合作，引入PPP模式勢(shì)在必行。政府和社會(huì)資本合作是一種新型融資模式，旨在引導(dǎo)和利用社會(huì)資本參與政府投資的公共項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在保障性安居工程尤其是廉租房、公租房建設(shè)中引入PPP模式，可以幫助政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、降低管理成本，使社會(huì)資本獲得到更高效的利用，達(dá)到政府公共目標(biāo)和社會(huì)資本商業(yè)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，提高保障性安居工程建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)水平。

目前，由于保障房的數(shù)量和資金存在很大的缺口，PPP模式是解決融資問(wèn)題的有效方法之一。在管理上，政府的財(cái)力和精力有限，PPP模式是較優(yōu)的選擇。政府將工作重點(diǎn)移向?qū)ΡＵ戏康恼w監(jiān)管，有助于地方政府進(jìn)行保障房建設(shè)[9]。在PPP模式中，私營(yíng)機(jī)構(gòu)可以幫助政府解決資金瓶頸，私營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有的科學(xué)的管理方法和先進(jìn)的技術(shù)可以大幅度地降低技術(shù)和專業(yè)上的風(fēng)險(xiǎn)。

[1]周海斌.地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)和模式分析[J].經(jīng)濟(jì)師,2016(6):74-75.

[2]齊豐然.PPP模式在海外鐵路產(chǎn)業(yè)及礦產(chǎn)資源綜合開(kāi)發(fā)中的應(yīng)用[J].鐵路采購(gòu)與物流,2013(7):28-29.

[3]財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知[EB/OL].(2015-05-09)[2016-08-01].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201505/t20150522_1237932.htm.

[4]張鳳,劉敏.城市居民住房來(lái)源途徑與優(yōu)化研究[J].開(kāi)發(fā)研究,2014(2):33-36.

[5]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].(2013-09-26)[2016-07-20].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/content_2498186.htm.

[6]采購(gòu)速覽[J].中國(guó)政府采購(gòu),2015(10):4-8.

[7]孟春,朱小豐.健全保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制的建議[J].發(fā)展研究，2012(9):7-10.

[8]張農(nóng)科.政府保障性住房物業(yè)管理模式探討[J].中國(guó)物業(yè)管理,2011(10):6-9.

[9]張濤濤,袁競(jìng)峰,鄭曉丹,等.PPP模式建設(shè)保障房的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與戰(zhàn)略選擇[J].建筑經(jīng)濟(jì),2014(11):85-88.

2017-01-07

徐宗丹(1972- )，女，高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士，從事政府購(gòu)買服務(wù)及PPP模式研究。

F299.23

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2095-7602(2017)04-0195-03