薛萬博　李長文

2017年4月，青岡縣禎祥鎮(zhèn)方達東湖旅游度假村項目復工。這個投資4300萬元的項目，將成為把禎祥鎮(zhèn)綠水青山變成金山銀山的一塊“試驗田”。

“投資前，我最擔心的就是辦理各類手續(xù)耗時太長?！痹擁椖靠偨?jīng)理方百富說。2015年9月，環(huán)評、規(guī)劃、立項三項涉及工程前期手續(xù)辦理的權力下放到禎祥鎮(zhèn)，沒用上一天的時間，方百富就辦結了所有手續(xù)。對此，方百富高興地說：“有這樣的投資環(huán)境，我們也愿意來。要是這里的窗口有評價器，我一定給他們點個‘非常滿意?！?/p>

方百富的高興得益于“強鄉(xiāng)擴權”改革。

2015年9月，綏化市在區(qū)位優(yōu)勢突出的中心鎮(zhèn)慶安縣民樂鎮(zhèn)、經(jīng)濟實力較為雄厚的青岡縣禎祥鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化建設發(fā)展速度較快的綏棱縣上集鎮(zhèn)，開始推進“強鄉(xiāng)擴權”改革試點工作。為將“強鄉(xiāng)擴權”取得的階段性成果進行推廣與輻射，2016年8月，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)從3個擴容到18個。如此一來，像方百富一樣覺得“非常滿意”的投資商和辦事群眾越來越多。

如今，“強鄉(xiāng)擴權”猶如一只強有力的手，為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)按下了服務和發(fā)展的“快捷鍵”，基層黨組織在擴權中做強了服務群眾和服務發(fā)展兩篇大文章。

“因為上集鎮(zhèn)是老縣城的‘底子，初具‘小城市雛形。近年來，隨著城鎮(zhèn)化速度加快，上集鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)管理問題凸顯出來，成為影響社會管理的一個瓶頸?！痹诮椑饪h上集鎮(zhèn)黨委書記劉潤偉看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少有效的審批、執(zhí)法與行政管理權，“權力無限小、責任無限大”以及“無權管理，出事追責”，對許多問題是心有余而力不足。

和劉潤偉有同樣感觸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不在少數(shù)。要想走出困境，擴權，成為不二選擇。然而，對于如何擴權，則莫衷一是。

“‘強鄉(xiāng)擴權不是擴機構、增人員，而是優(yōu)化政府組織結構，再造流程，以‘小政府架構承接‘大權力、坐實‘大服務。而擴權則要本著‘精準的原則依法依需放權，確保‘擴出實效、‘擴出活力。”綏化市委常委、組織部部長李錫文一語道破“強鄉(xiāng)擴權”的內(nèi)涵。

2015年10月，青岡縣召開了一次由15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導參加的座談會，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要哪些權力展開熱議?！霸谀谴巫剷?，每個人都提出了自己的建議，也提出了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中諸如權責不匹配、缺乏必要的執(zhí)法權、百姓辦事周期長等共性問題?！钡澫殒?zhèn)黨委書記王帥告訴記者。

一場場這樣的座談會在綏化市各縣（市、區(qū)）紛紛召開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要哪些權力、權責怎么統(tǒng)一、執(zhí)法權缺位怎么解決……一個個涉及權力如何下放的問題擺在綏化市委面前。

2015年10月，綏化市委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需權力事項進行了梳理歸納，多次組織教育、發(fā)改、市場監(jiān)督等22個放權部門召開專題座談會，討論需要下放的各項權力內(nèi)容和范圍，并確定下放權力的方式。

經(jīng)過認真篩選、整理，各縣在放權方面最大限度地滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠直接對接的權力采取下放、授權的方式，而涉及執(zhí)法等方面的權力則采取委托或派駐的形式。

以最初的3個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，因需求不同，下放的權力數(shù)量各不相同：慶安縣民樂鎮(zhèn)為53項，青岡縣禎祥鎮(zhèn)為124項，綏棱縣上集鎮(zhèn)為55項。

相對統(tǒng)一的是人事權的下放。以往，教育、衛(wèi)生、財政、派出所等部門，其人、財、物都是由縣級對口部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何管理權限?！皬娻l(xiāng)擴權”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擁有了對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的調(diào)配權、股級干部任免權和派駐機構負責人任免建議權。

“只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力得到有效聚集，許多群眾最希望解決的事我就能辦成！”王帥的底氣來自于縣政府賦予禎祥鎮(zhèn)的財政管理權。僅2016年一年，青岡縣對禎祥鎮(zhèn)財政稅收返還、政策內(nèi)土地出讓金返還共1023萬元，既讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有錢干事了、鄉(xiāng)村面貌改善了，也讓群眾心氣順了，干部底氣足了。

無論“權力版圖”怎么變化，關乎民生紅利的權力一直是下放的主角。實行“強鄉(xiāng)擴權”改革后，原來百姓只有到縣城才能辦理的身份證受理、新生兒落戶、土地使用證登記受理等20項以上事項，現(xiàn)在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以直接、便捷辦理了。

不僅如此，在執(zhí)法監(jiān)督權向下延伸方面也最大限度滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需求。綏棱縣把市場監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)、行政執(zhí)法等權限延伸到上集鎮(zhèn)后，該鎮(zhèn)不到一個月就處理了十幾起私搭亂建、違章停放、毀壞樹木等行為，有效強化了社會管理。

2016年8月，綏化市《關于進一步推進“強鄉(xiāng)擴權”改革試點工作的指導意見》出臺，規(guī)定了試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣通過還權、委托、授權、派駐等方式，下放人事管理、財稅支配、社會管理、執(zhí)法監(jiān)管四大類權力，各縣可以根據(jù)試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際列出具體下放權力清單。

當權力下放時，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)能不能“接得住”，得到權力后能不能“用得好”，關乎“強鄉(xiāng)擴權”改革成敗。

在大量擴權的同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心里也不是沒有問號：“一次性得到這么多權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置、人員素質(zhì)、相應資質(zhì)能否與之相匹配？”

“放得下與接得住，是改革的一體兩面。”據(jù)綏化市委組織部副部長楊國寧介紹，為了讓試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)接得住下放的權力，綏化市委在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了機構改革，成立了“兩辦兩中心”，即在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立黨群工作辦公室、行政管理辦公室和公共服務中心、經(jīng)濟發(fā)展中心，實行黨委委員、政府助理分工負責制，確保權有機構承接、事有機構來辦。

不僅如此，為了使下放的權力更好地發(fā)揮作用，在相關配套措施上，綏化市也進行了統(tǒng)籌謀劃。

每年9月，是一年一度農(nóng)村60周歲以上老年人進行“新農(nóng)?！鄙嬲J證的時候，也是慶安縣民樂鎮(zhèn)鄒根店村村民杜春蘭和家人最“犯愁”的時候。79歲的杜春蘭因患有腦血栓后遺癥，一直癱瘓在床，以往每年進行生存認證時，家里人都要費勁巴力地把老人抬到縣人民辦事中心。所以，一提認證，老人心里就“打怵”。去年，縣農(nóng)保局把生存認證的權力下放到鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)里相關工作人員帶著指紋采錄機來到杜家為老人做認證，解決了全家人的“大問題”。

這一變化得益于綏化市推廣的“兩單一網(wǎng)四平臺”工作模式?！皟蓡巍奔礄嗔η鍐魏拓熑吻鍐?，為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確權力邊界，也讓權責統(tǒng)一；“一網(wǎng)”即實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務網(wǎng)與縣市便民服務網(wǎng)數(shù)據(jù)共享——杜春蘭老人的指紋信息通過民樂鎮(zhèn)便民服務網(wǎng)即可傳送到縣農(nóng)保局；“四平臺”則是依托便民大廳建立的綜合管理平臺、綜治平臺、便民平臺和市場監(jiān)管平臺，幾乎涵蓋涉及百姓生產(chǎn)、生活的所有事項。

隨著這些配套措施的建立，各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)對下放的權力也用得越來越好，不到兩年時間，“強鄉(xiāng)擴權”改革就初見成效。

“看上去是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力，其實是給老百姓便利?！闭勂稹皬娻l(xiāng)擴權”改革前后的變化，民樂鎮(zhèn)黨委書記朱春峰深有感觸地說。試點后，囊括民政、市場監(jiān)管、國土資源等部門的十多名專業(yè)干部，齊集鎮(zhèn)公共服務中心，現(xiàn)場審批辦結各項群眾事務，既工作效率高，又降低群眾辦事成本。

不僅“經(jīng)濟賬”出現(xiàn)變化，與之相伴的還有“時間賬”。望奎縣火箭鎮(zhèn)廂蘭三村村民朱建國家門前，三棵大樹像傘蓋一樣把他家遮蔽起來。由于伐掉這三棵樹需要縣里審批，朱建國一直心有顧慮：“聽說挺麻煩，沒個個把月時間批不下來。”

今年開春，聽說縣里把房前屋后個人所有的零星樹木采伐權下放到鎮(zhèn)里，他立即來到鎮(zhèn)辦事中心，一上午時間就辦完了相關手續(xù)。

權力下沉后，不僅老百姓能得到諸多實惠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也同樣受益。

“原來看見違章建筑、車輛超載，沒有權力管，現(xiàn)在不一樣了。”上集鎮(zhèn)鎮(zhèn)長曹偉的感觸是，委托行權后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些工作明顯有了“抓手”。

還有個例子很有代表性。前幾年，禎祥鎮(zhèn)在全縣中考和小升初的考試中，連續(xù)三年全縣排名列后三，學生家長和鎮(zhèn)黨委政府都很不滿意。但鎮(zhèn)里想管想抓，卻不知從何下手，學校也不聽鎮(zhèn)黨委和政府的。但在“強鄉(xiāng)擴權”之后，校長多次主動找鎮(zhèn)政府匯報研究如何提高教學質(zhì)量，并立下軍立狀，中考和小升初考試成績排名不晉五位，他就主動辭職。

“‘強鄉(xiāng)擴權提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的服務效能，也增強了百姓對政府的信任?！痹跅顕鴮幙磥?，“要強鄉(xiāng)就需要擴權，擴權后能進一步強鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強筋健骨”邏輯顯得越發(fā)清晰。

如今綏化市已經(jīng)有18個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣“強鄉(xiāng)擴權”，為試點范圍的進一步擴大提供了參考范本。然而，在“強鄉(xiāng)擴權”改革試點工作運行中遭遇的制約瓶頸也不容忽視，亟需探尋突圍之策。

“我們希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自己的執(zhí)法隊伍，這對城鎮(zhèn)管理、城鎮(zhèn)規(guī)劃都有益處。如今的上集鎮(zhèn)，正在打造以‘徽派建筑為主題風格的北國水鄉(xiāng)，但在建設和管理中卻遇到了種種無法解決的難題?！痹趧檪タ磥?，法無授權不可為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫切需要的權力目前并沒有政策、法律依據(jù)可以“下放”，有的甚至與現(xiàn)有政策法律相違背。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立縣政府部門分局可能是更容易操作的放權方式，既能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務，也能避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)為權所困。

肇東市昌五鎮(zhèn)也面臨著類似問題。昌五鎮(zhèn)是綏化市規(guī)模較大的鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)管理中的難題也相對較多?！皬娻l(xiāng)擴權”后，昌五鎮(zhèn)組建了行政綜合執(zhí)法辦公室，承接市綜合行政執(zhí)法局管理權限，負責城鎮(zhèn)管理和鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生工作。但受困于沒有直接處罰權，導致小城鎮(zhèn)建設進程減緩，環(huán)境衛(wèi)生、綠化等工作滯后，鎮(zhèn)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營秩序不規(guī)范。

一些尚未下放卻關乎百姓利益的權力，也在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的期待中。蘭西縣榆林鎮(zhèn)將“低保審批權”列為最需要的權力——鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對低保戶信息的掌握更充分，也能在第一時間進行核實。

有的權力“缺位”，而有的權力過剩。“農(nóng)產(chǎn)品檢驗的權力雖然下放了，但我們有點兒接不住?！痹趧檪タ磥恚愃朴谶@樣需要專業(yè)技術人員、專業(yè)檢測設備的權力，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)還難以消化。

“一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力素質(zhì)不高、專業(yè)不對口，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)10年沒有進人了，人員老化、新生力量缺乏問題很突出?！睋?jù)綏棱縣委常委、組織部部長王立國介紹，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心專業(yè)技術人員偏少、年齡大，很難正常履行工作職責，尤其是有的部門下放的事權專業(yè)性比較強，在一定程度上存在接不住、接不好的問題。

對于這樣的問題，楊國寧認為：“應該建立彈性制度，讓權力‘收放自如，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的可以多放，經(jīng)過一段時間運行‘水土不服的，再由上級部門收回。此外，要抓好干部業(yè)務知識、資格認證和崗位技能等方面的學習培訓，切實提高鄉(xiāng)村干部承接下放權力、履行崗位職責的能力素質(zhì)?！?/p>

凡此種種，都給綏化市“強鄉(xiāng)擴權”改革提供了進一步騰挪的空間。

“擴權后，權力面對利益更加直接了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有更大的自由裁量權和處置權，但隨之出現(xiàn)人手少、事務多，權力大、素質(zhì)差的情況，如果控制不當，很可能導致權力的濫用?！痹跅顕鴮幙磥?，既不能“一擴了之”，又要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)“只要權力，不要責任”。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力大了，監(jiān)督制度也需要同時跟上，這既是對他們的保護，也是對工作負責。

“權力應放不放與超越實際亂放，都背離改革初衷。如何依法放權、依實接權、協(xié)調(diào)配套，應是未來深化‘強鄉(xiāng)擴權改革的著力點?！崩铄a文認為，在推進“強鄉(xiāng)擴權”改革的探索之路上，理順職責關系，優(yōu)化政府組織結構，完善政府職責體系，促進政府職能、管理方式和工作作風轉(zhuǎn)變等等，都是不可或缺的。

綏化市的“強鄉(xiāng)擴權”改革，還有很長的路要走。但路徑選對了，就一定會成功。