劉 娜

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

基于模糊一致矩陣分析的水利水電工程建設社會穩(wěn)定風險評估

劉 娜

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

選用模糊一致矩陣的數(shù)學分析工具,以B水電站為例,分析水利水電工程建設征地和移民安置過程中存在的社會穩(wěn)定風險,測算各風險類型以及具體風險因素在影響社會穩(wěn)定中的重要性程度,研究發(fā)現(xiàn),風險發(fā)生的原因主要在移民和政府管理部門,風險類型權重最高的是移民補償補助風險,風險因素權重最高的是移民的信訪渠道風險。最后，提出設計單位在規(guī)劃設計時必須保障移民的切身利益,同時考慮政府管理部門在配合工程建設中的潛在風險,做好科學規(guī)劃,保證工程順利實施。

模糊一致矩陣;社會穩(wěn)定;風險評估;水利水電工程

1 研究背景及綜述

社會穩(wěn)定風險評估,是對與公眾及社會秩序密切相關的重大決策、政策、改革措施、工程項目、重大活動等在出臺、實施或?qū)徟鷮徍饲?對其可能存在的風險因素進行系統(tǒng)調(diào)查,科學預測、分析和評估,制定風險防范的策略和方案，從而實現(xiàn)有效預防、規(guī)避、控制社會風險,保證重大事項的順利實施[1]。

關于社會穩(wěn)定風險的評估,朱德米[2]重點研究了社會穩(wěn)定風險評估的理論基礎,將社會穩(wěn)定風險評估置于民主政治建設和國家治理的交叉點上進行分析。高山等[3]則對風險評估模式進行了分析,提出應重視構建主義的參與式評估方法,增強公民的有效參與。張建華[4]分析了社會穩(wěn)定風險評估的主體,指出應充分發(fā)揮第三方的關鍵主導作用。凌晨等[5]針對具體社會穩(wěn)定風險評價的指標構建,擬定了13 個一級指標及相應的二級指標的指標體系。黃莉[6]將水庫移民社會穩(wěn)定風險劃分為六大類,討論了具備監(jiān)測、診斷、糾錯、調(diào)控以及反饋等五大模塊的風險預警機制。

以上的學者對社會穩(wěn)定風險的具體部分進行分塊細化的研究,研究內(nèi)容包括評估主體、指標體系、評估方法、機制等。有的學者則是進行了實證分析，針對社會穩(wěn)定風險評估的實際操作,劉澤照等[7]從政策執(zhí)行的角度,應用質(zhì)性扎根理論對影響基層縣級政府社會穩(wěn)定風險評估機制的關鍵因素進行了探索性識別。張霞等[8]通過水陽江干流防洪治理工程這一具體的案例對社會穩(wěn)定風險評估進行了實證研究。張小明[9]指出目前全國已有20 多個省區(qū)市下發(fā)了開展社會穩(wěn)定風險評估工作的指導意見，并對各地的措施進行了對比分析。劉澤照等[10]分析了我國社會穩(wěn)定風險的起源和發(fā)展過程,以及社會穩(wěn)定風險評估的理念、制度和實踐之間的碰撞,提出了十年發(fā)展歷程中社會穩(wěn)定風險評估存在的問題。也有學者是通過定量的方法對社會穩(wěn)定風險評估進行了研究,菅新月[11]、李斌等[12]運用層次分析法對于社會穩(wěn)定風險評估指標體系的建立進行了定量化的研究,通過建立指標體系、構建判斷矩陣確定指標權重、一致性檢驗以及計算結果層次排序,得出評價結論,將定性分析用定量的方法進行描述。

筆者在借鑒前人經(jīng)驗和思路的基礎上,采用模糊一致矩陣的分析方法,以B水電站為例,對水利水電工程建設征地和移民安置過程中存在的社會穩(wěn)定風險進行分析,確定各風險類型以及具體風險因素在影響社會穩(wěn)定中的重要性程度。

2 水利水電工程建設征地與移民安置社會穩(wěn)定風險因素的確定

2.1 風險因素的特點

2.1.1 風險的復雜性

水利水電工程建設是一個龐大的工程,有著很復雜的過程,其中工程建設前期的項目建議書、可行性研究報告以及移民安置規(guī)劃大綱的編寫等風險因素涉及工程建設能否按時順利進行,而移民安置政策的執(zhí)行、實物補償標準的設定、移民生產(chǎn)生活的恢復、移民安置資金的使用、安置區(qū)的環(huán)境容量等風險則直接涉及移民的切身權益,處理不好會引發(fā)社會矛盾,影響社會穩(wěn)定，因此必須對所有可能出現(xiàn)的風險因素進行全面的分析。

2.1.2 風險的可控性

風險雖然帶有很大的不確定性,但可以通過科學合理的技術手段進行風險預測和風險識別,然后針對不同的風險因素有針對性地提出防范和化解的措施,從而將風險的影響降到最低,維護社會的穩(wěn)定,因此需要對不同的風險因素進行深入的分析。

2.2 風險因素的識別

2.2.1 移民安置前期工作風險

移民安置前期工作是工程前期工作的重要組成部分,事關水利水電工程能否順利立項、審批、建設,以及庫區(qū)和移民安置區(qū)的和諧穩(wěn)定。移民安置前期工作的綜合影響是一個規(guī)模龐大、結構復雜、因素眾多且邊界模糊的大系統(tǒng),它包含著眾多的風險因素,這些因素的出現(xiàn)、發(fā)展與變化關系到工程建設的成敗。

2.2.2 實物補償風險

移民搬遷的同時還要面臨諸如收入水平降低、生活成本增加、再就業(yè)困難等風險。因此,移民最為關心的便是如何補償和補償多少的問題。合理足額的補償能夠滿足移民的房屋重建需要,亦能幫助其減少或避免搬遷安置期間的各類風險。

2.2.3 移民安置政策執(zhí)行風險

由于項目核準、自然條件變化等客觀原因以及移民工作的復雜性,往往移民安置政策的執(zhí)行進度會受到移民生產(chǎn)安置人口、搬遷安置人口認定、安置點選址確定的影響,這便會影響到移民搬遷和安置點建設等一系列工作,對工程推進不利。因此,移民安置政策執(zhí)行風險是客觀存在的,同時也是與移民穩(wěn)定、社會穩(wěn)定最直接相關的風險。

2.2.4 移民安置環(huán)境容量風險

移民安置環(huán)境容量主要和安置區(qū)轄區(qū)面積的大小、自然生態(tài)狀況的優(yōu)劣、資源的豐貧、人口素質(zhì)、地區(qū)開發(fā)程度和社會生產(chǎn)力水平的高低,以及可能增加投入的多少等諸多因素有關。為實現(xiàn)移民安置后生活達到或超過原有水平,應確保移民擁有能逐步致富的安置區(qū)環(huán)境容量。

2.2.5 生產(chǎn)生活恢復風險

移民搬遷后會失去土地、房屋、原有的社會關系網(wǎng)絡等。由于多數(shù)移民文化水平和生產(chǎn)技能較低,在搬遷后其就業(yè)能力不足導致收入水平大幅度降低。此外,遷入新的安置地后,生活成本、建房成本、生產(chǎn)資料購買成本等都急劇增加,收支差距增大,移民的經(jīng)濟困難問題突出,可持續(xù)發(fā)展面臨巨大壓力,時刻處于生產(chǎn)生活無法恢復的風險之中。

移民安置資金使用與管理的規(guī)范性既是移民安置工作順利實施的保障,也是移民搬遷安置后生活生產(chǎn)恢復的保障。同時,移民安置補償資金兌付的及時性、逐年補償資金的穩(wěn)定性、移民發(fā)展資金的有效性、移民資金使用的合法合規(guī)性、移民資金管理的嚴密性等都制約著移民安置工作。因此,移民資金風險的存在是普遍的、客觀的,每一個項目建設都將面臨移民資金風險。

2.2.7 移民社會管理風險

移民社會管理風險是指在移民工作實施過程中,移民管理機構建設的合理性、全面性、有效性,移民工作人員的工作能力和效率等因素所帶來的社會風險。同時,受影響地區(qū)綜合治理和維穩(wěn)機制建設的完善程度、公眾參與的廣度和深度、移民申訴抱怨機制的完善程度、突發(fā)事件的應急處理能力以及移民工作的監(jiān)督體系構建等也影響著移民社會管理的效果,一旦其中一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,就有可能造成移民管理脫節(jié)與移民不滿,進而引發(fā)移民沖突和群體性事件的發(fā)生。

2.2.8 輿情風險

輿情風險是指政府部門和企業(yè)單位在從事社會管理和經(jīng)濟活動的時候,可能面臨的來自社會或者網(wǎng)絡的負面信息、虛假信息、謠言等,這些負面信息通過發(fā)酵可能產(chǎn)生的輿情危機叫輿情風險。水利水電工程建設涉及面廣、影響力大、復雜性強,其決策需重視公眾的知情權、參與權與監(jiān)督權。否則會給項目信譽和政府公信力帶來較大損害。

由圖6可知，隨著氨鉬比的增大，產(chǎn)品直收率先緩慢下降，再明顯下降。經(jīng)XRD分析，產(chǎn)品為純相。隨著氨水加入量的增加，溶液pH值增加，氨溶反應更加徹底，但通過蒸氨所得的七鉬酸銨反而減少。相反如果氨水加入量過少，氨溶反應不完全，溶液渾濁，所得的七鉬酸銨雜質(zhì)含量升高。

2.2.9 工程與災害風險

我國是世界上自然災害頻發(fā)的國家之一,也是受自然災害影響最為嚴重的國家之一。水利水電工程一般都建在偏遠的山區(qū),地形復雜,河谷交錯分布,自然災害種類較多且影響嚴重。同時,大型水利水電工程的施工對地形地貌的改變較大,且蓄水之后,對工程所在地的地質(zhì)條件、氣候、水文條件都有巨大的影響,有可能會引發(fā)山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等地質(zhì)災害。B水電站影響地區(qū)多為山區(qū)河谷地帶,地質(zhì)條件相對較差,影響的多個村組屬于災害頻發(fā)地帶。因此,移民的生命安全時刻受到不同程度的影響,災害風險較為突出。

3 風險評估體系的構建和方法的選擇

3.1 體系的構建

經(jīng)過對以上主要風險的分析,結合水利水電工程建設的實際情況,最終確定9個風險類型：移民安置前期工作風險、實物補償風險、移民安置政策執(zhí)行風險、移民安置環(huán)境容量風險、生產(chǎn)生活恢復風險、資金使用與管理風險、移民社會管理風險、輿情風險和工程與災害風險,其中又細化為若干個風險因素。

3.2 方法的選擇

在上述水利水電工程建設社會穩(wěn)定風險評估指標體系構建的基礎上,通過德爾菲法征求水電站建設的各個利益相關者以及相關學者、專家的意見,對各風險因素的重要性進行打分,并選擇基于模糊一致矩陣理論的決策優(yōu)選方法來確定分系統(tǒng)及各指標的權重。選該方法是因為:①水利水電工程建設社會穩(wěn)定風險涉及的風險類型和風險因素非常多,是一個極其復雜的問題,同時,社會穩(wěn)定風險評價由于其特殊性沒有辦法用精確數(shù)學精準計算,必須借助模糊數(shù)學的思想來處理;②該評估的指標體系雖然很復雜,但是相對而言還是較為明確的,根據(jù)相關工作者和專家的實踐經(jīng)驗可以對各個指標的重要性程度進行打分,簡單易操作,很實用;③由于專家打分的評估方法存在一定的主觀性,因此采用模糊一致矩陣的方法進行測算,將專家的打分進行比較確定權重，有利于降低主觀性對評估結果的影響;④以往的研究大多數(shù)使用的是層次分析法,對此方法使用較少,具有一定的創(chuàng)新性。

3.2.1 建立優(yōu)先關系矩陣

(1)

3.2.3 計算優(yōu)度值

運用方根法計算方案xi在該指標下的優(yōu)度值si：

(2)

4 實證分析

4.1 工程概況

總體來看,B水電站樞紐工程建設區(qū)和水庫淹沒影響區(qū)建設征地影響涉及3個市5個縣(區(qū))13個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))55個行政村1個居委會272個村民小組,B水電站直接搬遷人口1.7萬戶4.2萬人;影響各類房屋建筑面積368萬m2;征占用各類土地1.084萬hm2。建設征地影響涉及各類企業(yè)單位49個,各類事業(yè)單位13個，等級公路103.12 km,汽車便道101.39 km,碼頭26處，水電站10座，輸電線路202.34 km，通信機房2處,移動通信發(fā)射基站32處,通信光纜370.96 km,通信電纜51.10 km，廣播電視光纜線路24.10 km,電纜線路56.20 km，氣象監(jiān)測點1個,泥石流監(jiān)測點1個,地震監(jiān)測臺2個，測量標志17個,大型廣告牌39個,宗教設施5處,看守所1個，文物古跡34處，壓覆礦產(chǎn)資源36處?？梢钥吹?B水電站建設規(guī)模大、影響范圍廣、涉及利益主體多,因此面臨的社會穩(wěn)定風險也很復雜?；谇懊鎸ι鐣€(wěn)定風險的綜合分析,風險因素很多。因此，筆者先對所有的風險因素進行一個初步的篩選,確定B水電站的主要風險因素,再對主要的風險因素進行評估。

4.2 主要風險因素的識別及評估

對于主要風險因素的識別采用現(xiàn)場考察、問卷調(diào)查、機構調(diào)查、典型戶訪談和專家調(diào)查等相結合的方法,參與識別的單位和專家來自社會穩(wěn)定風險評估的專家學者、地方的移民管理部門、設計院、移民綜合監(jiān)理、庫區(qū)和移民安置區(qū)地方政府部門、受影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等。在風險調(diào)查的基礎上,針對利益相關者的利益訴求、不理解、不認同、不滿意、不支持的方面,或在日后可能引發(fā)不穩(wěn)定事件的情形,最終確定了60個風險因素(表1)。最后使用模糊一致矩陣分析方法,根據(jù)各方對風險因素的打分結果,將每一種風險類型中的風險因素進行兩兩比較,建立模糊優(yōu)先關系矩陣,得出各個風險因素之間的風險優(yōu)先系數(shù),再利用公式將矩陣轉(zhuǎn)化為模糊一致矩陣,繼而求出其優(yōu)度值,即文中各個風險因素的權重(各個風險因素在該工程建設中的重要性程度)，如表1所示。

表1 各風險因素權重

注:一次權重是指各個風險因素在其對應的風險類型中所占的權重。

4.3 評估結果的分析

4.3.1 風險類型的評估分析

在水利水電工程社會穩(wěn)定風險因素中,風險類型的重要性程度由高到低依次為:實物補償風險(0.17)、生產(chǎn)生活恢復風險(0.15)、移民安置政策執(zhí)行風險(0.14)、移民安置前期工作風險(0.13)、移民安置環(huán)境容量風險(0.11)、資金使用與管理風險(0.09)、輿情風險(0.09)、工程與災害風險(0.07)、移民社會管理風險(0.05)。風險最高的還是與移民切身利益相關的因素,其次是政府管理過程中的各種潛在風險,但歸根結底,是規(guī)劃設計的問題,在移民搬遷安置以及工程施工建設之前,要對補償補助標準、安置規(guī)劃、移民后續(xù)發(fā)展等問題進行科學合理的規(guī)劃,讓各方的需求都能得到滿足,這樣就會在很大程度上避免或者降低社會風險發(fā)生的可能性。

4.3.2 風險因素的評估分析

綜合風險因素重要程度也都有所不同,權重在0.03以上的風險因素有6個,分別為:移民和被征地農(nóng)民的信訪渠道(0.054)、逐年補償標準的增長(0.041)、移民對政策誤解引發(fā)謠言(0.041)、安置點的耕地、林地資源條件(0.032)、逐年補償后續(xù)資金的持續(xù)性(0.031)、媒體曝光移民補償和安置矛盾(0.031)；權重在0.02～0.03之間的風險因素有8個,分別為:安置點的供水條件(0.027)、工程施工對庫區(qū)環(huán)境的污染(水、空氣、固廢)(0.027)、水電站蓄水后水位變化引起的地質(zhì)災害(0.027)、移民安置意愿的變化(0.026)、封庫令下達后實物指標變化(0.024)、安置點的內(nèi)外交通和用電規(guī)劃標準(0.023)、實物指標調(diào)查中錯登和漏登問題(0.021)、不同省份移民安置政策的差異(0.021),從這些風險因素所占的權重可以看出這些風險因素在影響社會穩(wěn)定中的重要性程度。最具風險的是移民的問題,是否有一個意見表達的渠道,移民的訴求是否能得到傳達和滿足、對政策是否了解,一旦出現(xiàn)誤解引發(fā)謠言再經(jīng)過媒體曝光就會嚴重影響社會的穩(wěn)定,這個是很關鍵的,同時必須要考慮補償標準的持續(xù)性,安置點各類資源能否滿足移民的生產(chǎn)生活需要,解決與移民切身相關的問題。

5 結論與討論

a. 以B水電站為例進行分析,對工程建設征地和移民安置過程中存在的可能會影響社會穩(wěn)定的因素進行測算和分析,發(fā)現(xiàn)移民和政府管理機構在工程建設過程中可能存在的社會穩(wěn)定風險問題,這些風險因素的潛在性對設計單位提出了很大的挑戰(zhàn),設計單位在規(guī)劃設計時必須考慮為工程建設做出巨大犧牲的移民的切身利益,以及相關政府部門在配合工程建設過程中可能存在的問題,必須將所有可能發(fā)生的風險都考慮在內(nèi),在風險發(fā)生之前制定應對的辦法,降低其發(fā)生的概率和影響程度,保證工程的順利進行。

b. 在對風險進行判斷和分析的過程中,風險類型最高的是移民補償補助風險,但是在考慮具體風險因素的時候,風險因素權重最高的卻是移民和被征地農(nóng)民的信訪渠道(0.054),是屬于移民社會管理這一風險類型之下的。在確定主要風險因素的時候,雖參考多方意見,但還是不可避免地存在一定的主觀性。因此，在對社會穩(wěn)定風險進行判斷的時候,必須全面分析,不能僅僅看風險類型。也要看具體的風險因素,兩者結合才能得到更加客觀的結論。

c. 以B水電站為例進行分析,對工程建設征地和移民安置過程中存在的社會穩(wěn)定風險因素進行了評估,對于其他工程和項目的社會穩(wěn)定風險評估具有一定借鑒意義,但是由于我國地緣遼闊,各地的政策、經(jīng)濟、社會、文化、民族以及風俗習慣等不同，且工程項目也具有自身的特點,不能照搬照抄,對于具體的工程項目還需要具體問題具體分析,筆者提供了一個評估的思路和方法,具體內(nèi)容還需要根據(jù)社會發(fā)展情況進行不斷地調(diào)整和完善。

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國家社會科學基金重大項目(13&ZD172,15BSH037)

劉娜(1993—),女,碩士研究生,從事征地拆遷與移民管理研究。E-mail:nliu2016_hhu@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.02.008

D632.4

A

1003-9511(2017)02-0036-05

2016-12-13 編輯：方宇彤)