保護(hù)地：保護(hù)國家的生態(tài)安全

李渤生

1956年6月30日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了由秉志等5位科學(xué)家以人大代表身份提交的《請(qǐng)政府在全國各?。▍^(qū)）劃定天然禁伐區(qū)，保存自然植被以供科學(xué)研究的需要》提案。此前，中國科學(xué)院與廣東省委合作，已率先在廣東省肇慶市建立了我國第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。同年10月，林業(yè)部編制并頒布《天然森林禁伐區(qū)（自然保護(hù)區(qū)）劃定草案》和《狩獵管理辦法（草案）》，在中國規(guī)劃了40余處自然保護(hù)區(qū)與森林禁伐區(qū)。此后，中國陸續(xù)建立了福建萬木林、云南西雙版納、黑龍江豐林、吉林長白山、廣西花坪等第一批自然保護(hù)區(qū)。至1965年，中國正式建立的自然保護(hù)區(qū)已達(dá)19處，面積64887公頃。

“文革”期間，一些已劃定的自然保護(hù)區(qū)或被撤銷或遭破壞，許多保護(hù)區(qū)都處在無人管理的狀態(tài)，森林被亂砍濫伐，大量珍稀的野生動(dòng)植物慘遭捕獵和掠奪性采挖。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1970年至1977年底，僅甘肅省就打死大熊貓10只、金絲猴47只、羚牛85頭、野牦牛103頭、野駱駝25峰。在此期間，幸得大熊貓的福佑，中國新建的自然保護(hù)區(qū)體系才未崩盤，跌跌撞撞地進(jìn)入緩慢的發(fā)展期。到1978年，中國自然保護(hù)區(qū)增至34個(gè)，其中8個(gè)為保護(hù)大熊貓所建，全國保護(hù)區(qū)總面積達(dá)126.5萬公頃，占國土面積的0.13%。

直到1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，中國的自然保護(hù)事業(yè)才重獲新生。1978年3月5日通過的《中華人民共和國憲法》以及其后通過的《中華人民共和國森林法（試行）》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》等一系列法律法規(guī)的頒布，為中國自然保護(hù)區(qū)的快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為搶救性地保護(hù)中國慘遭破壞的自然保護(hù)區(qū)與瀕臨滅絕的珍稀動(dòng)植物物種，中國自然保護(hù)地（保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、自然遺產(chǎn)地等）的建設(shè)呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。目前，中國已建立自然保護(hù)區(qū)2740個(gè)，總面積147萬平方公里，約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平。中國已初步形成布局基本合理、類型比較齊全、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)體系，為保護(hù)中國錦繡河山與豐富的生物多樣性資源，避免歷史上掠奪性開發(fā)對(duì)中國國土與自然資源造成浩劫的現(xiàn)象重現(xiàn)作出了極其重大的貢獻(xiàn)。

今天，當(dāng)我們回首1956年——中國自然保護(hù)事業(yè)開啟之年，隆重紀(jì)念“劃定天然森林禁伐區(qū)”提案通過這一偉大時(shí)刻之時(shí)，我們不能不深深懷念與衷心感謝著名的動(dòng)物學(xué)家秉志、楊惟義和植物學(xué)家錢崇澍、秦仁昌、陳煥鏞，他們不僅將近代生物科學(xué)引入中國，而且在新中國成立初期，他們保持著清醒的頭腦，并秉持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，提出了著名的第一屆人大92號(hào)提案：“我國天然森林已經(jīng)不多，急應(yīng)在各?。▍^(qū)）劃定若干自然保護(hù)區(qū)，為國家保存自然景觀，不僅為科學(xué)研究提供據(jù)點(diǎn)，而且為我國極其豐富的動(dòng)植物種類的保護(hù)、繁殖及擴(kuò)大利用創(chuàng)立有利條件，同時(shí)對(duì)愛國主義的教育將起著積極作用……”他們憑借對(duì)祖國美麗山川與珍貴自然資源的無比熱愛和深刻了解，鮮明地提出了放開眼界，從長遠(yuǎn)出發(fā)，保護(hù)自然環(huán)境與自然資源，合理利用自然資源的科學(xué)管理國土（科學(xué)理國）的理念，由此開創(chuàng)了中國自然保護(hù)事業(yè)的先河。

彈指一揮間，一個(gè)甲子已過，在改革開放的大潮中，中國自然保護(hù)地的建設(shè)，也同社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一樣，突飛猛進(jìn)，取得了舉世矚目的成果。但是，畢竟由于起步較晚，歲月蹉跎，中國的自然保護(hù)事業(yè)仍存在諸多問題。例如，完整生態(tài)系統(tǒng)型保護(hù)區(qū)設(shè)置破碎化、過多部門管理、保護(hù)地權(quán)屬不清或重疊；在資金方面，全國絕大多數(shù)保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理資金嚴(yán)重不足；在管理上，大多數(shù)保護(hù)區(qū)地處邊遠(yuǎn)，工作與生活條件差，很難留住人才，管理質(zhì)量大都處于較低水準(zhǔn)；保護(hù)區(qū)專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏，科研、監(jiān)測與科普宣傳工作更難以開展及提高。

這些問題不僅阻礙中國自然保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，有些甚至還影響了中國的國際形象。其最典型的事例就是全球最珍稀的淡水海豚——被我們尊為“長江女神”的白鰭豚，竟于2007年被宣告功能性滅絕。這顯然與中國的河流生態(tài)系統(tǒng)長期遭受掠奪性開發(fā)有關(guān)。

中國自然保護(hù)地建設(shè)中所存在的諸多問題究其本源，實(shí)際是對(duì)國土管理的科學(xué)認(rèn)識(shí)問題。這也是我國與世界自然保護(hù)先進(jìn)國家的最大差距。中國自然保護(hù)地建設(shè)不僅要在數(shù)量上處于世界前列，而且在質(zhì)量上也要向國際先進(jìn)水平看齊。

美國是世界自然保護(hù)的先驅(qū)國家。早在19世紀(jì)初期，自然保育運(yùn)動(dòng)就在美國興起。1872年3月1日，時(shí)任美國總統(tǒng)尤里西斯·辛普森·格蘭特簽署成立了世界第一個(gè)國家公園——黃石國家公園，劃定80萬公頃的土地作為“人民的權(quán)益和享樂的公園”。在這片廣大的土地中蘊(yùn)藏的豐富的水力、森林與牧場等資源受到全面保護(hù)，禁止私人開發(fā)。這與當(dāng)時(shí)美國國會(huì)鼓勵(lì)私人開發(fā)西部土地的政策是完全相背的。世界上第一個(gè)由國家設(shè)立的保護(hù)地——黃石國家公園的建立，由此成為世界自然保護(hù)史上的偉大創(chuàng)舉。

格蘭特的繼任者西奧多·羅斯福于1903年在美國國家公園之父、世界最著名自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖約翰·繆爾陪同下，擺脫繁忙的國事，拋離所有隨行者，僅二人深入到西部約塞米蒂國家公園，共同體驗(yàn)與賞析美國西部未開發(fā)地區(qū)原始的自然風(fēng)光。1907年，羅斯福首次將自然保育列為其最主要的施政方針，并在白宮召開了保育研討會(huì)，邀請(qǐng)了美國國會(huì)大部分議員、法院院長及34個(gè)州州長參與研討。在會(huì)議宣言中他告誡美國人民：“現(xiàn)在正是保育我們所擁有的自然資產(chǎn)的時(shí)候。”他在1907年國會(huì)咨文中明確指出：“我們必須未雨綢繆并了解一個(gè)事實(shí)：浪費(fèi)與破壞我們的資源，剝削及耗損地利用而不善加利用且增加其效用，其結(jié)果將使我們的子孫承受原本應(yīng)享用發(fā)展自我那一份繁榮的枯竭……資源取之不盡用之不竭，本是一個(gè)錯(cuò)誤的說法?！绷_斯福于1908年始用保育（Conservation）這個(gè)名詞，概括這一美國日漸興起的運(yùn)動(dòng)。在美國最高領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)下，1916年美國國會(huì)頒布了《國家公園基本法》并依法成立了國家公園管理局，從國家層面擔(dān)負(fù)起神圣使命：“推廣及管理國家公園、國家紀(jì)念地及保留區(qū)，以保育這些地區(qū)的景觀、自然與歷史紀(jì)念物及其中的野生動(dòng)物為宗旨，并提供世人知性的游憩體驗(yàn)。同時(shí)，保存該區(qū)域之原始性，在不毀損的狀態(tài)下，提供人們及其后代子孫亦有同樣愉悅之體驗(yàn)?！?

在美國歷代總統(tǒng)的全力支持下，經(jīng)144年的發(fā)展，美國建成了世界上規(guī)模最大、法制最健全和管理最完善的以國家公園為核心的自然保護(hù)地體系，其由內(nèi)務(wù)部下屬的專門管理機(jī)構(gòu)——國家公園管理局統(tǒng)一進(jìn)行中央集權(quán)式管理。該體系涵蓋了62個(gè)國家公園，391個(gè)州與地方級(jí)保護(hù)地，12000個(gè)歷史遺跡和其他建筑物，8500座紀(jì)念地和紀(jì)念館等共18種類型的自然保護(hù)地。這一制度安排，將對(duì)國家自然環(huán)境與自然資源及珍貴的自然與文化遺產(chǎn)的保護(hù)從地方政府提高到國家層面，書寫了科學(xué)理國的新篇章。

與美國等發(fā)達(dá)國家相比，中國自然保護(hù)地的建設(shè)最明顯的差距就在于頂層設(shè)計(jì)，這首先表現(xiàn)在法律方面。自1956年中國第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)建立到現(xiàn)在，雖然已過一個(gè)甲子，但直到今天中國仍未編制與頒布一部能對(duì)國土實(shí)現(xiàn)科學(xué)保護(hù)與管理的基礎(chǔ)法律。現(xiàn)在中國的自然保護(hù)地實(shí)施管理所依據(jù)的只有《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》和散見于其他專項(xiàng)法律法規(guī)的《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》等，這無疑令中國的自然保護(hù)地建設(shè)和發(fā)展缺少堅(jiān)實(shí)的法律支撐。

與發(fā)達(dá)國家一樣，中國保護(hù)地實(shí)行的是分級(jí)管理政策，由縣、省（區(qū)、市）、國家三級(jí)組成。但實(shí)際上幾乎所有保護(hù)地的行政管理都在低位（縣級(jí)）運(yùn)行，即使是國家級(jí)的自然保護(hù)地亦是如此，僅在少數(shù)?。▍^(qū)、市）可上升至省一級(jí)實(shí)質(zhì)管理。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立國家公園體制”。2015年國家發(fā)展改革委與美國國家公園管理局共同簽署一份正式合作協(xié)議。這表明中國正趨于與世界接軌，建立一個(gè)綜合、科學(xué)、高效的國家公園管理體系。

但需要明晰的是，“建立國家公園體制”準(zhǔn)確定義是建立以“國家公園”為主體的自然保護(hù)地科學(xué)管理體制，而決不是以“國家公園”一種保護(hù)地形式替代其他所有形式。1989年受聯(lián)合國委托，世界最大的自然保護(hù)組織——世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)世界自然保護(hù)地（Protected Areas）的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了長達(dá)20余年的研究，經(jīng)多次修改最后于1993年形成了《保護(hù)地管理類型指南》，《指南》中按管理目標(biāo)將各類自然保護(hù)地劃分為6個(gè)類型。即：

1.嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)（科研保護(hù)區(qū)與荒野區(qū)）；

2.國家公園；

3.自然紀(jì)念地；

4.生境/物種管理區(qū)；

5.受保護(hù)的陸地景觀與海洋景觀；

6.受管理的資源保護(hù)區(qū)。

《指南》同時(shí)指出，各國可以根據(jù)實(shí)際情況，選擇與建立自己的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)。

由于歷史的原因，中國在自然保護(hù)區(qū)建立之初深受前蘇聯(lián)的影響，1956年人大29號(hào)提案中其建區(qū)目標(biāo)為“供科學(xué)研究之需要”，這樣就形成了現(xiàn)在中國以“自然保護(hù)區(qū)（Nature reserve）”為主體的自然保護(hù)地體系。從理論上來講，中國建立的自然保護(hù)區(qū)均屬嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，而實(shí)際上目前已建立的一些國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)還達(dá)不到需嚴(yán)格保護(hù)的“科研保護(hù)區(qū)”的要求，許多與國際上劃定的“國家公園”相當(dāng)。所以，我認(rèn)為，中國自然保護(hù)地管理改制是可行的，但必需要解決好以下兩個(gè)關(guān)鍵問題：

1.根據(jù)中國的實(shí)際情況，依據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟制定的國際標(biāo)準(zhǔn)，建立中國自然保護(hù)地的科學(xué)分類體系，并對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)歸類與分級(jí)。

2.編制與頒布規(guī)范中國自然保護(hù)地管理的基礎(chǔ)法律《中華人民共和國自然保護(hù)地法》，并依據(jù)此法對(duì)中國自然保護(hù)地管理體制進(jìn)行改革。

當(dāng)前在保護(hù)地的立法過程中最大的問題是：各部門應(yīng)當(dāng)站在國家的角度來思考問題與解決問題，而不是陷入為部門利益而進(jìn)行的紛爭。

在建立國家公園體制過程中另一個(gè)特別需要重視的問題是：因中國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)采用的是由地方向行業(yè)主管部門申建的形式，所以許多保護(hù)區(qū)在劃界時(shí)受到行政管理體制的限制，出現(xiàn)了一個(gè)完整的山地（湖泊）生態(tài)系統(tǒng)分設(shè)多個(gè)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理的現(xiàn)象。為解決這一問題，在建立國家公園體制時(shí)切不能僅將國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)直接更名了事，而應(yīng)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的整合、確界。

特別需要指出的是，國家公園體制的建立僅僅是在頂層設(shè)計(jì)上搭建了中國自然保護(hù)地的科學(xué)管理架構(gòu)，為解決自然保護(hù)地管理中存在的諸多問題奠定了基礎(chǔ)，而要真正使中國自然保護(hù)事業(yè)進(jìn)一步高速發(fā)展，逐步達(dá)到世界先進(jìn)水平，還必須腳踏實(shí)地地認(rèn)真解決中國自然保護(hù)地管理所存在的深層次問題，那就是保護(hù)地功能的有效發(fā)揮問題。

在世界上，凡屬保護(hù)地大都公認(rèn)有如下功能：1.自然環(huán)境與自然資源（生物多樣性）的保護(hù)功能；2.科學(xué)研究與自然本底的監(jiān)測功能；3.民眾啟智與科普教育功能；4.生態(tài)旅游與民眾休憩娛樂功能；5.合理利用資源，繁榮地方經(jīng)濟(jì)功能。在這些功能中最重要的就是保護(hù)功能。在中國幾種類型的保護(hù)地如國家公園、國家森林公園、國家濕地公園等雖標(biāo)有“公園”的稱謂，但它們與以旅游、娛樂為主要功能的城市公園、風(fēng)景名勝區(qū)全然不同。

作為保護(hù)地，其第一位的功能就是保護(hù)好所在地的自然環(huán)境與自然資源。但是，許多地方為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，將各類保護(hù)地當(dāng)作本地最主要的旅游目的地，甚至對(duì)最需要保護(hù)的世界自然遺產(chǎn)地亦是如此，這顯然是中國自然保護(hù)地管理需要首先解決的問題。

以我的觀點(diǎn)，中國自然保護(hù)地最重要的功能是作為核心碉壘構(gòu)筑好中國堅(jiān)不可摧的生態(tài)安全屏障，以保障生態(tài)安全。

依中國古人理解，國家是由人口（“口”）、國土（“一”）和軍隊(duì)（“戈”）組成的，即古國字“或”，代表著有軍隊(duì)保衛(wèi)的國土。后來為強(qiáng)調(diào)邊界，又在四周括上線條，形成現(xiàn)代的“國”字，后簡化為“國”。在戰(zhàn)爭紛起的古代，在保衛(wèi)國家中軍隊(duì)始終起著至關(guān)重要的作用，而當(dāng)時(shí)生態(tài)破壞所造成的災(zāi)難均可歸為天意。所以延續(xù)到今天，保護(hù)國家安全似乎僅僅是軍隊(duì)與公、檢、法等部門的職責(zé)，國民關(guān)注國疆完整即是愛國，國家的生態(tài)安全卻少為人關(guān)注。

其實(shí)，在中國，由于生態(tài)破壞所造成的災(zāi)難并不亞于戰(zhàn)爭。據(jù)歷史資料統(tǒng)計(jì)，自有歷史紀(jì)錄以來，中國發(fā)生的生態(tài)災(zāi)難有2000次之多，其中40%為水災(zāi)。我們的祖先5000年來開疆拓土辛勤墾殖，使我們擁有一片世界上地貌最多樣、自然資源豐富，特別是具有涵括東亞、東南亞與南亞眾大江大河之源的完整江湖水系所構(gòu)成的獨(dú)立淡水循環(huán)系統(tǒng)的國土，使我們有條件自己管理好這片美麗的土地。

但是，同樣由于我們歷史上對(duì)國土資源掠奪性的開發(fā)，造成了自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞，現(xiàn)全國森林覆蓋率不足22%。其中，僅有不足13%的天然林，原始森林更為稀少。中國山地面積占國土面積的33%，由于山地森林覆蓋率低，森林質(zhì)量差，加之具有典型的季風(fēng)氣候，致使中國的淡水循環(huán)系統(tǒng)難以正常進(jìn)行，人均水資源量僅居世界109位的中國，江河徑流量的2/3卻為洪水徑流。中國許多地區(qū)逢雨即澇、少雨則旱，連四季如春的云南也為頻繁的旱災(zāi)所擾，全國2/3的城市已淪為缺水城市。

中國極其脆弱的自然與人工生態(tài)環(huán)境難以滿足13億人民對(duì)發(fā)展的需求。毋庸置疑，保障生態(tài)安全已成為中國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“美麗中國夢”的第一要?jiǎng)?wù)。保護(hù)好自然環(huán)境并以自然保護(hù)地為模板和種源基地，科學(xué)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，恢復(fù)天然森林、灌叢與草原植被，筑牢國土生態(tài)安全屏障自然應(yīng)該成為中國自然保護(hù)地最主要的功能。

誠然，對(duì)于自然保護(hù)地的科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游、科普、繁榮地方經(jīng)濟(jì)等其他功能的發(fā)揮，在完成了體制改革后也必須予以逐一加強(qiáng)和完善。

建立國家公園體制實(shí)際上是對(duì)中國具有世界與國家意義的獨(dú)特自然環(huán)境與自然資源進(jìn)行保護(hù)性管理的特殊方式，這僅僅是科學(xué)理國的開端。當(dāng)中國人民上下同心，不僅關(guān)注于疆土安全，而且更能體恤國情、擯棄奢華，親歷親行節(jié)約資源，珍愛國土、頤養(yǎng)我國大好山河之時(shí)，中國才更有希望，“美麗中國夢”才能更好地實(shí)現(xiàn)。