易地扶貧搬遷情況分析與思考

曾小溪，汪三貴

(中國人民大學(xué)中國扶貧研究院，北京 100872)

易地扶貧搬遷情況分析與思考

曾小溪，汪三貴

(中國人民大學(xué)中國扶貧研究院，北京 100872)

基于中西部8省(自治區(qū))16縣2 019戶建檔立卡搬遷戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對建檔立卡搬遷戶的總體情況進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，建檔立卡搬遷戶生存環(huán)境較差，收入水平偏低，生產(chǎn)和生活不便且開發(fā)難度大，飲水困難、不安全現(xiàn)象突出。因生存性困難或發(fā)展性困難而需要搬遷的農(nóng)戶比例為92.67%，暫時不需要搬遷的農(nóng)戶比例為7.33%。建檔立卡搬遷戶搬遷意愿強烈但仍有疑惑，且有部分搬遷支付意愿?，F(xiàn)有政策能夠基本滿足人均住房面積的要求，但對后續(xù)政策的需求強烈。建議加強易地扶貧搬遷政策的宣傳工作，易地扶貧搬遷要根據(jù)輕重緩急分類施策，搬遷方式需要符合貧困家庭的生計能力，在嚴格控制標準的基礎(chǔ)上，因地制宜地進行住房建設(shè)，加強搬遷后的后續(xù)扶持政策。

移民；扶貧；移民搬遷；易地扶貧搬遷；精準扶貧

一、引 言

中國扶貧事業(yè)成效顯著但問題仍然很多。根據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個省(自治區(qū)、直轄市)16萬戶農(nóng)村居民家庭的抽樣調(diào)查，按照現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標準(每人每年2 300元，2010年不變價)計算，2016年全國農(nóng)村貧困人口4 335萬人，貧困發(fā)生率為4.5%[1]。

中國現(xiàn)行的貧困標準下，許多農(nóng)村建檔立卡貧困人口居住在相對偏遠、基礎(chǔ)設(shè)施較為落后、水土資源嚴重不匹配、生態(tài)環(huán)境極度脆弱和水、旱、泥石流等自然災(zāi)害高發(fā)的地區(qū)，如青藏高原地區(qū)、西北黃土高原地區(qū)、西南石漠化地區(qū)、東部酸壤地區(qū)以及高寒冷涼地區(qū)等。易地扶貧搬遷脫貧一批，是實施精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措，加快實施易地扶貧搬遷工程，可以從根本上解決貧困人口的脫貧和發(fā)展問題。中國扶貧移民搬遷始于20世紀80年代初期，屬于“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃中的一部分，是針對解決自然條件特別惡劣的地區(qū)農(nóng)村人口生存問題的需要，是對個別問題、特定區(qū)域的非常規(guī)措施的初步探索。到20世紀90年代中期，扶貧移民搬遷呈現(xiàn)出從個別區(qū)域向多個區(qū)域(省、自治區(qū)、直轄市)鋪開的態(tài)勢，成為可以在符合條件的地區(qū)加以推行的一種農(nóng)村扶貧開發(fā)的常規(guī)手段。進入21世紀，扶貧移民搬遷開始由區(qū)域性、地方性探索轉(zhuǎn)變?yōu)閲覍用娴南到y(tǒng)工程，成為解決資源環(huán)境問題的重要措施之一[2]。從2001年開始，全國范圍陸續(xù)開展了易地扶貧搬遷工程，截至2015年底，已累計安排易地扶貧搬遷中央補助投資363億元，搬遷貧困人口680多萬人[3]。2016年，中國政府啟動實施了新一輪易地扶貧搬遷方案，增加中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模，提高政府補助標準，引入開發(fā)性、政策性金融資金，大幅拓寬融資渠道，并加大易地扶貧搬遷群眾后續(xù)脫貧扶持力度，確保搬遷一戶、脫貧一戶[4]。

“十三五”時期，中國將加快實施易地扶貧搬遷工程，通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，從根本上解決約1 000萬建檔立卡貧困人口的穩(wěn)定脫貧問題。與傳統(tǒng)的補償性移民不同，這種易地扶貧搬遷的開發(fā)式移民政策強調(diào)把移民安置當(dāng)作一次發(fā)展契機，通過對安置點的投資，改善移民的生產(chǎn)生活條件，并在一段時期內(nèi)對移民進行后續(xù)扶持，從而實現(xiàn)恢復(fù)和提高移民生活水平，達到脫貧致富的目標。做出這樣安排的原因是，受計劃內(nèi)年度安排搬遷戶數(shù)較少、農(nóng)戶自籌資金較多等因素的影響，以往扶貧搬遷工程實踐中存在著部分貧困農(nóng)戶想搬但搬不了的情形?！笆濉睍r期易地扶貧搬遷工程較以往扶貧搬遷工程有其新的特點：一是搬遷安置數(shù)量較大?！笆濉睍r期安排的易地扶貧搬遷人數(shù)超過中國20世紀80年代開展易地扶貧搬遷以來搬遷人數(shù)的總和，確保到2020年有近1 000萬需要搬遷的人口全部納入搬遷計劃中并實施搬遷。二是在嚴格控制安置住房面積的同時提高補助標準。政策規(guī)定中央補助的建檔立卡貧困戶人均住房建設(shè)面積不得超過25平方米，同時大幅度提高戶均補助標準，戶均自籌經(jīng)費降到1萬元以內(nèi)。三是資金渠道更為廣泛。除中央預(yù)算內(nèi)資金外，還充分考慮地方財政的投入以及利用金融資本參與易地扶貧搬遷工程建設(shè)。四是投入范圍更廣泛、更全面。與以往扶貧搬遷工程建設(shè)內(nèi)容以住房建設(shè)為主的建設(shè)內(nèi)容不同，“十三五”時期易地扶貧搬遷工程除搬遷安置住房建設(shè)之外，還考慮到與搬遷安置區(qū)配套的水、電、道路、垃圾、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善搬遷安置點周邊的公共服務(wù)設(shè)施，同時對搬遷安置區(qū)內(nèi)具備土地整理條件的土地以及遷出區(qū)廢棄宅基地進行土地整理、恢復(fù)和再利用，對不能利用的遷出區(qū)土地進行生態(tài)恢復(fù)。通過對搬遷群眾生活生產(chǎn)條件的全方位投入，結(jié)合精準扶貧的“五個一批”等后續(xù)幫扶措施來協(xié)助貧困戶擺脫貧困[5]，實施易地扶貧搬遷成為精準扶貧、精準脫貧的重要手段之一。

國內(nèi)外對易地扶貧搬遷的相關(guān)研究成果較為豐富，既研究了移民搬遷可能帶來的正面效益，也研究了移民搬遷可能產(chǎn)生的負面影響。然而，從現(xiàn)有的研究來看，主要還是以案例調(diào)查為主，缺乏較大規(guī)模的實證調(diào)查數(shù)據(jù)支持，并且一些研究年代較為久遠，研究結(jié)論已無法保證能否適用于新形勢下的易地扶貧搬遷，且很少有學(xué)者從微觀角度對中國易地扶貧搬遷進行細致深入的摸底調(diào)查。由于“十三五”時期易地扶貧搬遷規(guī)模較大，涉及面廣，考慮到移民搬遷后移民的生計會發(fā)生改變[6]，并對移民的生產(chǎn)生活方式、社會交往與社會心理、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、就業(yè)與生計模式等產(chǎn)生影響[7]。如果出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差[8]，可能會造成移民貧困風(fēng)險[9]，進一步導(dǎo)致新的貧困群體出現(xiàn)[10]。要做好易地扶貧搬遷工作，必須解決好“搬走誰、搬去哪、怎么搬”的問題，確保貧困群眾搬得出、穩(wěn)得住、能致富。本文擬針對中西部地區(qū)8省(自治區(qū))16縣的建檔立卡搬遷戶進行調(diào)研，通過對一手摸底數(shù)據(jù)和信息的詳細分析，對規(guī)劃的易地扶貧搬遷貧困人口分布、基本情況、搬遷類型、搬遷意愿和承受能力等進行準確把握，為有關(guān)部門制定易地扶貧搬遷政策提供參考。

二、數(shù)據(jù)來源及說明

根據(jù)國務(wù)院扶貧辦建檔立卡系統(tǒng)數(shù)據(jù)，“十三五”期間，中國中西部地區(qū)湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅8省(自治區(qū))的建檔立卡搬遷人口規(guī)模在50萬以上。易地扶貧搬遷是一項系統(tǒng)工程，除了項目實施過程中的資金、組織、到戶等因素，還涉及大量的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)融合、基礎(chǔ)設(shè)施配套等問題。為進一步掌握全國“十三五”易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口基本情況，受國務(wù)院扶貧辦委托，中國人民大學(xué)中國扶貧研究院課題組于2016年6—7月組織在上述搬遷規(guī)模較大的8省(自治區(qū))16縣開展易地扶貧搬遷專題調(diào)研[11]。之所以在這些省(自治區(qū))進行調(diào)研，是考慮到“十三五”期間易地扶貧搬遷對象涉及22個省(自治區(qū)、直轄市)約1 400個縣級單位，在搬遷大省進行調(diào)研更具有區(qū)域代表性，也能節(jié)約時間和成本。調(diào)研縣的確定由省級扶貧部門推薦省內(nèi)4個縣，課題組隨機抽取2個縣，每個縣隨機抽取128戶*所有抽樣戶都必須與全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)中標注的易地扶貧搬遷貧困戶對應(yīng)。。因此，此次調(diào)研對象為列入搬遷對象范圍但尚未實施搬遷的建檔立卡家庭，因有些家庭舉家外出、調(diào)查時不在家以及生理缺陷無法回答問卷等諸多原因，最終調(diào)查的有效樣本共計2 019戶(7 649人)，調(diào)查形式采用一對一問卷調(diào)查的形式，調(diào)研對象為戶主或最清楚家庭情況的家庭成員。調(diào)查范圍覆蓋武陵山片區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、秦巴山片區(qū)、烏蒙山片區(qū)、六盤山片區(qū)5個片區(qū)的15個片區(qū)縣以及1個片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點縣(表1)。調(diào)研問卷詳細記錄了抽樣戶的基本情況、需要搬遷的類型、搬遷戶的搬遷目的(動機)以及抽樣戶的資金需求和承受能力等信息。課題組計劃在隨后的3年中，對建檔立卡搬遷戶進行跟蹤監(jiān)測，進一步了解搬遷后的生計狀況*經(jīng)統(tǒng)計，建檔立卡搬遷戶計劃搬遷年度集中分布在2016年、2017年和2018年，這既跟《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》文件精神一致，也為課題組在隨后幾年中進行搬遷后的跟蹤監(jiān)測提供了便利。。

三、建檔立卡搬遷戶概況

1.大部分建檔立卡搬遷戶生存環(huán)境較差

從地形上看，所調(diào)查的建檔立卡搬遷戶全部生活在丘陵、山地或高原地帶，其中93.07%生活在山區(qū)，8.77%生活在受崩塌、滑坡、泥石流等威脅的地質(zhì)災(zāi)害區(qū)。2015年，44.77%的農(nóng)戶作物遭受災(zāi)害，戶均損失675.75元。西南地區(qū)的廣西、四川、貴州，西北地區(qū)的陜西、甘肅貧困戶受災(zāi)比例相對較高，這表明生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)更容易受到各種自然災(zāi)害的沖擊。有31.87%的農(nóng)戶生活在1 600 m以上的地帶。旱廁、無廁的比例分別為78.11%、16.39%。垃圾采用隨意傾倒、固定點傾倒但無專人處理、焚燒等非集中處理方式的比例分別為46.56%、32.39%、12.33%。

表1 問卷調(diào)查基本情況

2.建檔立卡搬遷戶收入水平偏低

建檔立卡搬遷戶人均純收入為2 471元，比2015年人均純收入2 855元的國家貧困線低13.5%，且遠低于2015年全國貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入7 653元的水平(表2)。這表明，建檔立卡搬遷戶相對于貧困地區(qū)農(nóng)村居民來說，貧困程度更深、脫貧難度更大。

3.生產(chǎn)生活不便且開發(fā)難度大

建檔立卡搬遷戶離最近的柏油路或水泥路的平均距離為2.16 km，是8省建檔立卡貧困戶的4.1倍*本文中8省建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)均從國務(wù)院扶貧辦《全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)(暨業(yè)務(wù)管理子系統(tǒng))》中計算出。。搬遷戶到最近集市的平均距離為11.46 km，實際平均往返時間為136分鐘。其中，中部地區(qū)湖北、湖南因合并行政村、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等原因使得建檔立卡搬遷戶距離集市更遠，建檔立卡搬遷戶的日常生產(chǎn)生活受到更多限制，生產(chǎn)生活成本較高。

表2 建檔立卡搬遷戶與全國貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)對比

注：建檔立卡搬遷戶為人均純收入，數(shù)據(jù)來源于調(diào)研結(jié)果計算。

全國貧困地區(qū)農(nóng)戶為人均可支配收入，數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。

搬遷戶人均占有耕地面積為0.12 hm2，高于8省建檔立卡貧困戶人均耕地面積0.08 hm2的平均值。其中，坡度25度以上的耕地面積(梯田不算)占比為61.69%。但搬遷戶近三分之二的耕地是需要退耕還林的坡地且質(zhì)量差、耕作距離較遠、分布較為分散，集中開發(fā)的難度較大。

有93.71%的建檔立卡搬遷戶已通電話，但通過寬帶或手機能夠接入互聯(lián)網(wǎng)的比重僅為9.46%，這表明信息化建設(shè)仍需加強。

4.飲水困難、不安全現(xiàn)象突出

有14.71%的建檔立卡搬遷戶取水往返時間大于20分鐘，屬于飲水困難，這一比例低于8省建檔立卡貧困戶20.24%飲水困難的平均值。四川、貴州、云南等省部分建檔立卡搬遷戶取水往返時間大于40分鐘，飲水較為不便。有30.35%的建檔立卡搬遷戶飲用水是非安全飲用水，高于8省建檔立卡貧困戶飲水不安全20.63%的平均值。可見，雖然建檔立卡搬遷戶取水較普通建檔立卡貧困戶相對容易，但飲水質(zhì)量較差，不安全的比重較高。

5.遠離中心村，上學(xué)就醫(yī)困難

建檔立卡搬遷戶到村委會的平均距離為3.38 km，實際平均往返時間為78分鐘。其中貴州、云南等地區(qū)部分建檔立卡搬遷戶距離村委會的最遠距離可達15 km且多為陡峭山路，往返需要440分鐘，交通更為不便。到最近小學(xué)的平均距離為6.98 km，實際平均往返時間為112分鐘。離最近初中的平均距離為15.83 km，實際平均往返時間為158分鐘。其中，湖北、湖南、四川、貴州等省的建檔立卡搬遷戶因合并行政村和農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整等原因?qū)е戮嚯x最近小學(xué)、最近初中的距離較遠，適齡學(xué)生上學(xué)較為不便，在接受義務(wù)教育方面受到很大約束。離最近診所的平均距離為5.64 km，實際平均往返時間為102分鐘。湖北、湖南、四川、貴州等地偏遠問題更為嚴重，大多是由于合并行政村、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后醫(yī)療衛(wèi)生室向行政村村部集中所致，看病難成為限制這些地方建檔立卡搬遷戶享受醫(yī)療服務(wù)的一個重要因素。

6.建檔立卡搬遷戶住房條件普遍較差

從房屋數(shù)量和面積來看，建檔立卡搬遷戶絕大多數(shù)只有1處家庭自住房屋，占比為95.99%，沒有家庭自有住房的家庭比例為1.58%，有2處家庭自住房的比例為2.42%。建檔立卡搬遷戶人均住房面積為38.63 m2，高于8省建檔立卡貧困戶人均住房面積24.19 m2的平均水平。人均住房面積平均水平小于等于25 m2的家庭約占41.85%。人均住房面積區(qū)域差距比較大，廣西、貴州、云南有超過60%的建檔立卡搬遷戶人均住房面積小于25 m2，而且廣西、云南建檔立卡搬遷戶的人均住房面積小于25 m2，湖北、湖南不到30%的建檔立卡搬遷戶住房面積小于等于25 m2，甘肅建檔立卡搬遷戶的住房面積最大，人均可達到66 m2，人均住房面積小于25 m2的農(nóng)戶比例只有12%。

從房屋質(zhì)量來看，建檔立卡搬遷戶自住房屋主體結(jié)構(gòu)土坯占比為74.48%，茅草房、竹草房、石頭房等不穩(wěn)定結(jié)構(gòu)占比為7.70%，兩者之和遠高于8省貧困地區(qū)農(nóng)村住戶“居住竹草土坯房的農(nóng)戶比重”5.64%*數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。的水平。磚木、磚混結(jié)構(gòu)分別占比7.24%和10.57%。其中，四川、云南、陜西、甘肅土坯結(jié)構(gòu)占比更大。從房屋建造年份來看，有37.70%的住房建造于改革開放以前，部分房屋甚至可以追

溯到清代和民國時期，僅有15.94%的住房建造于1999年以后。從房屋質(zhì)量來看，完好和基本完好的比例僅為17.73%，一般損壞、嚴重損壞的分別占29.22%、53.05%。四川、云南、陜西住房條件明顯較差，半危房和危房的比重較高?？偟膩砜?，8省建檔立卡搬遷戶雖然住房面積大于8省建檔立卡貧困戶，但住房條件明顯比普通貧困戶要差，具有面積較大但質(zhì)量較差的基本特點。

四、建檔立卡搬遷戶搬遷原因分析

為了進一步分析建檔立卡搬遷戶的搬遷原因，我們將建檔立卡搬遷戶搬遷的原因分成兩大類：一種類型是生存環(huán)境差且居住偏遠，或者居住在地質(zhì)災(zāi)害村受地質(zhì)災(zāi)害威脅，面臨著“一方水土養(yǎng)不起一方人”的“生存型”搬遷戶；另一種類型是面臨住房條件差、看病難、上學(xué)難等問題的“發(fā)展型”搬遷戶。如果搬遷戶搬遷原因既不是“生存型”也不是“發(fā)展型”，則視為暫不需要搬遷戶。

將至少滿足人均耕地少、飲水困難中的一個條件視為生存環(huán)境差，將至少滿足離硬化道路距離遠、離最近集市距離遠中的一個條件視為偏遠。我們將同時面臨生存環(huán)境差和居住偏遠難題的建檔立卡搬遷戶，加上部分生活在地質(zhì)災(zāi)害村受地質(zhì)災(zāi)害威脅的搬遷戶劃分為“一方水土養(yǎng)不起一方人”的“生存型”搬遷戶?？偟膩砜?，有55.08%的建檔立卡搬遷戶面臨著“一方水土養(yǎng)不起一方人”的“生存型”約束(表3)。

表3 建檔立卡搬遷戶面臨的“生存型”約束 %

注：人均耕地少——少于該省建檔立卡貧困戶人均耕地水平。飲水困難——建檔立卡搬遷戶喝水來源為窖水、池塘水、雨水，或者取水往返時間大于20分鐘。離硬化路距離遠——遠于該省建檔立卡貧困戶距離主干路距離平均水平。離最近集市距離遠，考慮到地區(qū)差異，中部湖北、湖南大于8 km，西部廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅大于6 km。生活在地質(zhì)災(zāi)害村，地質(zhì)災(zāi)害村的名單來自國務(wù)院扶貧辦。

將離診所距離遠視為看病難，將離小學(xué)距離遠視為上學(xué)難。我們將建檔立卡搬遷戶至少面臨住房條件差、看病難和上學(xué)難中的一個視為受到“發(fā)展型”約束的搬遷戶。從表4可以看出，建檔立卡搬遷戶住房條件差、看病難、上學(xué)難的占比分別為82.32%、46.51%、30.71%。總體來看，面臨“發(fā)展型”約束的農(nóng)戶比例達88.01%。

表4 建檔立卡搬遷戶面臨的“發(fā)展型”約束 %

注：住房條件差——建檔立卡搬遷戶無房屋、房屋結(jié)構(gòu)一般損壞、嚴重損壞。離診所距離遠——建檔立卡搬遷戶到最近診所的往返時間大于90分鐘。離小學(xué)距離遠——建檔立卡搬遷戶到最近小學(xué)的往返時間大于120分鐘*這里給離診所距離遠施加了更強的約束。。

總體來看，在所調(diào)查的建檔立卡搬遷戶中，同時面臨“生存型”和“發(fā)展型”約束的約占50.42%，僅“生存型”約束占比為4.66%，僅“發(fā)展型”約束占比為37.59%。不受約束，暫時不需搬遷的農(nóng)戶比例為7.33%。其中，湖南、四川、貴州、云南面臨生存和發(fā)展雙重約束的搬遷戶占比重較高，湖北和陜西面臨純發(fā)展型約束的搬遷比重較高。調(diào)查表明絕大多數(shù)建檔立卡搬遷戶確實面臨著或多或少的生存、發(fā)展約束，從而需要在這些地方實行易地扶貧搬遷。

五、建檔立卡搬遷戶搬遷意愿和承受能力

1.建檔立卡搬遷戶搬遷意愿強烈但仍有疑惑

從建檔立卡搬遷戶的搬遷意愿來看，非常愿意和比較愿意搬遷的農(nóng)戶占比為92.12%，不太愿意、非常不愿意和說不清楚的占比為7.88%?？傮w來看，搬遷意愿還是很強烈的，搬遷符合絕大多數(shù)農(nóng)戶的需求。從搬遷戶自己選擇的原因來看，搬遷的第一原因為太偏遠，占比為44.08%，第二原因為生存環(huán)境差，占比為22.73%，第三原因為住房條件差，占比為11.30%(表5)。各省的搬遷原因不盡相同，其中貴州、云南搬遷的原因除生存環(huán)境差、太偏遠以外，災(zāi)害頻發(fā)也是一個重要原因，甘肅搬遷的一個重要原因是缺水。

表5 建檔立卡搬遷戶對搬遷的主觀判斷

從搬遷能夠給建檔立卡搬遷戶帶來的正面影響來看，搬遷戶認為搬遷帶來的好處是交通的便利、住房條件的改善和上學(xué)的方便，有48.57%的搬遷戶將交通便利作為搬遷的最主要好處，有19.92%的搬遷戶將住房條件改善作為搬遷的第二大好處，有14.10%的搬遷戶將孩子上學(xué)更加方便作為搬遷的第三大好處。其他好處為看病更加方便，占比為6.92%。分省來看，多數(shù)地區(qū)的建檔立卡搬遷戶把交通更加便利，看病更加方便、自然或地質(zhì)災(zāi)害減少視為搬遷的三大好處之一。這也與因地區(qū)偏遠、生態(tài)環(huán)境差和住房條件差等客觀情況相符。搬遷戶希望通過搬遷帶來更加便利的交通條件以方便孩子上學(xué)和日常出行，且搬遷后能顯著改善住房條件。

從建檔立卡搬遷戶搬遷存在的困難或疑慮方面來看，有54.54%的搬遷戶認為缺錢是搬遷面臨的最大困難。這與部分調(diào)研對象尚未實施搬遷、政策宣傳不到位，且多數(shù)待搬遷戶不了解搬遷補助政策等因素有關(guān)，也在一定程度上表明建檔立卡搬遷戶收入水平較低，很難拿出大量的自付資金。第二和第三位的擔(dān)心是搬遷后收入來源沒有保障以及搬遷后無地可種。其他的是擔(dān)心耕地太遠，生產(chǎn)不便。

2.建檔立卡搬遷戶有部分搬遷支付意愿

一般而言，建檔立卡搬遷戶最多愿意拿出13 158元自付資金用于搬遷，但各省搬遷戶在最多愿意拿出多少自付資金方面存在巨大差異，廣西、四川、陜西、甘肅搬遷戶愿意拿出的搬遷自付資金高于平均水平，而湖北、貴州、云南搬遷戶不愿意拿出一分錢自付資金的比重高于平均水平。平均來看，建檔立卡搬遷戶最多愿意借16 907元用于搬遷，借錢搬遷意愿的地區(qū)差異比較明顯，廣西、云南、陜西、甘肅搬遷戶愿意借錢來用于搬遷的意愿高于平均水平且突破2萬元，而湖北、貴州、陜西搬遷戶不愿意借錢來用于搬遷的比重高于平均水平。2015年底所有調(diào)查戶的平均負債為11 028元。甘肅因為多數(shù)搬遷戶都有扶貧貼息貸款，戶均負債達到30 790元。

六、建檔立卡搬遷戶搬遷政策需求

1.建檔立卡搬遷戶對人均住房面積的要求

總體來看，建檔立卡搬遷戶認為人均住房面積達28.19 m2才夠用，其中，湖北、湖南、四川、陜西認為要高于30 m2才夠用。從比例來看，60%的搬遷戶能接受人均住房面積少于或等于25 m2，40%的建檔立卡搬遷戶認為住房面積應(yīng)該要大于25 m2才夠用，其中四川、云南、陜西有超過50%的建檔立卡搬遷戶認為要大于25 m2才夠用。對住房面積的要求與現(xiàn)有住房面積不存在明顯的關(guān)聯(lián)。

2.建檔立卡搬遷戶搬遷后續(xù)政策需求強烈

總體來看，有30.26%的搬遷戶認為搬遷后需要的是為家庭提供本地就業(yè)機會，有26.35%的搬遷戶認為搬遷后需要的是在安置點就近提供耕地，有23.13%的搬遷戶認為搬遷后需要提供生活補貼或社會保障(表6)。此外，在安置點發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)也是搬遷戶認為需要優(yōu)先扶持的內(nèi)容之一。

在基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)方面，有28.08%的建檔立卡搬遷戶希望安置點優(yōu)先投資于道路，有23.08%的建檔立卡搬遷戶希望優(yōu)先投資于飲水，有18.97%的搬遷戶希望優(yōu)先投資于教育。除此之外，在安置點設(shè)定產(chǎn)業(yè)和醫(yī)療也是建檔立卡搬遷戶認為需要優(yōu)先投資的領(lǐng)域之一。

表6 建檔立卡搬遷戶后續(xù)政策需求

七、結(jié)論和政策建議

從抽樣調(diào)查的結(jié)果來看，地方政府對搬遷戶的識別準確率很高。93%的調(diào)查戶需要搬遷，其中50%的搬遷戶既面臨“一方水土養(yǎng)不活一方人”的生存性制約，也面臨住房、教育和醫(yī)療條件差的發(fā)展性約束，38%面臨發(fā)展性約束，5%面臨純生存性約束。這些貧困戶只有通過搬遷才能以相對較低的成本、較為徹底地解決生存和發(fā)展問題，而且92%的調(diào)查戶也愿意搬遷。從抽樣結(jié)果來看，遷出區(qū)域基本屬于自然條件較差、生存環(huán)境惡劣、發(fā)展條件嚴重欠缺且建檔立卡貧困人口相對集中的農(nóng)村貧困地區(qū)，總體上符合“精準識別，精準搬遷”“群眾自愿，應(yīng)搬盡搬”的要求，瞄準對象鎖定為“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)中的建檔立卡貧困人口，貧困人口對于通過易地扶貧搬遷實現(xiàn)脫貧致富的做法高度認同，搬遷意愿強烈。

一半以上的列入搬遷對象范圍但尚未實施搬遷的搬遷戶擔(dān)心搬遷的成本和負擔(dān)過大，而中央和地方政府借助多種途徑，通過中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府債務(wù)資金、專項建設(shè)基金、低成本長期貸款、農(nóng)戶自籌資金和地方自籌及整合其他資金籌集6 000億資金用于搬遷，按照市場化運作原則，通過新設(shè)立、改造或在現(xiàn)有綜合性投融資公司中設(shè)立子公司方式，組建省級投融資主體，并同步組建市(縣)項目實施主體的方式，徹底解決了貧困戶搬不起的問題。由于住房建設(shè)在易地扶貧搬遷中的成本占比最高，政策規(guī)定中央補助的建檔立卡貧困戶人均住房建設(shè)面積不得超過25 m2，以便控制搬遷總成本和減少搬遷戶的負債。這一政策在總體上是符合實際情況的，因為搬遷前人均住房面積平均水平小于等于25 m2的家庭比例為42%且絕大部分是危舊房，60%的搬遷戶表示愿意接受人均住房面積少于或等于25 m2，所有搬遷戶認為人均住房面積28 m2就夠用，但不同地區(qū)和不同農(nóng)戶對住房面積的需求確實存在一定的差異。此外，搬遷戶也有支付部分搬遷費用的意愿，平均每戶愿意通過自籌和借貸承擔(dān)3萬元左右的成本，但農(nóng)戶之間差異較大。

根據(jù)調(diào)研結(jié)果提出幾點具體建議：

1.需要加強易地扶貧搬遷政策的宣傳工作

從規(guī)劃搬遷戶的擔(dān)憂和困難來看，他們對易地扶貧搬遷政策還缺乏充分的了解。為了保證搬遷的資金需求，政府和國家政策性銀行籌集了6 000億專項資金，總體上看不會出現(xiàn)搬不起的問題，但仍需要讓搬遷戶充分了解扶持政策，特別是資金政策。

地方政府需要進一步加強易地扶貧搬遷政策宣傳、解釋工作，做到政策宣傳到位，方案解釋清楚。通過現(xiàn)場接待、召開座談會、入戶訪談等形式加強與搬遷戶的溝通，及時了解搬遷戶的思想動態(tài)，做好釋疑解惑、政策宣傳以及對訴求表達的正確引導(dǎo)。

2.易地扶貧搬遷要根據(jù)輕重緩急分類施策

現(xiàn)有政策規(guī)定，在搬遷方式的選擇上，對生存環(huán)境差、貧困程度深、地質(zhì)災(zāi)害嚴重的村莊，應(yīng)以自然村整村搬遷為主，同時，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分批實施的原則給予優(yōu)先安排。由于搬遷戶目前的生存狀況差異較大，需要搬遷的原因不一，搬遷應(yīng)該區(qū)分輕重緩急，優(yōu)先解決深度貧困問題。在工作部署上應(yīng)該安排占55%的“生存制約型貧困戶”優(yōu)先搬遷，對38%的“發(fā)展制約型貧困戶”的搬遷可以安排在“生存制約型貧困戶”之后，而對于暫時不需要搬遷的農(nóng)戶則不急于安排搬遷。對于無房戶和居住在茅草房、竹房、石頭房的農(nóng)戶應(yīng)優(yōu)先安排搬遷。對于目前還居住在“文革”前住房且損壞嚴重的應(yīng)優(yōu)先安排，但對于具有歷史價值的清代和民國時期的老住房，搬遷后則不能輕易復(fù)墾，要注意保護。

3.搬遷方式需要因地制宜并符合貧困家庭的生計能力

從調(diào)研的結(jié)果看，各省搬遷戶在資源稟賦、地理條件、居住環(huán)境、公共服務(wù)、扶持政策需求等方面存在明顯差異，搬遷方式需要因地制宜。應(yīng)該根據(jù)貧困人口的實際狀況確定合理的搬遷方式，以達到“搬得起、穩(wěn)得住、能致富”的目標。

考慮到搬遷人口在家庭結(jié)構(gòu)和能力等方面的差異，應(yīng)因地制宜地采取梯度搬遷的方式，為搬遷戶提供更多的可利用資源。對有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的貧困人口，可以優(yōu)先搬遷到城鎮(zhèn)，并提供必要的技能培訓(xùn)和工作崗位，這又與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化程度和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所能提供的就業(yè)機會有關(guān)。針對勞動能力缺失和只能以農(nóng)業(yè)為生的貧困人口，主要采取就近集中安置的方式，同時提供適應(yīng)當(dāng)?shù)貤l件的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)扶持，避免采用過于單一的安置方式以及沒有就業(yè)保障的簡單城鎮(zhèn)化搬遷。

4.在嚴格控制標準的基礎(chǔ)上，因地因戶制宜地進行住房建設(shè)

根據(jù)中央要求，安置住房按照“保障基本、安全適用”的原則，做好建檔立卡搬遷人口安置住房的規(guī)劃和建設(shè)，建檔立卡搬遷人口住房建設(shè)面積嚴格執(zhí)行不超過25 m2/人的標準(宅基地嚴格按照當(dāng)?shù)貥藴蕡?zhí)行)，其中單人單戶安置住房可采取集中建設(shè)公寓，或與幸福院、養(yǎng)老院共建的方式解決，具體建設(shè)方式和標準由地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H確定。按照一戶一宅方式安置的，可以在分配的宅基地預(yù)留續(xù)建空間，穩(wěn)定脫貧后可自行擴建。盡管中央補助人均25 m2的住房標準符合多數(shù)家庭的實際需求，但由于家庭規(guī)模、經(jīng)濟狀況和負債能力不同，搬遷戶對住房的需求也不完全一樣。建議根據(jù)實際需求和能力多設(shè)計幾個安全住房的戶型，以便適應(yīng)不同農(nóng)戶的需要?？紤]到部分建檔立卡搬遷戶有擴大住房面積的訴求和需要，可以借鑒部分地區(qū)留出擴建房屋空間的經(jīng)驗，讓搬遷戶在穩(wěn)定脫貧銷號以后，根據(jù)自身的經(jīng)濟條件改善和擴大住房面積。與此同時，由于一部分農(nóng)戶有一定的搬遷和建房支付能力，在不增加搬遷戶負債的條件下，可以考慮與住房面積大小和支付能力掛鉤的差異化補貼政策。

5.加強搬遷后的后續(xù)扶持政策

根據(jù)中央要求，易地扶貧搬遷應(yīng)緊密圍繞搬遷對象的脫貧目標，把扶持搬遷對象的后續(xù)發(fā)展擺在更加重要的位置，堅持因地制宜、多措并舉、精準施策，與相關(guān)專項規(guī)劃充分銜接，積極探索資產(chǎn)收益扶貧新機制，拓寬搬遷對象的增收渠道，搬遷安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步推進，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。搬遷只是手段，脫貧才是目的，應(yīng)統(tǒng)籌考慮資金分配，避免將過多的資金用于建房而忽視后續(xù)的扶持措施。從搬遷戶的需求來看，穩(wěn)定的本地就業(yè)是搬遷戶最為看重的，其次是需要有耕地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，再次是提供社會保障。因此，搬遷后應(yīng)該根據(jù)搬遷戶的實際情況重點在這幾個方面進行有針對性的扶持,并且在搬遷前就與搬遷戶進行充分的溝通，讓他們沒有后顧之憂。道路、飲水和教育是搬遷戶最需要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，必須進行重點投資。各地應(yīng)該立足于安置區(qū)資源稟賦，依據(jù)不同的搬遷安置模式，通過統(tǒng)籌整合財政專項扶貧資金和相關(guān)涉農(nóng)資金，支持發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)、勞務(wù)經(jīng)濟、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，探索資產(chǎn)收益扶貧等方式，增加其發(fā)展空間和可利用資源[12],確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

[ 1 ] 國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2017-02-28].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html.

[ 2 ] 陸漢文,黃承偉.中國精準扶貧發(fā)展報告2016[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2016.

[ 3 ] 國家發(fā)展和改革委員會.全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201610/W020161031494556658763.pdf.

[ 4 ] 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.中國的減貧行動與人權(quán)進步[M].北京:人民出版社,2016.

[ 5 ] 國家發(fā)展和改革委員會地區(qū)經(jīng)濟司.易地搬遷，脫貧發(fā)展天地寬[EB/OL].[2017-02-27].http://dqs.ndrc.gov.cn/fpkf/201702/t20170227_839236.html.

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[ 8 ] 何得桂,黨國英.西部山區(qū)易地扶貧搬遷政策執(zhí)行偏差研究——基于陜南的實地調(diào)查[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2015(6):119-123.

[ 9 ] 施國慶,嚴登才,周建.生態(tài)移民社會沖突的原因及對策[J].寧夏社會科學(xué),2009(6):75-78.

[10] 周現(xiàn)富,張華山.水庫移民社會支持網(wǎng)與安置效果分析[J].河海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2013，15(1):30-33.

[11] 汪三貴，曾小溪.易地扶貧搬遷調(diào)研報告[R].北京：國務(wù)院扶貧辦規(guī)劃財務(wù)司,中國人民大學(xué)中國扶貧研究院,2016.

[12] 王曉毅.易地扶貧搬遷方式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新[J].改革,2016(8):71-73.

(責(zé)任編輯：吳 玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.02.010

2017-01-13

國家社會科學(xué)基金重大項目(15ZDC026)

曾小溪(1990—)，男，湖南平江人，博士后，從事農(nóng)村發(fā)展和反貧困研究。

汪三貴(1962—)，男，湖南臨澧人，教授，從事農(nóng)村發(fā)展和反貧困研究。

C913.7; F205

A

1671-4970(2017)02-0060-07