李雪松，彭哲遠，高艷

（1.武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北武漢430072；2.武漢大學(xué)水研究院，湖北武漢430072）

我國對外直接投資的實施路徑與制度保障

李雪松1，2，彭哲遠1，高艷1

（1.武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖北武漢430072；2.武漢大學(xué)水研究院，湖北武漢430072）

一、引言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前我國提高宏觀調(diào)控效率、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重大戰(zhàn)略。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，旨在從產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、改革和投資等四個方面調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)[1]，不僅要著力于國內(nèi)企業(yè)的“三去一降一補”，還要與“一帶一路”戰(zhàn)略協(xié)調(diào)配合，鼓勵國內(nèi)企業(yè)“走出去”，推進對外直接投資（FDI）。

對外直接投資與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在實施目標、作用和效果上具有高度一致性，它有利于供給側(cè)改革的推進與目標的實現(xiàn)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，大力促進我國對外直接投資意義重大。首先，對外直接投資可以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。通過對外直接投資來推進國際產(chǎn)能合作，支持過剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)“走出去”的政策，促進消化過剩產(chǎn)能（陳巖，2015[2]；肖文，等，2016[3]；丁學(xué)東，2015[4]），可將具有比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)順利退出本國市場，節(jié)約生產(chǎn)要素，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造條件。其次，對外直接投資可以促進技術(shù)溢出效應(yīng)。根據(jù)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級理論（Kanter Will&Toland，1993）[5]，隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟的發(fā)展，對外直接投資的重點將逐漸轉(zhuǎn)向高科技領(lǐng)域，從而獲得更先進的技術(shù)（陳巖，2011[6]；李梅，等，2011[7]；沙文兵，2014[8]）。再次，對外直接投資可以擴大改革開放的空間，使優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)成為帶動經(jīng)濟增長的新動力，例如發(fā)揮高鐵、工程施工等產(chǎn)業(yè)較強的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)世界范圍的產(chǎn)業(yè)布局，開拓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更廣闊的全球市場。

我國從1978年的改革開放和1979年提出“出國辦企業(yè)”開始，企業(yè)紛紛走出國門進行對外直接投資。進入21世紀以來，我國對外直接投資持續(xù)高速增長，即使是在2008年發(fā)生全球金融危機的背景下，對外直接投資也保持著1.1%的增速[9]。截止到2015年年末，我國對外直接投資的流量位居世界第二位，投資區(qū)域分布在全球188個國家和地區(qū)[10]。但是也應(yīng)該看到，我國的對外直接投資還面臨著一系列體制機制問題，如政府過度干預(yù)導(dǎo)致對外投資企業(yè)經(jīng)營效率低下，嚴重的政治、法律以及文化沖突等風(fēng)險時刻存在，投資保護制度不健全的難題尚未解決等。因此，選擇合適的實施路徑，構(gòu)建完善的對外直接投資的制度保障體系顯得尤為必要。

二、當(dāng)前我國對外直接投資的現(xiàn)狀與特征

（一）對外直接投資的步伐不斷加快

自2001年“十五”計劃提出實施“走出去”戰(zhàn)略以來，我國充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，鼓勵有競爭優(yōu)勢的企業(yè)開展境外貿(mào)易，利用國外先進的智力資源，實現(xiàn)跨國經(jīng)營發(fā)展。從2002年以來，我國對外直接投資流量實現(xiàn)連續(xù)13年正增長，在全球的位次穩(wěn)步上升。2015年，中國對外直接投資流量是2002年的54倍，同比增長18.3%，高于全球增幅，首次位居全球第二位，并超過同期吸引外資水平，首次實現(xiàn)雙向直接投資項下的資本凈輸出[11]。這其中，對“一帶一路”相關(guān)國家的投資流量189.3億美元，是對全球投資增幅的2倍，占當(dāng)年流量總額的13%，充分體現(xiàn)了“一帶一路”戰(zhàn)略的實施效果。同時，對外直接投資存量也不斷增大，2014年首次邁進全球前十。

（二）對外直接投資的區(qū)域廣泛但分布相對集中

截至2015年年底，我國在國（境）外共設(shè)立對外直接投資企業(yè)3.08萬家，分布在六大洲的188個國家（地區(qū)），占全球國家（地區(qū)）總數(shù)的80.7%。但同時，正如圖1所示，我國對外直接投資分布的國家（地區(qū)）又相對集中，不管是對外直接投資流量還是存量，70%以上的集中分布在亞洲。

圖1 2015年年末中國對外投資存量和流量地區(qū)分布情況

在投資區(qū)域的類型上，如圖2所示，2015年我國在發(fā)展中經(jīng)濟體的直接投資存量為9208.87億美元，占當(dāng)年總存量的83.9%（其中中國香港①6568.55億美元，占發(fā)展中經(jīng)濟體投資存量的71.3%）；在發(fā)達經(jīng)濟體的直接投資存量為1536.52億美元，占當(dāng)年總存量的14%（其中歐盟644.6億美元，占發(fā)達經(jīng)濟體投資存量的41.9%）；在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體②的直接投資存量為233.21億美元，占存量總額的2.1%。

圖2 2015年年末中國對經(jīng)濟體直接投資存量構(gòu)成

如表1所示，在投資區(qū)域中，2015年我國對外直接投資存量的84.8%集中在中國香港、開曼群島、英屬維爾京群島等10個地區(qū)，投資共計9313.27億美元。相比于美國對外直接投資額中投向離岸金融中心的資本僅占9%的份額，我國對外直接投資過于集中于離岸金融中心，表現(xiàn)反常。這一現(xiàn)象有可能是由于我國普遍存在著諸如對知識產(chǎn)權(quán)保護的缺失、高強度的政府管制等現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)通過在如中國香港、開曼群島、英屬維爾京群島等“避稅天堂”對外直接投資進行制度規(guī)避及制度套利。

表1 2015年年末中國對外直接投資存量前十位的地區(qū)

（三）對外直接投資的行業(yè)廣泛且分布相對集中

根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的《中國對外直接投資統(tǒng)計公報》顯示，截至2015年年末，我國對外直接投資覆蓋了國民經(jīng)濟所有行業(yè)類別，但主要集中在四個行業(yè)。其中租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)以4095.7億美元高踞榜首，占對外直接投資存量的37.3%；金融業(yè)為1596.6億美元，占14.5%；采礦業(yè)為1423.8億美元，占13%；批發(fā)和零售業(yè)為1219.4億美元，占11.1%。從三次產(chǎn)業(yè)來看，截止到2015年年末，我國對外直接投資存量的75.2%分布在第三產(chǎn)業(yè)，為8261.9億美元；第二產(chǎn)業(yè)2630.5億美元，占中國對外直接投資存量的24%；第一產(chǎn)業(yè)僅為86.2億美元，占0.8%。

另外，我國對各個國家（地區(qū)）直接投資的行業(yè)分布高度集中。其中，亞洲地區(qū)直接投資最高的是租賃與商務(wù)服務(wù)業(yè)，投資存量為3313.1億美元，占總存量的43.1%；非洲地區(qū)較高的是采礦業(yè)和建筑業(yè)，投資存量分別為95.4和95.1億美元，分別占總存量的27.5%和27.4%；歐洲地區(qū)最高的是采礦業(yè)，投資存量為241.9億美元，占總存量的28.9%；南美洲地區(qū)最高的是租賃與商務(wù)服務(wù)業(yè)，投資存量為602.5億美元，占總存量的47.7%；北美洲地區(qū)較高的是制造業(yè)和金融業(yè)，投資存量分別為121.9和121.7億美元，分別占總存量的23.4%和23.3%；大洋洲地區(qū)最高的是采礦業(yè)，投資存量為185.7億美元，占總存量的57.9%。

（四）對外直接投資主體存在較大的差異

2015年，地方企業(yè)對外非金融類直接投資流量達936億美元，同比增長71%，占全國非金融類流量的77%，是2015年中國對外直接投資的主要力量。其中，如圖3所示，東部地區(qū)798.2億美元，占地方投資流量的85.2%；西部地區(qū)74.5億美元，占8%；中部地區(qū)63.3億美元，占6.8%。

圖3 2015年對外直接投資主體區(qū)域分布情況

廣東是我國對外直接投資存量最大的省份，其次為上海，以后依次為北京、山東、江蘇、浙江、遼寧、天津、福建、湖南等。（見表2）

表2 2015年年末對外直接投資存量前十位的省級區(qū)域

三、我國對外直接投資面臨的問題與制度障礙

（一）面臨的問題

1.對外直接投資的水平不高，缺乏效率和市場競爭力

從宏觀方面分析，雖然我國對外直接投資一直保持著強勁的增長勢頭，但由于起步較晚，仍與發(fā)達國家存在一定的差距，特別是對外直接投資存量還比較落后，僅位居世界第八，只相當(dāng)于英國的56%和美國的14%，與我國經(jīng)濟總體情況不匹配。從微觀層面分析，對外投資通常是固定成本高、投資周期長、沉沒成本風(fēng)險高的項目，需要以大規(guī)模投資為背景進行支持。而從過往的經(jīng)驗來看，我國企業(yè)對外投資并未形成系統(tǒng)的風(fēng)險控制體系，對外投資決策不夠合理科學(xué)。

目前在我國，國有或國有控股企業(yè)仍然是對外投資的主力軍，它們的投資行為受到國家戰(zhàn)略和政策影響較大，造成投資經(jīng)營效率不高、融資渠道較為單一、市場活力不夠。民營企業(yè)雖具有較強的市場活力，但規(guī)模較小，資金的缺乏導(dǎo)致投資范圍狹窄，風(fēng)險應(yīng)對能力差。此外，核心技術(shù)是企業(yè)進行海外競爭最主要的動力，但我國企業(yè)普遍欠缺關(guān)鍵的專利技術(shù)，導(dǎo)致產(chǎn)品附加值低、企業(yè)競爭力差。目前我國對外直接投資企業(yè)的技術(shù)對外依存度超過50%，復(fù)制技術(shù)型研發(fā)或者組裝生產(chǎn)成為主流[12]。盡管以華為、中興為代表的企業(yè)非常注重研發(fā)和創(chuàng)新，也具有領(lǐng)先的專利技術(shù)，但總體上我國的企業(yè)仍依賴低成本優(yōu)勢進行海外投資，就連家電這樣具有比較優(yōu)勢的行業(yè)，其高檔產(chǎn)品也需要引進核心技術(shù)。

2.對外直接投資的區(qū)域不均衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

從區(qū)域結(jié)構(gòu)上來看，雖然我國2.02萬家境內(nèi)投資者的對外直接投資遍布全球188個國家和地區(qū)，但有近75%集中在亞洲，近84%集中在發(fā)展中國家，其中對中國香港的投資超過60%。這樣集中分布的區(qū)域失衡結(jié)構(gòu)，不但無法充分引進國外先進的技術(shù)和管理水平、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化，還會加大投資風(fēng)險。以我國對外直接投資存量較大的泰國為例，泰國英拉政府上臺以后，中泰合作建設(shè)泰國高速鐵路系統(tǒng)項目。然而，2014年5月英拉政府遭遇政變，這一項目也陷入僵局，造成國內(nèi)相關(guān)企業(yè)及部門極大的經(jīng)濟損失。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，盡管我國對外直接投資涵蓋了國民經(jīng)濟所有行業(yè)類別，但各產(chǎn)業(yè)發(fā)展步調(diào)相差較大，對外直接投資的產(chǎn)業(yè)比例嚴重失衡，增加了投資風(fēng)險。例如，西洋集團以3000多萬歐元投資朝鮮的鐵礦業(yè)，但未提前對市場進行可行性分析以及未考慮朝鮮的政治風(fēng)險，被朝鮮單方面撕毀合同，至今投資款尚未追回（胡蘇敏，2013）。

3.跨國經(jīng)營專業(yè)服務(wù)機構(gòu)與人才缺乏

我國對外大規(guī)模投資從21世紀初才開始，起步較晚，導(dǎo)致國內(nèi)跨國經(jīng)營專業(yè)服務(wù)機構(gòu)與人才嚴重不足。一方面因為對外投資涉及的專業(yè)知識較為煩雜，中介機構(gòu)無論是數(shù)量還是質(zhì)量都積累不足，很難承接跨國投資的專業(yè)項目，如國內(nèi)尚無能與匯豐等比肩的投資銀行，尚無能與國際四大會計師事務(wù)所比肩的國內(nèi)會計師事務(wù)所，但若聘請國際專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)，又必須面臨高價收費，對企業(yè)相當(dāng)不利。另一方面，跨國投資儲備人才既需要非常熟悉國際金融市場，又需要了解東道國的文化、經(jīng)濟、法律等基本情況，而我國對外投資的管理人員一般為企業(yè)內(nèi)的員工，缺少國際投資知識與經(jīng)驗?？鐕?jīng)營專業(yè)服務(wù)機構(gòu)與人才不足成為制約我國對外直接投資的重要因素。

（二）存在的制度障礙

1.政府不合理干預(yù)，投資制度不完善

隨著我國對外直接投資規(guī)模的逐步增大，尚不完善的法律法規(guī)體系，執(zhí)法部門監(jiān)管不夠、項目審批又過于嚴格等問題也逐漸暴露。一是我國對外直接投資監(jiān)管體系尚未健全，對企業(yè)監(jiān)管力度不夠，大量資金通過非正常投資渠道嚴重外流。二是我國對外直接投資的審核步驟陳舊復(fù)雜，漫長的審核周期造成的嚴重問題是錯過有價值的海外投資機會，而嚴格的外匯管制也制約著企業(yè)對外投資和生產(chǎn)規(guī)模的擴大。同時，民營企業(yè)進行對外投資融資時，國內(nèi)商業(yè)銀行出于風(fēng)險考量一般會比較謹慎，而向我國專業(yè)的境外投資支持單位融資，又必須獲得國家發(fā)改委的審核通過。三是我國對外直接投資的服務(wù)環(huán)境較差，政府未能提供及時準確的風(fēng)險評估幫助企業(yè)應(yīng)對錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境，導(dǎo)致企業(yè)對外投資的風(fēng)險大大增加。四是現(xiàn)有的投資管理體制不合理，阻礙了企業(yè)間的交流和合作，導(dǎo)致內(nèi)部競爭加劇，弱化競爭實力，甚至破壞市場的有序競爭。我國的南車、北車公司在巴西高鐵競標中出現(xiàn)的奪標事件[15]就是一個惡意競爭的典型（李衛(wèi)，2015）。

2.資本市場發(fā)育不夠完善

我國資本市場尚未完善，苛刻的融資條件、煩雜的手續(xù)使得企業(yè)上市融資相對困難，而利用對外直接投資便可以在較為寬松的融資條件下獲取資金。由于與我國香港、維爾京群島、開曼群島等避稅天堂的稅負差異導(dǎo)致大量國內(nèi)資本的非正常流出，產(chǎn)生資本外逃風(fēng)險。這也是我國對外直接投資的區(qū)域結(jié)構(gòu)不合理、對外投資大量集中于避稅天堂的關(guān)鍵原因。投向中國香港、維爾京群島、開曼群島這三大離岸金融中心的資本不僅僅是出于避稅目的，更是通過離岸中心以外資形式重回境內(nèi)以享受我國為吸引外資而開出的“超國民待遇”（王書杰，2016），即外資企業(yè)的稅負優(yōu)惠待遇，給了企業(yè)規(guī)避制度和套利的機會，虛高了我國對外直接投資和我國外商投資的水平。

3.政府的政治外交輔助不足

在全球化時代，經(jīng)濟活動越來越多地受到政治關(guān)系和外交活動的影響。一般來說，如果有穩(wěn)定的政治關(guān)系和良好的外交活動，雙邊國家的對外直接投資可以得到有效的維護和促進（張建紅，等，2012）。但是，我國目前在商業(yè)外交領(lǐng)域還存在諸多不足。一方面是沒有能夠推行在更多行業(yè)和領(lǐng)域推動海外投資保護和促進制度形成、沒有簽訂推行產(chǎn)業(yè)開放和自由化的投資協(xié)定，特別是沒有同美國簽訂BIT協(xié)定，中美雙邊投資保障制度建設(shè)進展緩慢。另一方面是由于政府更重視進口和外資引進的相關(guān)商業(yè)外交活動，高層互訪對海外直接投資及市場調(diào)節(jié)的促進作用沒有發(fā)揮出來（姜亞鵬，2011）。此外，我國的對外直接投資有很大一部分落在亞非等政治體制尚未完善的發(fā)展中國家和地區(qū)，對外投資極易成為東道國國內(nèi)政治斗爭的犧牲品。

四、促進我國對外直接投資的實施路徑

（一）優(yōu)化投資的主體結(jié)構(gòu)，加大國有企業(yè)改革力度，支持民營企業(yè)對外直接投資

我國企業(yè)“走出去”參與激烈的國際市場競爭，必須具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模和較強的國際競爭力。因此，要保障和促進我國對外直接投資的穩(wěn)定發(fā)展，必須采取產(chǎn)業(yè)集群與企業(yè)集群的形式，以大企業(yè)為主體，各類企業(yè)分工合作，共同進入對外直接投資的國際市場。一方面，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加大國有企業(yè)改革力度。國有企業(yè)的對外投資往往承擔(dān)了更多的國家意志，因此經(jīng)常為了配合國家的宏觀政策而被事實上“架空”，無法實現(xiàn)經(jīng)營利潤的最大化，而由于所有者缺位導(dǎo)致的海外投資約束與監(jiān)管力度也比較弱。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒歐美企業(yè)跨國經(jīng)營經(jīng)驗，依照市場經(jīng)濟要求規(guī)范完善現(xiàn)代企業(yè)制度，弱化政府干預(yù)，改革政府補貼機制，強化風(fēng)險意識，健全內(nèi)部激勵機制和約束機制，提高國有企業(yè)開展跨國經(jīng)營的國際競爭力（李述晟，2013）。另一方面，加大支持民營企業(yè)對外投資的力度。面對越來越成熟、開放的市場經(jīng)濟環(huán)境，民營企業(yè)無疑是未來驅(qū)動對外直接投資的主力軍。因此，政府應(yīng)對投資主體進行分類管理，在審批、財政、稅收、金融、外匯管理等方面實施優(yōu)惠政策，適當(dāng)向競爭力強、信譽好的民營企業(yè)傾斜。鼓勵與支持民營企業(yè)實現(xiàn)與國有大型企業(yè)的“跨國跟隨”，為大型跨國企業(yè)提供穩(wěn)定的供應(yīng)鏈條，依附大企業(yè)走出海外投資、與大企業(yè)共生共存（侯佳，2015）。

（二）優(yōu)化投資的區(qū)位選擇，創(chuàng)建良好的稅收環(huán)境，加大對技術(shù)先進國的投資力度

如前分析，由于避稅港投資、迂回投資和資源獲取型投資等因素的影響，我國對外直接投資的區(qū)位選擇相對集中，易導(dǎo)致重復(fù)投資和加劇內(nèi)部競爭（袁紅林，2012）。因此，對外直接投資必須集中發(fā)揮各行業(yè)的比較優(yōu)勢，綜合考慮國家整體戰(zhàn)略，優(yōu)化投資的區(qū)位選擇。一是要改革外資優(yōu)惠制度，創(chuàng)建公平合理的稅收環(huán)境。雖然我國到2011年年初已經(jīng)基本取消了外資稅收優(yōu)惠政策，但是由于各個地區(qū)還存在對外資的各種優(yōu)惠或獎勵等超國民待遇，“迂回投資”等問題依然比較嚴重，這一點從內(nèi)地對香港的直接投資總額居高不下就可以反映出來。因此，未來應(yīng)該進一步優(yōu)化國內(nèi)資本市場環(huán)境，降低企業(yè)稅收，改革吸引外資優(yōu)惠制度，減少“迂回投資”等虛假投資行為。二是加強向美國、日本、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)的直接投資。通過給予政策補貼和扶持等方式，增加對這些技術(shù)先進國家和地區(qū)的直接投資，以獲取技術(shù)溢出效應(yīng)，提升自身的技術(shù)水平；政府還要盡可能提供技術(shù)信息和外交服務(wù)，幫助技術(shù)型企業(yè)準確定位投資區(qū)位，以實現(xiàn)在技術(shù)領(lǐng)先國的成功投資。三是穩(wěn)定對資源型國家的戰(zhàn)略投資。中國與世界上大多數(shù)的發(fā)展中國家維持了良好的外交關(guān)系，在資源開發(fā)與合作上具有優(yōu)勢，尤其是在非洲我國企業(yè)投資的便利性條件更多。應(yīng)進一步提高對亞非拉等資源豐富地區(qū)的投資力度，通過多邊協(xié)議以及外交保護等途徑保障企業(yè)對外投資的利益。

（三）優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)選擇，完善高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與資源基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)支持政策

當(dāng)前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出“三去一降一補”，“補短板”主要依靠“創(chuàng)新驅(qū)動”和“引進來”，而“走出去”和“引進來”密切聯(lián)系。如前所述，由于我國對外直接投資的行業(yè)相對集中帶來的產(chǎn)業(yè)不均衡發(fā)展嚴重影響了投資效果。因此，應(yīng)優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)選擇，把“走出去”與“引進來”結(jié)合起來，加快我國產(chǎn)業(yè)在全球的布局。一是政府及相關(guān)部門要緊盯世界產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命的前沿和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的資金和人才投入，通過合作研發(fā)、技術(shù)貿(mào)易等方式，與國內(nèi)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，通過合資、參股甚至控股等方式參與海外高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，利用技術(shù)的“示范效應(yīng)”，推動我國對外直接投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和效率的優(yōu)化。二是對于批發(fā)零售業(yè)、采礦業(yè)和商務(wù)服務(wù)業(yè)等占據(jù)較多對外投資份額的產(chǎn)業(yè)，要進一步鞏固發(fā)展，充分利用東南亞國家低勞動力成本優(yōu)勢，布局投資勞動密集型制造業(yè)。三是注重資源基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)投資的效率與品質(zhì)，鼓勵國內(nèi)高耗能優(yōu)勢企業(yè)走出去，利用國外豐富的基礎(chǔ)資源實現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（四）優(yōu)化投資的制度環(huán)境，大力推進管理便捷化策略，減少對外直接投資的制度障礙

制度和組織之間互動對企業(yè)的投資決策影響很大（Peng，2003），制度還是企業(yè)進行戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略選擇和創(chuàng)造競爭優(yōu)勢的重要內(nèi)生變量（Ingram P. &Silverman，2002）。當(dāng)前，我國的對外直接投資管理已經(jīng)較改革開放初期發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，由嚴格限制資本外流轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭詈Ｍ馔顿Y，企業(yè)對外直接投資以及跨國并購的自主經(jīng)營權(quán)也越來越大。但是，對比美國的自由化投資制度，我國對外直接投資管理體制仍顯得復(fù)雜和落后。美國在海外投資管理方面奉行投資自由化理念，推行準入前國民待遇和負面清單制度，堅持透明度原則，鼓勵企業(yè)參與制定貿(mào)易和投資標準與技術(shù)規(guī)章。而我國目前對外投資管理體制上的多部門管理、職能交叉重疊現(xiàn)象仍普遍存在，嚴重影響了企業(yè)對外投資的進程。因此，未來我國應(yīng)該創(chuàng)新管理模式，建立以事后監(jiān)管替代事前審批的對外直接投資管理模式，對企業(yè)的對外直接投資活動進行宏觀指導(dǎo)，簡化投資審核程序、減少審核內(nèi)容，盡量避免采用行政手段直接干預(yù)，減少海外投資的制度障礙，做到對于政府“法無授權(quán)不可為”以及對于市場“法無禁止即可為”。

五、促進我國對外直接投資的制度保障體系建設(shè)

（一）簡化管理部門審批程序，改革我國對外直接投資“多龍治水”的管理體制

目前，我國的企業(yè)境外投資管理主要以政府干預(yù)為主，對企業(yè)的監(jiān)管方式主要以直接審批為主。隨著改革的不斷推進，市場在資源配置中的決定性作用越來越明顯。為了更好地適應(yīng)“走出去”戰(zhàn)略，有關(guān)部門進行了大量改革，對境外投資的管控大幅放松（李慈強，2014），如下放境外投資核準權(quán)、取消境外投資外匯風(fēng)險審查、提供境外投資重大重點項目資金支持和專項貸款以及提供信息服務(wù)等。但是，復(fù)雜的投資管理體制、煩雜的部門審批以及“多龍治水”的部門職能交叉重疊仍然提高了我國企業(yè)“走出去”的制度成本，且協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺失還導(dǎo)致行政管理效率低下，管制失效等現(xiàn)象比比皆是（見表4）。

從表4可以看出，中央和地方各部委各自擁有獨立的職能，權(quán)力分割，沒有一個總的協(xié)調(diào)機構(gòu)來負責(zé)對外投資，增加了企業(yè)對外投資的操作難度和制度成本，也影響了政府的行政效率和服務(wù)質(zhì)量。因此，必須改革“多龍治水”的對外投資管理體制，統(tǒng)一審批權(quán)。國務(wù)院可以成立一個專門負責(zé)協(xié)調(diào)管理對外直接投資的委員會，各部門和各地方派駐代表，統(tǒng)一協(xié)調(diào)對外直接投資的宏觀決策，并開展投資國環(huán)境調(diào)研分析，海外法律、財務(wù)和稅收籌劃等多種境外投資服務(wù)。

表4 中國對外投資相關(guān)管理部門及職能

（二）制定公平合理的支持政策，改革我國對外直接投資企業(yè)的保護與補貼制度

長期以來，“走出去”戰(zhàn)略下的企業(yè)在享受出口退稅、外匯等方面具有很大的差異性，接受支持的通常是大型國有企業(yè)和機械、紡織機電設(shè)備等工業(yè)部門以及重點項目。如我國對國家鼓勵的境外投資重點項目提供至少2%的利率優(yōu)惠及其他可能的貸款期限優(yōu)惠等規(guī)定，由于違反商業(yè)原則而常常被投資東道國視為“投資民族主義”，不利于對外投資企業(yè)自主經(jīng)營、參與國際市場競爭，也經(jīng)常會將其置于高風(fēng)險的政治與法律環(huán)境之中。出于資源安全的考慮，近年東道國屢屢以國家安全和違反市場原則為由干擾阻止中國企業(yè)進入，特別是大型國有或國有控股企業(yè)的海外投資（大都是能源或礦產(chǎn)資源項目），如中國鋁業(yè)（Chinalco）并購英—澳礦業(yè)巨頭“力拓”、中國海洋石油公司（CNOOC）競購美國石油公司優(yōu)尼科（Unocal）、華為收購美國公司3LEAF等失敗的案例大都如此。

因此，一方面，我國應(yīng)不斷完善對外直接投資保證制度，將企業(yè)在國外可能面臨的政治、匯率、戰(zhàn)爭以及法律等風(fēng)險納入保證制度體系之中，完善對外投資風(fēng)險預(yù)警機制。另一方面，應(yīng)改革對外直接投資企業(yè)的直接補貼制度，以間接支持的方式給予對外直接投資企業(yè)政策扶持，主要包括：一是加強稅收杠桿作用。在政府層面加快避免雙重征稅協(xié)定的簽訂進程，通過簽訂避免雙重征稅協(xié)定，激勵企業(yè)積極參與對外投資。在企業(yè)層面則可借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家早已形成的慣例，通過減免稅收和延遲征稅政策鼓勵企業(yè)進行公司內(nèi)貿(mào)易，有效減少企業(yè)初創(chuàng)時期的資金壓力。二是充分發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的支持功能。首先積極構(gòu)建銀行支持體系，鼓勵包括四大國有商業(yè)銀行在內(nèi)的、自有資本金達到新巴塞爾協(xié)議規(guī)定的銀行積極參與到對企業(yè)“走出去”的資金支持中去。其次在適當(dāng)?shù)臋C會推出以政府引導(dǎo)、行業(yè)自律為主要形式的對外投資基金。再次對于能夠顯著帶動境內(nèi)上下游企業(yè)中間產(chǎn)品出口的對外直接投資行為提供貸款支持，以出口退稅擔(dān)保的形式提供一定規(guī)模的低息貸款。最后給予企業(yè)一定的優(yōu)惠貸款以補償其在對外直接投資之前進行的調(diào)研活動，降低企業(yè)“走出去”的風(fēng)險。三是以備案制替代審批制，除涉及國家重要技術(shù)、國際收支平衡、資本大規(guī)模外逃以及東道國特有的審批條款外，其他一般性項目通過備案便可。四是支持鼓勵民營企業(yè)參股國有企業(yè)，預(yù)防東道國因為國企背景而干擾對外投資活動，同時提高經(jīng)營效率。

（三）突破對外投資法制的局限，健全我國對外直接投資的法律制度體系

要實現(xiàn)對外直接投資制度環(huán)境的改善，積極推進法制建設(shè)是首要考慮的問題。這一法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包括兩方面：對外直接投資基本法規(guī)的建設(shè)和輔助性法規(guī)的完善（Sally，2011）。近年我國對外直接投資活動日趨活躍，但缺少專門的對外直接投資法律法規(guī)，大都是部門行政規(guī)章制度形式出現(xiàn)，法律層次和法律效力過低。這與我國海外投資在我國經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用很不相稱，也不利于對外投資主管部門作用的發(fā)揮。

因此，應(yīng)盡快為對外直接投資立法，在統(tǒng)一法律框架內(nèi)協(xié)調(diào)不同的政府主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，及時制定對外投資促進戰(zhàn)略和對外投資管理方法等，并輔之以財政、金融、稅收以及對外政策體系的建設(shè)，將對外直接投資法系統(tǒng)化以及體系化?！秾ν庵苯油顿Y法》應(yīng)該滿足穩(wěn)定性以及國際環(huán)境的適應(yīng)性兩個要求，給予投資者以穩(wěn)定的經(jīng)濟預(yù)期，有效避免企業(yè)的短期行為，而且可以根據(jù)國際形勢變動做出相應(yīng)的立法調(diào)整，保障對外直接投資活動的安全穩(wěn)定。在這方面，可以借鑒對外投資立法相對成熟的國家，構(gòu)建以《對外直接投資法》為基礎(chǔ)的、輔之以《對外直接投資產(chǎn)業(yè)法》《對外直接投資監(jiān)管法》等在內(nèi)的法律體系，囊括對外直接投資的許可特征、監(jiān)管權(quán)限以及各參與方的責(zé)、權(quán)、利，構(gòu)建一套由稅收、工商管理、銀行、外匯監(jiān)管等部門法律構(gòu)成的監(jiān)管服務(wù)體系，實現(xiàn)對于跨國經(jīng)營企業(yè)的全方位服務(wù)，真正實現(xiàn)企業(yè)“遇到困難有人管、遇到糾紛有法依”，以有效節(jié)約企業(yè)運營成本，避免政府行政資源浪費。此外，在對外投資方面的制度建設(shè)，還應(yīng)注意與雙邊條約、區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定等投資國際條約的協(xié)調(diào)。在這個方面，OECD所推崇的《多邊投資協(xié)定》（MAI）值得借鑒。MAI提出建立的有法律約束力的高標準多邊投資框架，對跨國企業(yè)可能面臨的事項與涉及的問題都予以規(guī)定，集中反映了國際投資自由化的趨勢，是今后對外投資保護努力的方向。

（四）完善對外投資的保障措施，完善我國對外直接投資的保險制度

對于對外直接投資企業(yè)，在跨國經(jīng)營過程中不僅要面對來自市場的經(jīng)營風(fēng)險，而且要面對非市場風(fēng)險，如政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、風(fēng)俗習(xí)慣風(fēng)險等，這些風(fēng)險單憑企業(yè)能力是無法抗拒的（高勇強，2007）。目前，我國主要的海外投資保障舉措十分有限，只有簽署投資保護協(xié)定、信息預(yù)警、使（領(lǐng)）館保護等內(nèi)容，保險保障不足，無法滿足快速增長的對外直接投資需求。例如，2011年利比亞國內(nèi)政治形勢動蕩，中方許多企業(yè)被迫撤離，這些企業(yè)如中國建工、北京建工等不僅損失了應(yīng)收賬款，還收到了來自利比亞的索賠函，結(jié)果企業(yè)所能做的就是向商務(wù)部等部門請求政府行政援助，這凸顯了海外投資缺乏保險支持的弊端。

從世界經(jīng)驗來看，對外投資的保險制度分為美國的雙邊主義模式、日本的單邊主義模式和德國的混合主義模式。美國的雙邊主義模式是以海外私人投資公司（OPIC）為美國企業(yè)的海外直接投資提供資金支持和保險保障。OPIC既是政府機構(gòu)（隸屬財政部）又是公司法人，既接受美國國務(wù)院政策指導(dǎo)，又完全按照公司的體制和章程經(jīng)營管理，提供政治風(fēng)險保險、項目融資、投資基金等業(yè)務(wù)。日本的單邊主義模式則是由作為政府機構(gòu)的、在財政上具有獨立性的通商產(chǎn)業(yè)省貿(mào)易局承辦投資保險業(yè)務(wù)，企業(yè)不需要與東道國簽訂雙邊投資保護協(xié)議。而德國的混合主義模式則采取政府是法定保險人，執(zhí)行則由兩個國有公司負責(zé)的形式。這三種方式是當(dāng)前世界上比較成熟的海外投資保險立法模式。

盡管目前我國與116個國家簽訂了雙邊投資保護協(xié)定，并與多數(shù)國家締結(jié)了《建立多邊投資擔(dān)保機構(gòu)公約》，但由于沒有專門針對對外直接投資的相關(guān)保險法規(guī)，仍無法充分保障企業(yè)海外投資免于各種風(fēng)險。而作為主要從事海外投資保險業(yè)務(wù)的中國出口信用保險公司（簡稱“中國信保”），保障內(nèi)容大多靠政府行政文件或中信保內(nèi)部的《投保指南》來確定，存在著角色定位不明確、職能交叉、行政干預(yù)過度以及分工低效等問題。因此要盡快建立我國關(guān)于對外直接投資的保險法規(guī)，可借鑒德國的政府與企業(yè)合作辦理保險業(yè)務(wù)的模式，將行政審批權(quán)劃歸國家發(fā)展和改革委員會，而將涉及具體的投資經(jīng)營性的保險業(yè)務(wù)下放給中國信保，這樣既有助于降低對外直接投資風(fēng)險，又有助于提高保險資金的利用效率。在具體的操作層面，將對外直接投資保險承保與簽署對外投資雙邊協(xié)議結(jié)合起來，明確代位求償權(quán)，保證中國對外直接投資保險機構(gòu)賠付后，保留有向東道國代位求償?shù)臋?quán)利。

（五）完善對外投資監(jiān)管體系，建立我國對外直接投資企業(yè)境外跟蹤制度

隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的實施，越來越多的中國企業(yè)遍布世界各地，中國企業(yè)“走出去”后的發(fā)展?fàn)顩r值得關(guān)注。中國目前正在實施的境外投資監(jiān)管體制主要來自于2014年商務(wù)部出臺的《境外投資管理辦法》（商務(wù)部令2014年第3號），難以全面覆蓋對外直接投資的各類事項。未來中國對外直接投資的監(jiān)管應(yīng)該是建立對外直接投資企業(yè)境外跟蹤制度，針對不同的投資主體采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。例如，國有企業(yè)監(jiān)管重在內(nèi)部風(fēng)險控制機制建設(shè)，而民營企業(yè)則著重防止投資移民、資本外逃和境外非法經(jīng)營問題（遇芳，2015）。

服務(wù)對外直接投資企業(yè)更好地適應(yīng)東道國的政治、經(jīng)濟以及文化環(huán)境是境外跟蹤制度的核心。當(dāng)前，與中國海外投資規(guī)模的快速增長形成強烈對比的是中國企業(yè)海外投資頻頻遇挫的困境?？傮w來說，我國企業(yè)在海外投資并不成功，在海外投資的2萬多家企業(yè)90%以上虧損。導(dǎo)致這一問題的主要原因是技術(shù)、文化、政治和法律方面的沖突。核心技術(shù)，并購企業(yè)債務(wù)價值，工會，反壟斷及國家經(jīng)濟安全，稅收、環(huán)保和公關(guān)等是我國企業(yè)對外投資面臨的五大陷阱。因此，必須建立完善的對外投資境外追蹤制度，成立專門的對外投資監(jiān)管與績效評估機構(gòu)，通過與中國駐外使館、商會組織合作，對對外投資項目進行直接監(jiān)管，對其投資經(jīng)營績效進行綜合評估。中國駐外使館及商會應(yīng)為企業(yè)更好地適應(yīng)東道國環(huán)境提供信息支撐，及時追蹤海外中資企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險以及經(jīng)營情況，對遇到的問題及時反饋，并配合東道國政府以及社會管理部門協(xié)調(diào)中資企業(yè)的矛盾與問題。此外，我國公有制為主體的經(jīng)濟制度屬性決定了海外國有資產(chǎn)投資監(jiān)管與跟蹤制度建立的緊迫性。因此應(yīng)不斷完善國有企業(yè)對外直接投資信息的公開制度與問責(zé)機制，讓公眾享有充分的知情權(quán)，完善國企經(jīng)營違規(guī)違法行為的責(zé)任追究機制，降低國企海外經(jīng)營腐敗尋租的概率。

注釋：

①由于香港是中國的一部分，因此這里將香港納入發(fā)展中經(jīng)濟體。

②轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體包括：東南歐、獨聯(lián)體和格魯吉亞。東南歐包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞和黑塞哥維納、塞爾維亞、黑山、馬其頓共和國；獨聯(lián)體包括亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、吉爾吉斯斯坦、摩爾多瓦、俄羅斯聯(lián)邦、烏克蘭、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦。

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2016-11-30

國家社會科學(xué)基金項目一般項目（10BJY064）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（13YJC630167）；武漢大學(xué)自主科研項目（人文社會科學(xué)）、武漢大學(xué)人文社會科學(xué)青年學(xué)者學(xué)術(shù)團隊建設(shè)計劃（632413100001）；長江科學(xué)院開放研究基金資助項目（CKWV2016394/KY）

李雪松，男，經(jīng)濟學(xué)博士，武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，主要從事區(qū)域一體化與可持續(xù)發(fā)展研究。