秩序維度的考量：由鎮(zhèn)向城蝶變的戰(zhàn)略起緣與路徑選擇

夏行

（中共寧波市委政策研究室，浙江寧波315000）

秩序維度的考量：由鎮(zhèn)向城蝶變的戰(zhàn)略起緣與路徑選擇

夏行

（中共寧波市委政策研究室，浙江寧波315000）

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的核心是以人為本的城鎮(zhèn)化，重心在城鎮(zhèn)發(fā)展，變化在空間結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)在體制創(chuàng)新。隨著這一發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，必將對社會治理秩序和全球發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。許多國外學(xué)者都把“中國的城市化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的兩大關(guān)鍵因素[1]。近年，浙江、山東、廣東、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)都在極力推進(jìn)中心鎮(zhèn)小城市化培育試點。可以說，在沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能性質(zhì)的中心鎮(zhèn)，正掀起一場由鎮(zhèn)到市的華麗蝶變，這個蝶變核心就是社會治理秩序。

一、由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的戰(zhàn)略起緣

改革開放以來，我國一直把改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為重要戰(zhàn)略思想，持續(xù)注重中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一大批小城鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)也逐漸成長為具有城市特性的特大鎮(zhèn)。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，把農(nóng)村地域建制的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為現(xiàn)代小城市[2]，是順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展秩序變化、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的迫切需要，也是推進(jìn)以人為本、以城帶鄉(xiāng)、一體發(fā)展的必然選擇。

（一）從客觀規(guī)律看，小城市是城鄉(xiāng)聚落演變歷史進(jìn)程特征的新反映，是具有先行示范功能的新型城市化戰(zhàn)略“引領(lǐng)者”

在漫長的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)秩序的演化過程中，從村落開始，又因商品交易逐漸成長為集鎮(zhèn)，最后發(fā)展成各類大中小城市，逐步形成村莊、集鎮(zhèn)、小城市、大城市等形態(tài)鮮明的空間結(jié)構(gòu)體系，這是一個城鄉(xiāng)聚落逐漸向高層次形態(tài)結(jié)構(gòu)演變的過程[3]。當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化改革的浪潮中，一批中心鎮(zhèn)迅速發(fā)展和崛起，有的開始逐漸成長為特大鎮(zhèn)。順應(yīng)城鄉(xiāng)聚落演變規(guī)律，把那些功能強、潛力大的中心鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，這是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新。由鎮(zhèn)向城蝶變，核心是強鎮(zhèn)擴權(quán)問題，給予鎮(zhèn)以城市的發(fā)展權(quán)。要通過率先在體制上實現(xiàn)突破，進(jìn)行探路，從而在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中更好地發(fā)揮排頭兵、競爭主力軍和創(chuàng)新先行者的作用。

（二）從區(qū)域發(fā)展看，小城市是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的新增長極，成為具有自我生長功能的區(qū)域“發(fā)動機”

從增長極理論看，一個區(qū)域的持續(xù)發(fā)展需要內(nèi)源性的動力，需要發(fā)展“磁極”。城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要節(jié)點，是培育區(qū)域“磁極”的重要選擇。城鎮(zhèn)要有“磁力”，要有虹吸效應(yīng)，要能保持持續(xù)性的自我生長功能，必須跨越相應(yīng)的規(guī)模門檻[4]。由鎮(zhèn)向城蝶變，有利于集約發(fā)展，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，從而成為帶動區(qū)域發(fā)展的增長極。當(dāng)前，中心鎮(zhèn)尤其是特大鎮(zhèn)，具備了跨越門檻的條件，具有了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。因此，要順應(yīng)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的等級性變化，努力將那些規(guī)?；A(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)培育成小城市，形成更大規(guī)模的集聚效應(yīng)和擴散效應(yīng)，使其成為具有自我持續(xù)發(fā)展能力的區(qū)域增長極。

（三）從空間布局看，小城市是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點，是具有彌合斷層功能的城鄉(xiāng)“融合器”

以城帶鄉(xiāng)、一體發(fā)展是今后一個時期城鄉(xiāng)關(guān)系變化的基本態(tài)勢。農(nóng)村人口向城市集聚，城市文明向農(nóng)村輻射，需要有中間環(huán)節(jié)來承接。但是，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)有著嚴(yán)重的斷裂問題，出現(xiàn)了“斷層”現(xiàn)象，大城市過大，小城鎮(zhèn)過多，中小城市不夠。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，主要節(jié)點就是中心鎮(zhèn)。它一頭連著農(nóng)村，一頭連著城市，被稱為“農(nóng)村之首、城市之尾”，是聯(lián)系城市與農(nóng)村的紐帶[5]。適時推動由鎮(zhèn)向城蝶變，既有利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，又有利于城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系梯層化，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供廣泛而持久的動力。

（四）從公共職能看，小城市是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要載體，是具有集聚服務(wù)功能的強力“輻射塔”

由鎮(zhèn)向城蝶變的一個重要目標(biāo)是優(yōu)化城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)，提升公共服務(wù)功能[6]。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)是分隔的，也是不均等的，特別是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量偏多，層級梯次不明，公共服務(wù)資源整合不夠，制約了公共服務(wù)水平的提高。當(dāng)前，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為界的封閉式發(fā)展格局正在逐漸被打破，新的以經(jīng)濟(jì)區(qū)域為界的開放式統(tǒng)籌發(fā)展格局正在逐步形成。由鎮(zhèn)向城蝶變，就是要按城市標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)域服務(wù)需求進(jìn)行規(guī)模定位，在重大公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和重要功能配置等方面打破行政區(qū)劃限制，實行區(qū)域統(tǒng)籌、聯(lián)建共享，集中配置一些區(qū)域性的教育、衛(wèi)生、文化、科技、娛樂、商業(yè)等公共設(shè)施，充分發(fā)揮小城市在區(qū)域公共服務(wù)中的集聚輻射作用。

二、由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的治理秩序

由“鎮(zhèn)”變“城”是一次新的質(zhì)的飛躍[7]，飛躍的是城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)功能的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，是城鄉(xiāng)社會治理秩序的優(yōu)化重組。它不是機械的規(guī)模擴張，而是強調(diào)發(fā)展理念、建設(shè)思路、管理模式、生活方式、城鎮(zhèn)功能的根本性變化[8]。用農(nóng)民的話說：“我們是從農(nóng)村走向城市，從農(nóng)民走向市民?！庇涉?zhèn)向城的蝶變過程，必然會反映到城鄉(xiāng)社會治理秩序的變化上，這種變化是綜合的、系統(tǒng)的，也是戰(zhàn)略性的。從現(xiàn)實演進(jìn)分析，這種由鎮(zhèn)向城蝶變所引發(fā)的城鄉(xiāng)社會治理秩序的變化，主要表現(xiàn)在五個方面的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。

（一）城鎮(zhèn)功能秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換

由鎮(zhèn)向城的蝶變，首先是城鎮(zhèn)功能秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，也就是由單一功能城鎮(zhèn)向多元功能城市的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)功能是城鎮(zhèn)存在的本質(zhì)特征，是城市系統(tǒng)對外部環(huán)境的作用和秩序，這種功能包含了生產(chǎn)、服務(wù)、管理、集散、文化等多種功能。由于不同特色的城鎮(zhèn)有不同的城鎮(zhèn)功能，同樣不同發(fā)展階段也表現(xiàn)出階段性的城鎮(zhèn)功能。從現(xiàn)階段眾多的小城鎮(zhèn)來看，城鎮(zhèn)功能單一現(xiàn)象和雷同問題明顯，生產(chǎn)功能顯著增強，服務(wù)功能明顯不夠。特別是粗放式發(fā)展使城鎮(zhèn)建設(shè)以外延方式快速擴張，這不僅是物質(zhì)形態(tài)的老化，更是功能性和結(jié)構(gòu)性的衰退。當(dāng)前，“雜燴式”“攤大餅”的現(xiàn)象較為普遍。因此，由鎮(zhèn)向城蝶變，就是調(diào)整和優(yōu)化城鎮(zhèn)功能形態(tài)結(jié)構(gòu)，改變現(xiàn)有“雜燴式”的粗放式功能形態(tài)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌幢P式”有機融合的集約式發(fā)展形態(tài)，實現(xiàn)以規(guī)模擴張為主向以功能提升為主的轉(zhuǎn)變。

（二）空間布局秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換

空間布局也有秩序，也會隨著城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的變化而變化。在城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的影響下，城鄉(xiāng)分割的“二元空間”結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)相融的一體化空間結(jié)構(gòu)將逐步形成，從而實現(xiàn)空間布局秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換，就是城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)由單中心向多中心演化，形成新興的“網(wǎng)絡(luò)城市”[9]。（見圖1）

圖1 城鎮(zhèn)空間發(fā)展階段與城鎮(zhèn)空間演變趨勢

由鎮(zhèn)向城蝶變，意味著城鎮(zhèn)空間獲得前所未有的擴張，必然使經(jīng)濟(jì)資源向城鎮(zhèn)大規(guī)模集中，文化資源向城鎮(zhèn)大幅度集聚，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)大梯度遷移。這將使城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)秩序發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)體系由星羅棋布式的分散無序分布向中心城市—小城市—節(jié)點城鎮(zhèn)—農(nóng)村新社區(qū)梯度式、網(wǎng)絡(luò)化的新型城鎮(zhèn)體系方向演進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)呈現(xiàn)由點狀向面狀、連線成片發(fā)展的演進(jìn)態(tài)勢，工業(yè)發(fā)展由混雜、散亂、多樣分布向園區(qū)化、功能化、專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)集聚型布局結(jié)構(gòu)方向演進(jìn)，特別是鄉(xiāng)村企業(yè)呈現(xiàn)“二次集中”（即企業(yè)由小鄉(xiāng)鎮(zhèn)向中小城市和中心鎮(zhèn)集聚）的發(fā)展趨勢?？梢哉f，未來城鄉(xiāng)空間將會著力形成“中心城市—副中心城市—小城市—中心鎮(zhèn)—中心村—特色村”這樣多層級、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)體系新格局。

（三）產(chǎn)業(yè)層次秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換

城鎮(zhèn)發(fā)展的動力基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)。隨著城鎮(zhèn)功能的變化，空間布局的優(yōu)化，必然會引起城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的多元發(fā)展。由鎮(zhèn)向城蝶變，不僅是城市形態(tài)的蝶變，更是產(chǎn)業(yè)形態(tài)的蝶變，會根據(jù)區(qū)域城鎮(zhèn)體系職能分工，逐步形成各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并逐漸推進(jìn)城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的聯(lián)動調(diào)整、梯度提升，推動實現(xiàn)小城市周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的城市化轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序的演變規(guī)律表明，由鎮(zhèn)向城蝶變，必然要求前瞻性研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施。要從錯位競爭、特色發(fā)展的思路出發(fā)，探索建立符合區(qū)域分工的特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，或者與同級城鎮(zhèn)形成面向更大市場的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)集群，增強小城市的自我生長功能。

（四）生活方式秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換

由鎮(zhèn)向城蝶變，也是生活方式和生活秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[10]。所謂生活方式和生活秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，就是在城鎮(zhèn)功能、就業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)城市化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，按照城市標(biāo)準(zhǔn)配套各項市政基礎(chǔ)設(shè)施，形成健全的公共服務(wù)體系、完整的綠化生態(tài)系統(tǒng)與優(yōu)美的城鎮(zhèn)空間環(huán)境，讓農(nóng)村居民與城市居民一樣都能平等地享受現(xiàn)代文明的成果，從而使農(nóng)村居民的消費行為、生活方式、價值觀念都將發(fā)生深刻的變化和城市化轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，農(nóng)民市民化了，“轉(zhuǎn)身上樓了”，但生活方式仍然保持或者大部分保持農(nóng)村化。由鎮(zhèn)向城蝶變，就是要使農(nóng)民市民化，既要讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變社會身份和職業(yè)，更要轉(zhuǎn)變角色意識、思想觀念、社會權(quán)利和行為模式，實現(xiàn)從農(nóng)民角色群體向市民角色群體整體轉(zhuǎn)型。

（五）鄉(xiāng)村治理秩序的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換

鄉(xiāng)村治理是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個十分重要的問題，也是由鎮(zhèn)向城蝶變必須解決的重大問題。在城鄉(xiāng)分治的二元化制度結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村實行的是集體所有制的土地產(chǎn)權(quán)制度，鄉(xiāng)村治理也是一種按地域關(guān)系相聯(lián)結(jié)的捆綁式的治理秩序。但在現(xiàn)代城市社會中，更多的是以業(yè)緣關(guān)系為基礎(chǔ)的專業(yè)化分工社會。由鎮(zhèn)向城蝶變，更大的考驗是社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)村落共同體組織向開放社區(qū)命運體組織轉(zhuǎn)變，從以土地關(guān)系為紐帶向以業(yè)緣關(guān)系為基礎(chǔ)的社會治理轉(zhuǎn)變。由鎮(zhèn)向城蝶變的過程，也是鄉(xiāng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過程，如何建立起一系列產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的經(jīng)濟(jì)制度和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是由鎮(zhèn)向城蝶變中亟待研究和解決的難題。因此，應(yīng)從培育小城市的角度來調(diào)整目前的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，改革不合理的農(nóng)村管理體制和組織制度，加快鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，加強社會組織培育，深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改造，及時實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理向城市治理的轉(zhuǎn)型。

三、由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的路徑選擇

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，是我國當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個重要任務(wù)。由鎮(zhèn)向城蝶變，就是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)加快改革的體現(xiàn)，是新型城鎮(zhèn)化的一個突破口。這個突破口涉及空間優(yōu)化、功能布局、產(chǎn)業(yè)升級、體制改革等方方面面，需要從各自實際出發(fā)，選擇最合理的蝶變策略和路徑，系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌安排，綜合配套、有序推進(jìn)。

（一）由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的策略選擇

由鎮(zhèn)向城蝶變是一個復(fù)雜的過程，需要有策略、有原則，這樣才不會偏離方向、迷失道路。從當(dāng)前情況看，應(yīng)把握“四性”原則，即定位要有戰(zhàn)略性、規(guī)劃要有超前性、建設(shè)要有現(xiàn)代性、管理要有智慧性。

1.定位要有戰(zhàn)略性，以戰(zhàn)略眼光對小城市進(jìn)行科學(xué)定位。城市定位是城市發(fā)展和競爭戰(zhàn)略的核心，關(guān)系著城市發(fā)展的方向和區(qū)域生產(chǎn)力的總體布局。要以戰(zhàn)略眼光對小城市進(jìn)行科學(xué)定位。從與中心城市相對區(qū)位的角度出發(fā)，小城市可以分為兩類：一類是郊區(qū)新城，另一類是節(jié)點新城。這兩者所承擔(dān)的城市職能有一定的差異。郊區(qū)新城往往是中心城市的一個功能區(qū)，只承擔(dān)中心城市的部分功能；而節(jié)點新城則是一個獨立的城市，承擔(dān)一定區(qū)域集聚和輻射作用，是聯(lián)系城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點。小城市除了基本功能以外，還必須具有鮮明的特色功能。像美國加州著名的海岸度假小城圣塔·巴巴拉市，其周圍四個衛(wèi)星城市突出休閑旅游、餐飲和人居等特色功能。值得注意的是，這個特色功能不僅僅關(guān)注于經(jīng)濟(jì)層面，還應(yīng)重視教育、文化以及醫(yī)療衛(wèi)生等其他領(lǐng)域，從特色資源方面去選擇和營造特色功能。

2.規(guī)劃要有超前性，以未來思維對小城市進(jìn)行規(guī)劃編制。城市規(guī)劃在城市建設(shè)和管理過程中占據(jù)著龍頭地位。小城市是城市而不是“鎮(zhèn)”，是與大都市相配套的小型城市，是城市群中的重要組成部分。因此，小城市的規(guī)劃，必須切實轉(zhuǎn)到城市屬性上來，按照現(xiàn)代化中小城市的理念與標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)劃土地利用強度和密度、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、居民社區(qū)、交通體系等，使得城市各個系統(tǒng)相互匹配、相互融合。特別值得一提的是，小城市應(yīng)彰顯自己的個性，重視城市形象和人文精神的塑造，以滿足特色功能培育和營造的需要。同時，要注重城市設(shè)計，重視城市形象和人文精神的塑造，打造有個性的城市名片。

3.建設(shè)要有現(xiàn)代性，以開放的視野對小城市進(jìn)行布局建設(shè)。小城市的建設(shè)是對城市規(guī)劃的執(zhí)行和實現(xiàn)，是城市發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在建設(shè)過程中，一定要體現(xiàn)現(xiàn)代化的視野，至少做到“二十年不過時、五十年不落后”。對此，必須嚴(yán)格按照現(xiàn)代化城市的高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)小城市的建設(shè)。在建設(shè)質(zhì)量上要有“百年大計”的標(biāo)準(zhǔn)，各類配套設(shè)施要適當(dāng)超前建設(shè)。居住物業(yè)的設(shè)計上要有層次性，適應(yīng)不同層次人群的居住需求，分階段建設(shè)的住宅小區(qū)要集中布局，使之形成管理的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。地下管網(wǎng)要高標(biāo)準(zhǔn)超前建設(shè)，配套設(shè)施與重大項目同步建設(shè)、同步驗收，并把公交優(yōu)先的理念落實到道路框架和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)的全過程，充分體現(xiàn)現(xiàn)代城市管理與運行的要求。

4.管理要有智慧性，以互聯(lián)網(wǎng)方式對小城市進(jìn)行智能改造。對于小城市而言，城市管理可以說是一個全新的職能和任務(wù)。要進(jìn)行先進(jìn)性的頂層設(shè)計，努力形成具有智慧性的小城市管理技術(shù)手段和體制機制，使其成為實踐智慧城市建設(shè)的先發(fā)區(qū)域。這就需要加快完善數(shù)字化的管理系統(tǒng)，建立城市網(wǎng)格化管理信息平臺，推動城市管理工作的互聯(lián)、信息的互通和資源的共享。小城市的管理要充分運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及現(xiàn)代信息通信技術(shù)，積極采用數(shù)字化城管和網(wǎng)格化管理，打造信息化綜合平臺，將信息技術(shù)廣泛應(yīng)用到城市管理、交通運輸、應(yīng)急指揮以及便民服務(wù)等系統(tǒng)中。同時，要加強智能化的社區(qū)管理，讓居民能足不出戶享受網(wǎng)上繳費、瀏覽數(shù)字圖書館、調(diào)閱家庭健康檔案等服務(wù)。

（二）由鎮(zhèn)向城華麗蝶變的培育路徑

小城市是新一輪統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新引擎、發(fā)動機和增長極[11]。當(dāng)前，擺在我們面前的主要問題已經(jīng)不是要不要培育小城市的問題，而是如何使中心鎮(zhèn)快捷地蝶變?yōu)楝F(xiàn)代化小城市的問題和如何使小城市成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略節(jié)點的問題。針對實踐中的經(jīng)驗和發(fā)展中的困境，就由鎮(zhèn)向城蝶變的培育路徑問題，做些試探性的思考和回答。

1.空間布局要“擇優(yōu)培育”，加速形成以小城市為節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型城市格局。所謂“擇優(yōu)培育”，就是要順應(yīng)市場運行機制和城鄉(xiāng)聚落演進(jìn)的規(guī)律，探索建立由鎮(zhèn)向城蝶變的競爭性選擇機制，將最具成長力的小城鎮(zhèn)選擇為小城市培育的戰(zhàn)略重點。小城市培育的一個重要目標(biāo)是既要使自己成長為區(qū)域性的增長極，更要通過小城市的區(qū)域整合，加速網(wǎng)絡(luò)型城市的形成，在更大范圍、更寬領(lǐng)域產(chǎn)生節(jié)點鏈接連鎖效應(yīng)，使城鄉(xiāng)之間功能相互依賴更加緊密，努力實現(xiàn)雙向運動、雙向輻射。要實現(xiàn)這樣的空間發(fā)展目標(biāo)，小城市培育的選點布局和聯(lián)動發(fā)展至關(guān)重要。一要科學(xué)布局，擇優(yōu)發(fā)展。按照全域理念，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、梯次銜接、布局合理、功能配套、突出特色的原則，以市域主體功能為導(dǎo)向，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌配置資源要素，統(tǒng)籌規(guī)劃全域城鄉(xiāng)空間布局，著力形成“中心城市—副中心城市—小城市—中心鎮(zhèn)—中心村—特色村”多層級、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的都市區(qū)城鎮(zhèn)體系新格局和區(qū)域優(yōu)勢互補、主體功能清晰、國土空間高效利用的市域空間新結(jié)構(gòu)。二要區(qū)域協(xié)作，組團(tuán)發(fā)展。小城市培育的一個根本動因是為了更好推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。要把放大小城市對區(qū)域的帶動功能放在更加突出的位置，正確處理好小城市與中心鎮(zhèn)、跨行政區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，高度重視跨縣域交界鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合發(fā)展，突破小城市鎮(zhèn)域局限，探索建立小城市輻射范圍內(nèi)規(guī)劃共編、工程共建、功能共享的體制機制，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)資源合理流動、高效配置，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展。三要鎮(zhèn)村聯(lián)動，聯(lián)姻發(fā)展。由鎮(zhèn)向城蝶變，應(yīng)該是充分體現(xiàn)城市與農(nóng)村聯(lián)姻發(fā)展，加快編制中心村布點規(guī)劃，深入實施中心村培育工程，形成新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)動推進(jìn)和良性互動機制。

2.城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)要“換殼升級”，加速形成具有自我成長動力的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。由鎮(zhèn)向城演進(jìn)，需要依靠產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和推動。所謂“換殼升級”，就是要把小城市作為小而低、小而雜的企業(yè)集中地轉(zhuǎn)換成小而高、小而特的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群地，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，形成具有現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生優(yōu)勢。一要做大集聚文章，打造城市產(chǎn)業(yè)區(qū)塊。按照“產(chǎn)業(yè)集聚、工業(yè)集中、土地集約、管理集成”的要求，加強發(fā)展平臺建設(shè)，形成完善的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)體系，增強小城市對現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚的服務(wù)能力。加大重點項目布局向小城市傾斜，主動將一些關(guān)聯(lián)度大、帶動力強的產(chǎn)業(yè)型項目優(yōu)先安排到小城市，鼓勵分散布局的農(nóng)村中小企業(yè)和個體工商戶向小城市工業(yè)功能區(qū)集聚，增強小城市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)塊的發(fā)展活力。二要做大提升文章，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等因素，尋求地方產(chǎn)業(yè)生長點，培育具有地方根植性、網(wǎng)絡(luò)化和市場競爭力的特色產(chǎn)業(yè)集群，特別要充分利用小城市的塊狀經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群龍頭企業(yè)帶動作用，積極抓好區(qū)域品牌建設(shè)，完善產(chǎn)業(yè)配套鏈條，建立產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺，加快推動塊狀經(jīng)濟(jì)逐步向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變，著力形成一批產(chǎn)業(yè)聚集度高、產(chǎn)業(yè)鏈完整、區(qū)域內(nèi)配套能力較強的特色產(chǎn)業(yè)和強勢產(chǎn)業(yè)，為小城市發(fā)展提供內(nèi)生動力。三要做實聯(lián)動文章，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市是產(chǎn)業(yè)的載體，兩者不可分割、互相影響。要強化“產(chǎn)城融合”理念，協(xié)調(diào)好“產(chǎn)業(yè)”與“城市”之間的關(guān)系，促進(jìn)“產(chǎn)”“城”更加協(xié)同發(fā)展、良性互動，讓產(chǎn)業(yè)更加依附于城市，讓城市功能更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)。要有意識地培養(yǎng)與城市相融合的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能融合的復(fù)合社區(qū)。堅持一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展、融合發(fā)展，把小城市建設(shè)成為各次產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、聯(lián)動推進(jìn)的現(xiàn)代新型城市。

3.城鎮(zhèn)空間要“擴容提升”，加速提升綜合承載和集聚輻射功能。所謂“擴容提升”，就是要增強小城市對周邊地區(qū)的輻射力和帶動力，突破小城市行政區(qū)域局限，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，促進(jìn)城鎮(zhèn)功能整體提升，使鎮(zhèn)由鄉(xiāng)村地域的行政經(jīng)濟(jì)中心向區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心完美轉(zhuǎn)身。小城市的地位作用很大程度取決于其內(nèi)在功能，而功能的強弱一定程度上取決于其發(fā)展空間的大小。因此，要根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展總體布局，積極拓展小城市發(fā)展空間，努力跨越行政區(qū)域，不斷提升小城市對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐和服務(wù)能力。一要推進(jìn)城鎮(zhèn)有機更新，整理發(fā)展空間。舊城改造，村莊整理，可以節(jié)約發(fā)展空間，更能騰出發(fā)展空間。要更加重視和加強舊城改造提升，把舊城改造與中心村、功能型城市綜合體建設(shè)有機結(jié)合起來，促進(jìn)城市業(yè)態(tài)、文化景觀、功能設(shè)施、人居環(huán)境的有機更新，推動城市形態(tài)由小城鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)變。二要適度調(diào)整行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間。行政區(qū)劃調(diào)整是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。要突破中心鎮(zhèn)行政區(qū)劃局限，以區(qū)域自然地理基本特征和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在邏輯為依據(jù)，因地制宜地把周邊鄉(xiāng)村并入中心鎮(zhèn)的范圍，增加中心鎮(zhèn)發(fā)展的腹地。三要優(yōu)化城市綜合功能，跨越發(fā)展空間。完善的城市功能，便捷的生活設(shè)施，能使集聚跨越行政空間，能使輻射超越行政區(qū)域。要把小城市作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務(wù)均等化的重要載體，加快功能性城市基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)的教育資源、衛(wèi)生資源、文化資源向小城市集中，形成共建共享、城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局，大幅度提升小城市品質(zhì)，完善小城市現(xiàn)代功能，提高小城市綜合承載能力。

4.農(nóng)民進(jìn)城要“轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”，加速推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程。人是城鎮(zhèn)化的核心，城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化。所謂“轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”，就是要堅持以人為本的城鎮(zhèn)化，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，增強小城市吸納農(nóng)民進(jìn)城的承載能力，全面推進(jìn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變和職業(yè)轉(zhuǎn)化。人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民要市民化，核心是既要讓農(nóng)民進(jìn)得了城，又要讓農(nóng)民穩(wěn)得下來[12]。一要打破制度樊籬，讓農(nóng)民自由進(jìn)城。要深化戶籍制度改革，建立按居住地登記戶口的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，積極探索集體經(jīng)濟(jì)制度下農(nóng)民合法產(chǎn)權(quán)的有效實現(xiàn)形式，率先推進(jìn)農(nóng)村住房制度改革，率先探索促進(jìn)本地農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民和產(chǎn)業(yè)工人的各項社會基本保障制度的改革，探索開展以本地農(nóng)民進(jìn)城落戶原有權(quán)益可保留、當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)可享受、原有經(jīng)濟(jì)和財產(chǎn)權(quán)益可流轉(zhuǎn)交易為主要內(nèi)容的戶籍管理制度改革試點，既不能讓農(nóng)民“裸身進(jìn)城”，也不能讓農(nóng)民“凈身出村”，促進(jìn)農(nóng)民的“轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化”。二要提升就業(yè)能力，讓農(nóng)民安心進(jìn)城。當(dāng)前，大部分進(jìn)城農(nóng)民只是完成了“空間轉(zhuǎn)移”，身份和職業(yè)的轉(zhuǎn)變尚未完成，并沒有真正“化”入城市。要以提高農(nóng)民素質(zhì)為主線，加強農(nóng)民職業(yè)教育和素質(zhì)教育，完善就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，加快培育新農(nóng)民、新市民。三要消除政策障礙，讓農(nóng)民工落戶進(jìn)城。讓流動人口穩(wěn)定下來，促進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)。特別是新生代農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，是現(xiàn)階段城市化的核心，也是小城市人口集聚的突破口。要全面實行居住證制度，按照待遇同城化、市民化的要求，實施均等化的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、保險等“市民待遇”政策，促進(jìn)農(nóng)民工向城市居民轉(zhuǎn)化。

5.要素保障堅持實行“市場運作”，加速形成有結(jié)節(jié)效應(yīng)的資源配置機制。所謂“市場運作”，就是要堅持市場化改革取向，建設(shè)資源要素交易市場，促進(jìn)資金、人才、技術(shù)等各種要素資源向中心鎮(zhèn)集聚，努力使中心鎮(zhèn)從一個城鄉(xiāng)連接的通道轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂休^強影響力的區(qū)域性資源配置中心。因此，要消除行政障礙，建立區(qū)域性要素交易市場，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，促進(jìn)土地、水、資金等資源要素在各毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有序流動，提升資源利用效率，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，土地、資金、人才等要素是小城市培育的核心要素，也是急需解決的三大要素。要善于運用現(xiàn)代市場機制，有效化解土地、資金和人才保障等方面困境。一要推動土地流轉(zhuǎn)，積極破解用地瓶頸。要積極探索試行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式和機制，嘗試推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化改革，有序推動農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地以市場機制流入小城市，為農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)提供啟動資本。完善土地指標(biāo)配置辦法，建立省級統(tǒng)籌安排的單列用地指標(biāo)制度，切實保障小城市建設(shè)用地需要。二要創(chuàng)新融資機制，增強建設(shè)資金保障。要放開中心鎮(zhèn)建設(shè)市場，引入多元化投資主體，建立健全以政府財政為保障、全社會共同參與的中心鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制，形成中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用設(shè)施建設(shè)市場化運作、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)、企業(yè)化經(jīng)營的格局。積極探索具有小城市特色的金融業(yè)務(wù)體系，鼓勵具有獨立審批權(quán)限的銀行等金融機構(gòu)向小城市布局，加快設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，探索組建農(nóng)村資金互助社和保險互助社。加強城鎮(zhèn)投資公司建設(shè)，增強城市建設(shè)“造血”功能。三要強化市場引導(dǎo)，加快優(yōu)秀人才集聚。深入實施“引智”工程，采取與高校合作培養(yǎng)等模式，鼓勵各類高端人才和緊缺型人才向小城市集聚和流動，逐步形成城市人才規(guī)模優(yōu)勢效應(yīng)。要完善用工政策，加大對大專以上畢業(yè)生用工補貼政策，對符合產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、使用大專以上畢業(yè)生的用工企業(yè)和單位，實施穩(wěn)定就業(yè)補貼、社保補貼、培訓(xùn)補貼和住房補貼，為小城市吸引一大批優(yōu)質(zhì)人才資源。

6.體制改革要“行政放權(quán)”，加速賦予鎮(zhèn)以城市的發(fā)展權(quán)[13]。所謂“行政放權(quán)”，就是要積極推進(jìn)強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，賦予試點鎮(zhèn)與縣級政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，以城市的發(fā)展權(quán)加速中心鎮(zhèn)成長。當(dāng)前，要重點圍繞行政放權(quán)，形成事權(quán)下放、財權(quán)配套與執(zhí)行監(jiān)管有機銜接的行政體制，破解“小鞋大腳”的難題。一要圍繞事權(quán)下放，深化行政審批制度改革。事權(quán)下放是指通過網(wǎng)上辦公、設(shè)立分支機構(gòu)、窗口受理等形式，將小城市的管理推進(jìn)到鎮(zhèn)一級，實現(xiàn)現(xiàn)場受理、實時辦公，最大限度地實現(xiàn)便民、高效。要按照“一鎮(zhèn)一策”的原則，合理劃分縣與中心鎮(zhèn)的審批權(quán)限，因地制宜確定放權(quán)目錄，重點下放便捷群眾和企業(yè)的社會管理與公共服務(wù)權(quán)限。要加強對下放管理權(quán)限的有序承接和運行，形成便捷高效的審批服務(wù)機制，提高城鎮(zhèn)發(fā)展的行政效率。二要圍繞財權(quán)配套，深入推進(jìn)財政體制改革。按照“一級政府、一級財政”的要求，支持中心鎮(zhèn)設(shè)立與財政管理體制、稅費征管體制相配套的獨立的財政機構(gòu)和鎮(zhèn)級金庫，行使鎮(zhèn)一級財政管理職能，具體負(fù)責(zé)中心鎮(zhèn)財政收入的收納、退庫、劃解和庫款的支付劃撥。按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，實行預(yù)算內(nèi)財力向中心鎮(zhèn)傾斜政策，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范的縣（市）區(qū)與中心鎮(zhèn)的財政分配關(guān)系。按照“劃分稅種、確定基數(shù)、超收分成、大頭留鎮(zhèn)”的原則，適度調(diào)高財政留鎮(zhèn)比例。三要圍繞執(zhí)行監(jiān)管，加快行政執(zhí)法體制改革。按照“一主兩配”的改革思路（“一主”是指綜合行政執(zhí)法改革，“兩配”是指建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)投訴舉報平臺和建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機制），通過直接放權(quán)、委托辦理和派駐機構(gòu)等方式，推動行政執(zhí)法重心下移，著力建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的綜合行政執(zhí)法體制，實現(xiàn)“一頂大蓋帽，統(tǒng)管百姓‘利益事’”。四要圍繞用人自主，深化干部人事制度改革。要根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，科學(xué)界定中心鎮(zhèn)政府職能，允許中心鎮(zhèn)按照需要設(shè)置機構(gòu)和配備人員。依法理順縣、鎮(zhèn)二級政府的職責(zé)和權(quán)限，下放“八所七站”的垂直領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，實行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，以保持中心鎮(zhèn)職能的完整性和一致性。

7.鄉(xiāng)村治理要“轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)型”，加速推動社會治理向現(xiàn)代城市治理模式轉(zhuǎn)變。由鎮(zhèn)向城蝶變，基礎(chǔ)是治理方式的現(xiàn)代化。所謂“轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)型”，就是要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能，使中心鎮(zhèn)能有效承擔(dān)起城市管理服務(wù)職能，成為具有以城帶鄉(xiāng)發(fā)展功能的公共服務(wù)型城市政府，實現(xiàn)從傳統(tǒng)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到現(xiàn)代型城市政府的轉(zhuǎn)型升級。一要突出服務(wù)創(chuàng)新，推動管理職能轉(zhuǎn)變。過去，中心鎮(zhèn)的職能主要是發(fā)展職能，重點在“三農(nóng)”工作上。而由鎮(zhèn)變城之后，隨著建成區(qū)的擴大和人口的集聚，政府職能的重心也將由發(fā)展職能向發(fā)展職能與服務(wù)職能并重轉(zhuǎn)變。因此，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，強化公共服務(wù)職能，加強中心鎮(zhèn)便民服務(wù)、綜合執(zhí)法、社會治理、市場監(jiān)管等四個平臺建設(shè)，逐步形成與中心鎮(zhèn)功能作用相匹配的行政服務(wù)體系，著力提高中心鎮(zhèn)的社會治理和公共服務(wù)能力。二要突出組織創(chuàng)新，推動公眾有序參與。要大力實施城鎮(zhèn)管理社會化機制，有序培育公益服務(wù)類社會組織，鼓勵社會組織參與城鎮(zhèn)的運營管理，促進(jìn)城鎮(zhèn)管理向精細(xì)化、網(wǎng)絡(luò)化、人性化方向發(fā)展，推動社會治理向現(xiàn)代城市治理模式轉(zhuǎn)變。大力推進(jìn)本地居民與外來務(wù)工人員共建共享的融合性社會組織建設(shè)，推進(jìn)這一特殊社會群體與社會整體融合和良性互動，為外來務(wù)工人員創(chuàng)造一個健康、舒適、安全的生活空間。三要突出治理創(chuàng)新，推動城鎮(zhèn)社區(qū)重構(gòu)。由于建成區(qū)是從行政村轉(zhuǎn)化而來，因此本地人口和外來人口混居，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民混居，“村中居”或者說居委會“寄生”于行政村的現(xiàn)象也很突出，形成了居委會和村委會兩不管或在行政空間并存管理的二元管理體制?？梢哉f，“大雜燴”是這個區(qū)域內(nèi)的顯著特點。因此，由鎮(zhèn)向城蝶變的一個重要任務(wù)是鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)型，特別是建成區(qū)內(nèi)的“村改居”。要按照“科學(xué)規(guī)劃、合理布局、資源共享”的原則，以建制村為單位開展新型社區(qū)建設(shè)，通過“村改居”的方式將建制村轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)新型社區(qū)，使鄉(xiāng)村農(nóng)民變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

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2017-01-05

夏行，男，中共寧波市委政策研究室改革協(xié)調(diào)處處長，助理研究員，中國人民大學(xué)公共政策研究院特約研究員。