如何提高國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性

干小紅

【摘要】國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，在促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)提升工作效率、效果，推進(jìn)行政問責(zé)制發(fā)展和提升政府公信力方面發(fā)揮著重要作用。文章對(duì)歐盟34個(gè)成員國(guó)國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析。借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，文章提出了提升國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性的四點(diǎn)建議：改現(xiàn)行行政型審計(jì)模式為立法型審計(jì)模式；完善法律法規(guī)，進(jìn)一步明確審計(jì)人員職責(zé)和權(quán)限；改進(jìn)審計(jì)人員主要負(fù)責(zé)人人事安排制度；改革現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥付制度，設(shè)立國(guó)家審計(jì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

【關(guān)鍵詞】最高審計(jì)機(jī)關(guān) 國(guó)家審計(jì) 獨(dú)立性

一、引言

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，在促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)提升工作效率、效果，推進(jìn)行政問責(zé)制發(fā)展，提高公共管理的透明度和提升政府公信力方面發(fā)揮著重要作用。國(guó)家審計(jì)作用發(fā)揮的好壞，在很大程度上受制于國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性。獨(dú)立性成為審計(jì)取信于社會(huì)公眾的前提，是審計(jì)靈魂所在，對(duì)國(guó)家審計(jì)也是如此。國(guó)際審計(jì)組織在1977年通過的關(guān)于審計(jì)準(zhǔn)則的《利馬聲明》中，就對(duì)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性進(jìn)行了專業(yè)的界定，將國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性分為審計(jì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立、審計(jì)人員的獨(dú)立和審計(jì)組織財(cái)務(wù)的獨(dú)立，提供了一系列的指導(dǎo)方法；并在2007年討論通過了《墨西哥宣言》中，對(duì)《利馬聲明》中的條款進(jìn)行了細(xì)化，確立了政府審計(jì)獨(dú)立性的八大原則

二、EUROSIA成員國(guó)的國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性經(jīng)驗(yàn)借鑒

提高最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性的是國(guó)際審計(jì)組織戰(zhàn)略計(jì)劃的主要目標(biāo)之一，根據(jù)EUROSAI國(guó)會(huì)的工作安排，由匈牙利的國(guó)家審計(jì)辦負(fù)責(zé)對(duì)EUROSAI組織中的成員國(guó)中的最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性情況進(jìn)行一項(xiàng)問卷調(diào)查，以了解成員國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性現(xiàn)狀。問卷在2013年2月15日向EUROSAI的50個(gè)成員國(guó)發(fā)出，截止到2013年7月31日，共收回34份有效問卷。問卷問題的設(shè)計(jì)是基于SAI獨(dú)立性的四個(gè)核心維度，他們分別是：組織機(jī)構(gòu)；職責(zé)權(quán)限；人事安排和組織經(jīng)費(fèi)。這四個(gè)獨(dú)立性維度的共同目標(biāo)是確保最高審計(jì)機(jī)關(guān)是獨(dú)立與其他機(jī)關(guān)的。問卷調(diào)查主要是選擇題的形式，大多數(shù)題目只有一個(gè)答案，少數(shù)題目是開放式的選擇，可以有多個(gè)答案。對(duì)問卷結(jié)果分析整理，可借鑒經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）審計(jì)模式安排合理，組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立性高

受訪國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)都從憲法條款或具體的組織法，得到了明確的法律授權(quán)。本次調(diào)查的受訪者中，有13個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)來(lái)源于憲法的規(guī)定，有8個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)來(lái)源于特定組織法，有12個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)來(lái)源于兩者的組合。唯一的例外是歐洲審計(jì)法院，該法院的職權(quán)是從2009年的歐盟條約（TFEU）中衍生出來(lái)，該組織職權(quán)來(lái)源特殊的原因是由它在歐洲聯(lián)盟內(nèi)發(fā)揮的特殊作用所決定。

（二）審計(jì)職責(zé)清晰、審計(jì)權(quán)限明確

審計(jì)范圍和審計(jì)業(yè)務(wù)對(duì)象法定明確，除立法機(jī)關(guān)或總統(tǒng)委員會(huì)和法律規(guī)定的內(nèi)容外，其他任何組織和個(gè)人不得限制審計(jì)范圍。大多數(shù)最高審計(jì)機(jī)關(guān)（28最高審計(jì)機(jī)關(guān)）表示，他們有充分的自由裁量權(quán)（或自由）選擇問題的審計(jì)，并確定其職責(zé)范圍內(nèi)他們的工作范圍。6個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)定，受限制的審計(jì)范圍職能是立法機(jī)關(guān)或總統(tǒng)委員會(huì)和法律規(guī)定的內(nèi)容，其他任何組織和個(gè)人不得限制審計(jì)范圍。在他們的審計(jì)范圍中，有28最高審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)審計(jì)任何實(shí)體和組織。5個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)羅列了一些審計(jì)范圍受限的實(shí)體，但這些指定審計(jì)范圍的限制不適用于由立法機(jī)關(guān)下要求的審計(jì)。31個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)指出，審計(jì)所需的信息訪問沒有限制，能夠獲得審計(jì)所需要的充分必要信息。

（三）人事安排法定，避免利益沖突

最高審計(jì)機(jī)關(guān)努力消除或至少減少審計(jì)人員利益沖突。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，最高審計(jì)機(jī)關(guān)的主席和副主席，合議制機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的成員不能是，國(guó)家預(yù)算部門職員、立法會(huì)議員、地方政府和直轄市的市長(zhǎng)、工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人；其直系親屬也不得是，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人和成員、政府機(jī)構(gòu)成員和立法機(jī)構(gòu)或金融委員會(huì)的成員。為確保國(guó)家審計(jì)人員的獨(dú)立性，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)成員的兼職也受到嚴(yán)格規(guī)定。最高審計(jì)機(jī)關(guān)的主席和副主席，合議制機(jī)構(gòu)中的內(nèi)部審計(jì)人員和外部雇傭人員大部分都是有嚴(yán)格限制的，主要是從事學(xué)術(shù)研究。16個(gè)國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)主席和副主席可以有限制的從事其他任務(wù)和工作，10個(gè)合議制審計(jì)機(jī)構(gòu)的成員可以從事其他工作，其他國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)人員則禁止兼職任何工作。

（四）組織經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算

國(guó)家機(jī)關(guān)組織經(jīng)費(fèi)是單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家預(yù)算能夠由國(guó)家機(jī)關(guān)最高負(fù)責(zé)人決定其具體用途。33個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算，1個(gè)最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算是立法機(jī)關(guān)的預(yù)算的一部分。三十二個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告說，他們能充分管理已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的預(yù)算，決定其使用用途；一個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)表示預(yù)算的使用受到嚴(yán)格限制；然而，一個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)表示，預(yù)算的使用受到很少幾乎沒有限制。如意大利審計(jì)法院的經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算，不受政府財(cái)政控制，由議會(huì)直接撥付。根據(jù)《意大利法院組織法》第98條規(guī)定，審計(jì)法院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定管理審計(jì)法院經(jīng)費(fèi)開支的有關(guān)規(guī)定，由院長(zhǎng)決定經(jīng)費(fèi)的具體使用。按照審計(jì)法院的審計(jì)職責(zé)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)可分為以下幾個(gè)部分：（1）用于財(cái)務(wù)審計(jì)的經(jīng)費(fèi)；（2）用于績(jī)效審計(jì)的經(jīng)費(fèi)；（3）用于管理審計(jì)的經(jīng)費(fèi)：（4）其他經(jīng)費(fèi)。

三、提升我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的措施

比照考察ERUSIA成員國(guó)的最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的四個(gè)維度：組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、人事安排和組織經(jīng)費(fèi)方面的做法，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，主要從四個(gè)方面考慮提升我國(guó)最高國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性：

（一）改變現(xiàn)行的行政型審計(jì)模式，采用立法型審計(jì)模式

可借鑒歐洲國(guó)家審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，采用立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院（即“一府三院制”），最高審計(jì)院負(fù)責(zé)向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。從我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的要求、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國(guó)際慣例接軌的角度來(lái)看，我國(guó)的審計(jì)體制應(yīng)當(dāng)采用立法模式，以徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生的問題。在各級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)立審計(jì)院，直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。

（二）健全和完善審計(jì)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確國(guó)家審計(jì)的范圍和職權(quán)

改進(jìn)和提高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員工作上獨(dú)立性的最根本措施就是健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)，特別是審計(jì)方面的法律法規(guī)。形成以《審計(jì)法》為核心、審計(jì)準(zhǔn)則和審計(jì)操作指南為基礎(chǔ)的既符合我國(guó)國(guó)情又體現(xiàn)國(guó)際慣例的審計(jì)法律規(guī)范體系，通過國(guó)家的法律法規(guī)，具體細(xì)化對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職能、審計(jì)工作范圍、審計(jì)監(jiān)督權(quán)力的規(guī)定，確保國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員工作上的獨(dú)立性。

（三）改變現(xiàn)行的審計(jì)主要負(fù)責(zé)人的人事安排規(guī)定

按照國(guó)家審計(jì)立法模式設(shè)想，我國(guó)國(guó)家審計(jì)院審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。將這一任免程序?qū)懭霊椃ǎ⒚鞔_具體的任職資格和任職條件，確保將確有能力、水平，能夠完全勝任國(guó)家審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)工作的人委以重任。為保證國(guó)家審計(jì)監(jiān)督作用得更好發(fā)揮，還應(yīng)適度延長(zhǎng)最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的任職期限，最好實(shí)行終身制，至少要保證其任職期限長(zhǎng)于國(guó)務(wù)院總理的任期。

同最高國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人一樣，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的獨(dú)立性具體體現(xiàn)在人事、薪酬以及與被審計(jì)單位關(guān)系等幾個(gè)方面，建議比照政府其他部門，不論工資還是職稱晉升等均應(yīng)給予相對(duì)優(yōu)厚待遇，并且在國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)中對(duì)這些方面做進(jìn)一步具體明確，以保證國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員保持更高的獨(dú)立性，保證審計(jì)人員能夠安心投入工作，使審計(jì)工作收到更好效果。

（四）改革現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥付制度，設(shè)立國(guó)家審計(jì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

擁有數(shù)量充足的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)保持其良好獨(dú)立性的重要保證。筆者認(rèn)為為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)改革現(xiàn)行的審計(jì)經(jīng)費(fèi)撥付制度。與組織上實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制相適應(yīng)，經(jīng)費(fèi)上也實(shí)行垂直的劃撥體制，中央和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一列入中央預(yù)算，每年全國(guó)人大指派有關(guān)機(jī)構(gòu)核定全國(guó)審計(jì)所需經(jīng)費(fèi)總額，命令財(cái)政部將所需款額直接撥付國(guó)家審計(jì)院。