摘要：政治協(xié)商納入決策程序是政治協(xié)商的重要原則。中國共產(chǎn)黨自成立之初，就開始了將政治協(xié)商納入決策程序的制度化探索，取得了寶貴經(jīng)驗。新形勢下，政治協(xié)商納入決策程序仍然面臨著協(xié)商決策內(nèi)容界定不清晰、協(xié)商決策程序不規(guī)范、協(xié)商決策體制機制不健全等制度困境。為此，應(yīng)從明確協(xié)商決策內(nèi)容、規(guī)范協(xié)商決策程序、健全協(xié)商決策體制機制、推進協(xié)商決策相關(guān)立法等方面加強制度建設(shè)，確保政治協(xié)商真正納入決策程序。

關(guān)鍵詞：政治協(xié)商；協(xié)商決策；決策程序；制度建設(shè)

中圖分類號：D627

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）04-0011-04

基金項目：2015年度湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“政治協(xié)商納入決策程序的制度建設(shè)研究”（15YBA376）。

作者簡介：吳麗萍（1971-），女，湖南新晃人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院科社（政治學(xué)）教研部教授，研究方向：協(xié)商民主、政黨制度。

政治協(xié)商納入決策程序是政治協(xié)商的重要原則，這一原則對政治協(xié)商、黨政決策提出了新要求，它意味著決策權(quán)力主體被延伸，政治協(xié)商功能進一步擴大，對發(fā)展社會主義民主政治、促進決策的科學(xué)化民主化法治化、構(gòu)建新型智庫等有著重要作用。本文擬圍繞政治協(xié)商納入決策程序的制度建設(shè)這一核心，從歷史考察、面臨困境、對策建議等方面予以探討。

一、中國共產(chǎn)黨將政治協(xié)商納入決策程序的制度化探索

1新民主主義革命時期的政治協(xié)商。 民主革命早期，政治協(xié)商主要表現(xiàn)為政黨協(xié)商。1921年中國共產(chǎn)黨成立后，在共產(chǎn)國際的幫助下，中共二大提出的建立民主聯(lián)合戰(zhàn)線為民主協(xié)商提供了基礎(chǔ)，最終國共兩黨在協(xié)商的基礎(chǔ)上建成了反帝反封建的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線，取得了北伐勝利的豐碩果實。1937年前后，中國共產(chǎn)黨多次與國民黨及其它民主黨派進行協(xié)商，特別是在武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)與整編上反復(fù)協(xié)商，最終建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線?？箲?zhàn)時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地，建立了抗日民主“三三制”政權(quán)。該政權(quán)中，共產(chǎn)黨員、左派進步分子、中間派分子各占三分之一，各角色以自愿平等的方式加入?yún)⒆h會和政府中，使各階級各階層充分表達其利益訴求。如黨外人士李鼎銘，當時身份是陜甘寧邊區(qū)參議會副議長，他針對政府機關(guān)存在的官僚主義等問題，提出了精兵簡政這一建議，得到共產(chǎn)黨采納?！叭啤?政權(quán)是一個充滿包容性、代表性、協(xié)商式的民主政權(quán)，在政權(quán)建設(shè)、如何處理黨派關(guān)系、如何吸納民主黨派意見等方面進行了制度化探索?？箲?zhàn)結(jié)束后，中國共產(chǎn)黨在籌備新政協(xié)會議時強調(diào)“總是事先就有協(xié)商”的原則，“協(xié)商這兩個字非常好”。[1]各黨派在組織籌備會時提議增加“上海人民團體聯(lián)合會”為新政協(xié)籌備會成員，建議將“無黨派民主人士”列為一個單位，這些意見均被采納。新政協(xié)籌備中，各黨派緊密協(xié)商，增進共識，為協(xié)商建國打下了基礎(chǔ)。協(xié)商建國堪稱一部永載史冊的經(jīng)典之作。民主黨派全方位參與到政府中，直接參與決策的制定。[2]通過廣泛商討，確定了國號、國歌、國旗、國徽。“我們政府……可以叫它是個商量政府”。[3]諸多協(xié)商形式如“雙周座談會”“最高國務(wù)會議”“協(xié)商座談會”等得以確立，決策前協(xié)商已經(jīng)成為當時的習(xí)慣和傳統(tǒng)。

2社會主義革命和建設(shè)時期的政治協(xié)商。 1950年，一場變地主土地所有制為農(nóng)民土地所有制的土地改革運動全面開展。在土改初期，一些人抱有抵觸情緒，流傳“地主養(yǎng)活了農(nóng)民”“地主和佃農(nóng)相依為命，誰也離不開誰”等言論。黨中央針對土改中究竟如何處理富農(nóng)問題，沒有倉促決策，而是廣泛邀請各民主黨派、無黨派民主人士進行協(xié)商座談，征求其意見和建議。民革主席李濟深、民盟主席張瀾、民建常委會召集人黃炎培、民進主席馬敘倫、農(nóng)工民主黨主席章伯鈞均表示，支持中國共產(chǎn)黨關(guān)于土地改革的政策，完全擁護土地改革法草案。到1952年，全國約有3億多無地少地的農(nóng)民分得了7億畝土地，廣大農(nóng)民獲得了真正的解放。除土地改革外，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)開展的抗美援朝、肅反運動、三反五反運動、知識分子思想改造運動等重大運動和決策，由于之前經(jīng)過了充分討論和協(xié)商，故在執(zhí)行中得到了堅決擁護與貫徹，取得了滿意的效果。新中國制定的第一部憲法草案，也是經(jīng)過協(xié)商討論完成的。這表明，政治協(xié)商在促使中國共產(chǎn)黨出臺重要政策、法案的過程中，已成為重要一環(huán)，不可或缺。當然，政治協(xié)商在“文化大革命”時期也受到重挫，政協(xié)全國委員會在“文革”開始后被迫停止辦公，政治協(xié)商遭到嚴重破壞。盡管如此，此時的毛澤東多次講話強調(diào)，民主黨派還是要的，政協(xié)還是有必要存在的。

3改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期的政治協(xié)商。 十一屆三中全會后，政治協(xié)商恢復(fù)到正常軌道。鄧小平曾深刻指出，共產(chǎn)黨和民主黨派看問題的角度不一樣，這樣對制定政策是很有好處的，因為“反映的問題更多，……對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當”。[4]273他還說，一個政黨最害怕的是聽不到不同的聲音，中國共產(chǎn)黨希望聽到民主黨派、無黨派人士傳遞出來的不同聲音，因為他們“能夠提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督?！?[4]225基于此認識，社會協(xié)商對話制度被寫入黨的十三大報告中。緊接著，1989年出臺了《堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的意見》。2005年《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》對“政治協(xié)商納入決策程序”正式作出了制度安排和硬性規(guī)定，首次提出政治協(xié)商的重要原則——政治協(xié)商納入決策程序，標志著我國決策體制的根本變革。黨的十八大報告從協(xié)商的實效性著眼，再次強調(diào)這一原則，并對協(xié)商時間作了明確規(guī)范，即“堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”。[5]黨的十八屆三中全會提出要重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。[6]習(xí)近平2014年在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中，重申了協(xié)商與決策的緊密聯(lián)系。他指出：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中?！闭鎱f(xié)商，就是協(xié)商要有效果，不能形式化和表面化。他還強調(diào)，要“從制度上保障協(xié)商成果落地”，這里再次強調(diào)了制度的作用，為政治協(xié)商指明了進一步發(fā)展的方向和重點。

可見，中國共產(chǎn)黨人在治國理政實踐中，一直堅持將政治協(xié)商納入決策程序。一是將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度確立為我國的基本政治制度，這一制度安排明確了政治協(xié)商的地位。二是堅持重大決策前廣泛征求和充分尊重民主黨派意見，這一措施提升了政治協(xié)商制度化水平。三是保證黨外人士有職有權(quán)。新中國成立初期，中央人民政府6位副主席中非中共人士占了3位，56位中央政府委員中民主黨派和無黨派人士占了27位。實踐證明，制度建設(shè)是發(fā)揮政治協(xié)商作用的關(guān)鍵。

二、政治協(xié)商納入決策程序的制度困境

新時期，圍繞政治協(xié)商納入決策程序，雖然各地已探索出了一些好的做法，如“先行先試的廣東實踐”“兩會分期召開的遵義探索”等，但總體上看，實踐中仍然存在著制度上的瓶頸和困境，主要表現(xiàn)在：

1協(xié)商決策內(nèi)容界定不清晰。 政治協(xié)商主要是就“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題”等進行。然而，什么是“大政方針”、 哪些屬于“重要問題”等，各地方把握不準，缺乏統(tǒng)一認識，導(dǎo)致應(yīng)該協(xié)商的重大問題沒有進行協(xié)商，可以不協(xié)商的又進行了協(xié)商。對于納入決策程序的政治協(xié)商內(nèi)容，政協(xié)章程和中央、省（市）等文件概括太籠統(tǒng)，沒有明確具體的實施細則。基層政協(xié)與黨委、政府等對納入決策程序內(nèi)容的理解各不相同，在執(zhí)行過程中難以把握和操作。由于協(xié)商內(nèi)容太籠統(tǒng)，有的地方又沒有從自身實際出發(fā)，選定適合當?shù)靥厣膮f(xié)商議題和具體內(nèi)容，導(dǎo)致政治協(xié)商隨意性大；有的地方隨意取舍協(xié)商內(nèi)容，甚至出現(xiàn)選擇性協(xié)商；有的對經(jīng)濟建設(shè)方面協(xié)商得多，對人事、廉政、問責(zé)等敏感的政治問題協(xié)商得少；有的地方立法協(xié)商還沒有開展起來。

2協(xié)商決策程序不規(guī)范。 程序不規(guī)范乃至程序缺失是導(dǎo)致政治協(xié)商隨意性的重要根源。由于程序化建設(shè)還沒有得到普遍關(guān)注和重視，導(dǎo)致制度化規(guī)范化問題也很難落實。目前尚沒有一部文件對政治協(xié)商的程序做出詳盡、明確的闡述。協(xié)商程序是指為了實現(xiàn)協(xié)商民主的目標，采取的一些方法、措施、步驟等。程序是否完備、規(guī)范是衡量政治協(xié)商民主制度是否健全的一把重要標尺。從實踐中看，政治協(xié)商的程序設(shè)置一直不盡如人意，對哪些內(nèi)容應(yīng)該協(xié)商、什么時候協(xié)商、在哪里協(xié)商、哪些人參加協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商成果如何處理運用等問題沒有明確具體規(guī)定，致使一些基層政治協(xié)商存在不同程度的隨意性。有的以通報代替協(xié)商、以事后通氣代替事前協(xié)商，甚至還有的把政治協(xié)商理解為黨政領(lǐng)導(dǎo)與政協(xié)負責(zé)人之間的個別溝通與交流等。

3協(xié)商決策體制機制不健全。 一是黨委政府部門制定的條例、規(guī)章與政治協(xié)商納入決策程序的要求不配套，也未相互銜接。如2014年中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對于干部的任免、領(lǐng)導(dǎo)班子換屆這類重大事項，條例并未明文規(guī)定政治協(xié)商是必經(jīng)程序，僅強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，黨委推薦領(lǐng)導(dǎo)成員人選，應(yīng)事先向民主黨派、工商聯(lián)主要領(lǐng)導(dǎo)成員和無黨派代表人士通報有關(guān)情況，進行民主協(xié)商。[7]這里強調(diào)的是“應(yīng)當協(xié)商”，而不協(xié)商怎么處置，沒有明確。有的地方政治協(xié)商規(guī)程中，雖然寫入了“把是否重視政治協(xié)商納入黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績考核體系”，但“是否重視”如何衡量和評價并沒有標準。而且，這一規(guī)定與黨政領(lǐng)導(dǎo)政績考核體系的設(shè)置不配套，即政績考核中沒有考核政治協(xié)商這一內(nèi)容。再者，黨委、政府、人大、政協(xié)對于政治協(xié)商的相關(guān)規(guī)定沒有銜接。有的省委、市委關(guān)于政協(xié)工作的文件，雖然是以黨委的名義下發(fā)的，但其實都還是要求政協(xié)唱主角，對黨委、人大、政府應(yīng)如何支持政治協(xié)商工作，缺少可操作性的制度規(guī)范和硬性規(guī)定。政協(xié)職能虛化現(xiàn)象突出，政協(xié)常被認為是干部退居二三線的標志和場所。二是協(xié)商成果督辦與反饋機制不健全。在市、縣政治協(xié)商實踐中，普遍存在重協(xié)商、輕督辦，重形式、輕反饋的現(xiàn)象，原因在于協(xié)商意見督辦與協(xié)商結(jié)果反饋機制相對缺乏。協(xié)商效果取決于相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)重不重視政治協(xié)商，有沒有“政協(xié)意識”。政協(xié)委員履職最直接的方式就是提交提案，然而部分黨政領(lǐng)導(dǎo)存在著以答復(fù)代替辦理的現(xiàn)象，滿足于答復(fù)、應(yīng)付了事。在個別地方，協(xié)商意見或建議是否督辦、是否反饋甚至取決于政協(xié)主席的威信和個人魅力，導(dǎo)致政治協(xié)商結(jié)果對黨委和政府的約束力不夠，自然很難進入決策程序，不能產(chǎn)生實際影響。三是政治協(xié)商工作中的考核評價與責(zé)任追究機制不健全。多數(shù)地方在對黨政領(lǐng)導(dǎo)考核時，對于政治協(xié)商這一項內(nèi)容是缺失的。沒有考核也就沒有硬性的約束。對不將政治協(xié)商納入決策程序而釀成決策失誤的，其組織和個人該負什么責(zé)任沒有明確規(guī)定。有的省委、市委、縣（市、區(qū)）委下發(fā)的有關(guān)政治協(xié)商的文件，對政治協(xié)商只規(guī)定了應(yīng)該做什么，而對不這樣做應(yīng)該怎么處置則未提及。對于協(xié)商意見和建議不處理不反饋等行為應(yīng)不應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任？很多地方文件、規(guī)程等未提及或未做硬性規(guī)定。對應(yīng)當協(xié)商而沒有協(xié)商造成決策失誤的，由誰來查處、如何查處，也沒有懲戒措施，導(dǎo)致出現(xiàn)了黨政想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商、協(xié)不協(xié)商無所謂的局面。四是協(xié)商決策相關(guān)立法缺失。政治協(xié)商既沒有相關(guān)的實體法，也沒有相關(guān)的程序法。政治協(xié)商名義上地位很高，但由于缺乏法律保障，實際地位卻被矮化，與基本政治制度的地位極不相稱。有人說，政治協(xié)商本身就只是行使建議咨詢權(quán)，政協(xié)也不是國家權(quán)力機關(guān)，不宜立法。但筆者不贊同這種看法。人民代表大會與人民政協(xié)都是公民參與政治生活的重要渠道，都是代表民意的重要機構(gòu)，都是國家政治制度的重要組成部分，理應(yīng)有相關(guān)法律作保障。況且，人民政協(xié)是專門的協(xié)商機構(gòu)，要發(fā)揮協(xié)商民主的重要渠道作用，需要對政協(xié)這一組織、對協(xié)商民主這一獨特的民主形式等進行規(guī)范立法。事實上，學(xué)術(shù)界對此呼聲很高。

三、切實加強政治協(xié)商納入決策程序的制度建設(shè)

1明確協(xié)商決策內(nèi)容。 這是將政治協(xié)商納入決策程序的基礎(chǔ)。對于納入決策程序的內(nèi)容事項，一定是重大的、關(guān)系國計民生的、關(guān)乎公共利益的。要貼近地方發(fā)展實際，圍繞社會廣泛關(guān)注的焦點、難點、熱點等問題，明確并細化政治協(xié)商的內(nèi)容，公布出重大行政決策事項目錄。成都2015年出臺了專門針對“三重一大”事項的決策機制意見，這在全國副省級城市中屬創(chuàng)新之舉。其特點有：主要領(lǐng)導(dǎo)末位表態(tài)，決策反對意見詳細、實時記錄，將“三重一大”事項范圍逐條細化和羅列為：重大決策3類，重要人事任免2類，重大項目安排3類，大額資金使用3類，這使主要內(nèi)容事項一目了然。濟南市委2011年也明確規(guī)定：九項“重大問題”在決策前必須先進行政治協(xié)商。很多地方已經(jīng)探索立法協(xié)商，立法協(xié)商已成為熱點并逐漸常態(tài)化。大連市從2002年起，市人大常委會每次討論通過地方法規(guī)之前，都要將法規(guī)草案提交市政協(xié)進行立法前協(xié)商，真正做到協(xié)商在人大通過之前。[8] 2013年黨的十八屆三中全會提出“深入開展立法協(xié)商”，這是對納入決策程序內(nèi)容和事項的新拓展。2014年北京市政協(xié)嘗試立法協(xié)商，90%以上的政協(xié)委員參與其中，700多名政協(xié)委員對大氣污染防治草案提出了相關(guān)意見，有83處修改采納了委員們的意見。政協(xié)參與立法協(xié)商的探索和實踐拓展了其政治功能，提升了其地位。

2規(guī)范協(xié)商決策程序。 這是將政治協(xié)商納入決策程序的根本。程序是指行事的先后次序，有序的步驟。在現(xiàn)代民主社會和法治社會中，程序是實現(xiàn)民主權(quán)利的前提和基礎(chǔ)?！俺绦蛎裰饕卜Q民主程序，是程序民主化與民主程序化的結(jié)合……關(guān)心的是民主的步驟與進程?！盵9]政治協(xié)商納入決策程序，需要把程序作為重要一環(huán)來抓，使每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟都有據(jù)可依、有章可循、照章辦事，不因人、因事、因時而異，克服隨意性和盲目性。政治協(xié)商納入決策程序的具體程序如何？在決策過程中怎樣嚴格按程序辦？首先，要制定年度協(xié)商計劃辦法。這項工作需要黨政各個部門緊密配合。二是協(xié)商議題的確定程序。議題確定主體應(yīng)由過去主要是黨委、人大和政府確定這一單向被動式變?yōu)橛筛鼽h派將重要問題提交協(xié)商這一雙向互動轉(zhuǎn)變，更多地允許人民政協(xié)提出協(xié)商議題，將其合理議題納入全局工作中統(tǒng)一部署。三是協(xié)商會議的準備程序。包括協(xié)商前應(yīng)給協(xié)商參與者有充分的時間用于調(diào)查、分析和研究，時間應(yīng)充分保證。有些議題往往只在政治協(xié)商會議召開前幾天才知道， 協(xié)商參與者對協(xié)商內(nèi)容了解甚少，最后只能倉促表態(tài)。四是協(xié)商會議程序。對提交的決策草案，可采取按條、款、項逐項進行協(xié)商，要鼓勵圍繞協(xié)商議題充分進行辯論，增強透明度和公開性。五是協(xié)商意見的辦理及結(jié)果的送達、反饋程序。對多數(shù)成員明確表示反對或要求修改的內(nèi)容，必須進行修改，適當時要重新啟動協(xié)商程序。

3健全協(xié)商決策體制機制。 這是將政治協(xié)商納入決策程序的關(guān)鍵。一是改革和完善黨政決策體制和工作機制。要創(chuàng)新和完善黨政決策的規(guī)則和程序。湖南省委2014年印發(fā)的《黨委（黨組）貫徹執(zhí)行民主集中制的基本規(guī)則（試行）》明確規(guī)定，議事決策時堅持民主集中制與黨委（黨組）書記末位表態(tài)相結(jié)合原則，書記表態(tài)后還必須提請會議表決。此規(guī)定既堅持民主集中制原則，又防止“一把手”最先表態(tài)的不良影響。應(yīng)建立黨委、人大、政府與政協(xié)緊密聯(lián)系、相互配合的工作機制，黨委要支持人大、政府、政協(xié)協(xié)調(diào)一致地開展工作，要使政治協(xié)商從“被動”轉(zhuǎn)入“主動”，實現(xiàn)與黨委、人大、政府的“互動”。要把政治協(xié)商納入黨政工作管理目標，特別要將重大事件、重要人事安排、重點工程項目等納入年度協(xié)商計劃，密切協(xié)商與決策的配合。完善黨委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)參加政協(xié)活動和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)與委員列席黨委、人大、政府相關(guān)會議的工作機制。要完善“三在前、三在先”工作機制，黨委和政府堅持“不協(xié)商不決策、先協(xié)商后決策、協(xié)商不通過不決策”的決策機制。二是健全考核、問責(zé)與監(jiān)督機制。要把開展政治協(xié)商活動的績效作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要指標，列入黨委組織部門和紀檢部門的考核與監(jiān)察中。[10]黨委和政協(xié)還可派出專門人員，牽頭組織對政治協(xié)商制度執(zhí)行情況、協(xié)商意見辦理的績效進行評估評議，其評議結(jié)果作為考核領(lǐng)導(dǎo)班子的依據(jù)之一。按照“誰辦理、誰負責(zé)”的原則，對不把政治協(xié)商納入決策程序而造成決策失誤的，對協(xié)商后報送的意見建議不閱批、不辦理落實、不及時反饋等造成不良影響和后果的，要明確責(zé)任人，加大追究力度。[11] 2016年1月湖南某縣出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”問責(zé)辦法》，其問責(zé)內(nèi)容之一即“對政協(xié)提案辦理不作為”，包括對政協(xié)提案不按時辦理和回復(fù)，對提案提出的批評、建議等不整改落實的，由提案委移送“為官不為”問題線索，由紀委、組織部啟動問責(zé)程序。對協(xié)商決策內(nèi)容和協(xié)商決策行為，要加大監(jiān)督，提高監(jiān)督的組織化程度，把政協(xié)民主監(jiān)督與有關(guān)工作考核、測評掛鉤，提高監(jiān)督針對性。湖南省政協(xié)2014年啟動了委派民主監(jiān)督小組試點，遴選24名省政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員，派駐到省直單位，就依法行政、政務(wù)公開等情況提出意見和建議，這些監(jiān)督員由過去的被監(jiān)督單位自行聘任，改為由政協(xié)組織統(tǒng)一委派。[12]由“聘”改為“派”，監(jiān)督員與受監(jiān)督單位脫鉤，使其獨立行使監(jiān)督權(quán)。有的地方紀委聘請的監(jiān)督員中，政協(xié)委員占一半以上。有的地方建立了政協(xié)委員會與紀檢監(jiān)察機關(guān)的聯(lián)席會議制度，提高了監(jiān)督能力。

4推進協(xié)商決策相關(guān)立法。 這是將政治協(xié)商納入決策程序的保障。一是要推進政協(xié)組織的法律化。政協(xié)組織是政治協(xié)商的重要載體和平臺。長期以來，政協(xié)僅依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》履行職能。我國憲法對人民政協(xié)的職權(quán)問題也未作任何規(guī)定，只在序言中有“是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，……將進一步發(fā)揮它的重要作用”，區(qū)區(qū)不到100字的提及，并未對人民政協(xié)進行具體的界定，這直接造成政協(xié)組織的定位模糊和發(fā)展制約。政協(xié)組織應(yīng)該發(fā)揮什么作用，怎樣發(fā)揮作用，政協(xié)組織擁有哪些職權(quán)，這些職權(quán)同其他國家機關(guān)的職權(quán)應(yīng)當如何劃分等，法律上也沒有明文規(guī)定。因此，要對政協(xié)的地位、功能和運作方式等進行法律規(guī)范，對政協(xié)與黨委、人大、政府的關(guān)系作出法律界定，特別是對政協(xié)的職能、履行職能的基本原則、政協(xié)的組織機構(gòu)、委員的權(quán)利和義務(wù)等作出明確法律界定。二是要推進協(xié)商民主法治化?！吧鐣髁x協(xié)商民主應(yīng)該是實實在在的，而不是做樣子的?！盵13]不做樣子，就應(yīng)將協(xié)商民主包括政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商納入法治化的軌道。然而協(xié)商民主目前僅有黨的文件等“軟法”加以規(guī)定，缺乏硬性的規(guī)范性制度安排。要將政治協(xié)商納入決策程序這一制度規(guī)定進入相關(guān)立法，以剛性約束予以保障，使其具有權(quán)威性和嚴肅性。因此，需要從法律的層面確定協(xié)商民主的地位，將民主納入法治的軌道，以法治保障協(xié)商民主的良性運作和健康成長，以協(xié)商民主的法治化助推中國法治建設(shè)的進程。事實上，協(xié)商民主與法治是有契合點的。比如，法治要求具有完善的程序規(guī)定，協(xié)商民主發(fā)揮作用的過程實際上是協(xié)商程序進行的過程，如何安排議程、怎樣進行協(xié)商、何時進行決策、決策后反饋如何等，這些都需要程序的設(shè)計。由此，可制定政治協(xié)商程序法等相關(guān)法律，使協(xié)商民主這一民主形式真正落到實處。

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