鄭廣永

人無信不立，國無信則衰。政治公信力成為現(xiàn)代民主國家必須面對的問題，提升政治公信力是現(xiàn)代民主國家的重要追求。我國作為社會主義國家理所當然地也要追求政治公信力。

在西方，公信力最初是用于探討媒體的一個概念，即指媒體的報道宣傳是否客觀公正，是否可信，后來逐漸運用到包括政治領域在內(nèi)的公共領域。在我國，政治公信力問題是新世紀初才成為一個政治和學術話題的。尤其是2003年“非典”事件后，政府公信力成了一個熱門的政治和學術話題。2005年初，在十屆人大三次會議上，溫家寶在政府工作報告中首次提出要“提高政府公信力”。這是官方第一次提出“政府公信力”概念，以后歷次人代會幾乎都提到政府公信力。黨的十七大的工作報告也使用了“政府公信力”這個概念，這是黨的文件中首次使用“政府公信力”概念。黨的十八大報告繼續(xù)提出要提高政府的公信力。與此同時，一些人在繼續(xù)研究政府公信力的同時，也在探討執(zhí)政黨的公信力問題。當然，重點還是在政府公信力問題。迄今為止，還沒有人研究人民代表大會（以下簡稱人大）公信力問題。筆者認為，政府公信力是政治公信力的一個重要方面，但不是全部。在我國，我們堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，因此政治公信力包含著執(zhí)政黨和人大的公信力。執(zhí)政黨、政府、人大，也包括司法機關的公信力共同組成了我國的政治公信力。更何況，我國憲法明確規(guī)定，人民代表大會是國家權(quán)力機關，各級人民代表大會是人民行使當家作主權(quán)力的根本途徑。所以，人大公信力是一個客觀存在的現(xiàn)實問題。我們在認真研究和提高黨和政府公信力的同時，也應該認真研究和提高人大的公信力。提高人大公信力，有助于提高黨和政府的公信力，有助于人民當家作主權(quán)力的落實，是社會主義民主政治建設的必然要求。

一、人大公信力及其影響

（一）公信力與人大公信力的內(nèi)涵

盡管公信力是一個熱門的政治和學術話題，但是對于什么是公信力，其具體內(nèi)涵是什么還沒有一個完全統(tǒng)一的共識。人們或者從公權(quán)力出發(fā)，把公信力看作是一種獲得公眾認可的能力，或者從公眾出發(fā)把公信力看作是公眾對公權(quán)力的評價。這都有一定的道理，但又都不全面。

公信力概念適用的范圍是公共領域。從字面看，“公”有兩方面的內(nèi)涵，一是指公共組織，既包括擁有公權(quán)力的政治組織，也包括非政治性的社會組織。本文主要指擁有公權(quán)力的政治性組織，或者就是指公權(quán)力。二是指公權(quán)力與公眾交往中所形成的公共領域。由于公共領域覆蓋了公權(quán)力和公眾，因此公信力概念的適用范圍是公共領域，絕對不適用于私人領域。公共領域涉及公權(quán)力和公眾兩個方面?！靶拧笔侵感庞谩⒄\信、信服、認可。無論對公信力作何種解釋，其中都以信任為基本內(nèi)涵，也包含了信用、信譽、誠信、信服、認可的內(nèi)容。具體來說就是指公權(quán)力的信用、誠信獲得了公眾的信任、信服和認可?！傲Α笔侵改芰?、程度。這也需要從兩個方面解釋，既包括公權(quán)力獲得公眾認可、信任的能力和程度，又包括公眾對公權(quán)力的信任和認可程度，這是一個問題的兩個方面。在這三個字中，核心是“信”字。

綜合起來看，公信力就是指公權(quán)力在行使過程中獲得公眾信任的能力，或者說被公眾認可的程度。這就明確了公信力的主體是公權(quán)力，客體是公眾。有人僅把公信力看作是公眾對公權(quán)力的評價，是公眾的心理感受。這是不全面的，也是不完全正確的。因為價值評價只是公信力的表現(xiàn)形式。公眾的評價對象不是無源之水、無本之木。這種主觀感受來自于公權(quán)力的行使，而不是純粹的主觀評價。如果僅僅把公信力看作是公眾的主觀感受和評價，那么在提高公信力上就不可避免地把工作重心落在公眾身上，通過輿論宣傳等公關方式，力圖改變公眾評價，甚至指責公眾不理解公權(quán)力機關的良苦用心，一味地要求公眾理解、服從、認可公權(quán)力的行為，而不是力圖通過更好的履職來提升自身工作效果，從而提高自己的公信力。這實際是本末倒置。

所以，要從公權(quán)力和公眾兩個方面分析政治公信力。從公權(quán)力方面看，公權(quán)力行使的結(jié)果必然會給公眾帶來一定的心理反應，從而引起公眾對公權(quán)力的具體主體（比如黨委、政府、人大、法院、檢察院）的決策、組織、行為等給以評價，或者滿意、認可，或者不滿意、不認可，抑或是不完全滿意、不完全認可。公權(quán)力獲得積極的正面評價，意味著獲得了公信力，否則即意味著喪失了公信力。從公眾方面看，現(xiàn)代社會，無論愿意與否，每個人都不可避免地與公權(quán)力打交道，參與到政治活動中（許多看似非政治性社會活動仍然帶有政治性色彩）。公眾在參與政治活動中，或者僅僅作為旁觀者（比如在發(fā)生一些群體性事件時），必然對公權(quán)力表現(xiàn)出信任或不信任，滿意或不滿意，這種公意的表達就是公權(quán)力公信力的體現(xiàn)。

公信力的獲得最根本的是依靠公權(quán)力自身的行為。公權(quán)力不可能依靠自身強權(quán)強迫公眾的信任。公權(quán)力的公信力來自于兩個方面。有人以政府公信力為例指出，政府公信力“一部分是先賦的，另一部分是自致的，先賦的公信力是一個政府的初始的公信力，自致的公信力是政府通過后天作為取得的，是政府公信力的重要來源”[1]。任何一種公權(quán)力自存在時起，就具有一定的公信力，這種公信力以強權(quán)和法律為基本保障，但是只是初始的，這種初始的先賦公信力不可能維持長久，必須依靠公共權(quán)力后天的作為才能維持。也就是說需要公權(quán)力堅持不懈地為公眾服務才能維持自身的公信力，從而維持公共權(quán)力的長期存在。這是人民主權(quán)原則的必然要求。

同其他公權(quán)力一樣，人大的公信力來自于先賦和自致兩部分。人大先賦的公信力主要體現(xiàn)在憲法和法律對人大職權(quán)的規(guī)定，當然從根本上說是來自于中國共產(chǎn)黨領導人民取得革命勝利后確立的國家政治制度。也就是說，這種政治制度設計首先賦予了人大職權(quán)，從而賦予了人大最初的公信力。人大自致的公信力是現(xiàn)實中人大公信力的核心內(nèi)容，主要來自于人大履職狀況。也就是說，人大公信力就是人大在行使立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)過程中而取得公眾信任的能力。

（二）人大公信力與“一府兩院”關系

公信力是公權(quán)力的必備品質(zhì)，喪失公信力的公權(quán)力意味著即將退出歷史舞臺?，F(xiàn)代民主社會，公信力是公權(quán)力的重要追求。市場經(jīng)濟、民主法治社會蘊育著公權(quán)力的公信力，也更加需要公權(quán)力的公信力，這已經(jīng)成為人們的共識。在我國當下的政治現(xiàn)實中人大公信力與“一府兩院”的公信力存在著密切的關系。

1.政治公信力為公權(quán)力提供合法性基礎。任何公權(quán)力都必須有合法性，這是現(xiàn)代政治哲學和現(xiàn)代民主政治的共識。公權(quán)力的合法性問題自國家誕生以來就一直存在，與政治現(xiàn)象如影隨形。公權(quán)力的公信力越高，其合法性基礎就越堅實。

公權(quán)力的政治合法性核心內(nèi)容就是公眾為什么要在非強迫的情況下自愿服從、認可公權(quán)力。在專制時代，君權(quán)神授是統(tǒng)治者要求公眾服從公權(quán)力的最好解釋，也是公眾服從公權(quán)力的理論依據(jù)。當人民主權(quán)思想解釋了公權(quán)力的來源不過是人民的授權(quán)之后，人們逐漸認識到公權(quán)力的合法性并非來自于超自然的世界，而是來自于現(xiàn)實的社會公眾。于是公權(quán)力的公信力也就是政治合法性的具體表述。能夠以可操作的量化的方式來衡量和解釋公權(quán)力的公信力或合法性的最有效的工具就是選舉。因此，選舉是現(xiàn)代民主的核心，離開公開、公正、透明的選舉就沒有民主可言?，F(xiàn)代民主政治現(xiàn)實正好體現(xiàn)了這種邏輯。也就是說，公權(quán)力追求公信力和合法性就是追求最大化的民意基礎。

具體到我國而言，中國共產(chǎn)黨領導人民用暴力推翻了反動統(tǒng)治，建立了中華人民共和國，因此黨、政府、人大、司法機關等公權(quán)力機關獲取了最初的合法性。但是這種依靠槍桿子獲取的合法性要長期維持下去，并轉(zhuǎn)化為公眾的服從、認可，乃至擁護，不能簡單依靠槍桿子，而必須通過公信力來維持。這正是公信力問題持續(xù)引起人們關注的根本原因。

2. 從人大與“一府兩院”的關系看人大的公信力。我國不搞三權(quán)分立，堅持中國特色的社會主義民主政治，因此我國的公權(quán)力結(jié)構(gòu)有別于西方。我國實行人民代表大會制度，這是我國的政體。簡單說就是，堅持一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會是人民行使當家作主權(quán)力的根本途徑和最高形式。在這個意義上，人民代表大會不像西方國家的議會那樣僅僅擁有立法權(quán)，它擁有的是國家權(quán)力，尤其是全國人民代表大會擁有最高國家權(quán)力，地方各級人民代表大會擁有地方國家權(quán)力。各級人民政府的行政權(quán)、各級人民法院的審判權(quán)、各級人民檢察院的檢察權(quán)均來自于人民代表大會的授權(quán)?！耙桓畠稍骸北仨殞θ嗣翊泶髸撠煵蟾婀ぷ?。正是在這個意義上，人大擁有我們通常所講的立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人民代表大會擁有如此崇高的至高無上的國家權(quán)力，這些權(quán)力的充分行使必然會為人大贏得高度的公信力。同樣，如果這些權(quán)力行使不充分、不到位也必然影響人大的公信力。

從人大與“一府兩院”的關系看，現(xiàn)實中二者還存在著一些不令人滿意的狀況，一定程度上影響了人大的公信力。正如上面講到的，憲法明確規(guī)定，“一府兩院”的權(quán)力來自于人大的授權(quán)，“一府兩院”必須執(zhí)行人大的決定，接受人大的監(jiān)督。但是現(xiàn)實中人大的重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使得并不十分理想。尤其是人大對“一府兩院”的監(jiān)督還存在著不到位甚至缺位的狀況。在某些地區(qū)、某些時期，“一府兩院”的權(quán)力，尤其是政府的權(quán)力過分強大，人大甚至不能監(jiān)督，無力監(jiān)督。在某些情況下，人大對“一府兩院”的監(jiān)督成為了形式，有些人甚至稱人大為“橡皮圖章”。

造成上述狀況的原因是多方面的。首先，我國的人民代表大會制度建立于1954年，迄今不過60來年的歷史。從新中國的歷史看，60來年不算短，但是與西方三權(quán)分立的政治體制建立的歷史比實在是太短了。更何況從1957年后，人民代表大會制度就沒能很好的完善和運作，尤其是“文革”十年致使人民代表大會制度遭受嚴重挫折，停滯了十年。嚴格來說，人民代表大會制度的重新恢復和運作應該從1982年重新修訂憲法開始。這段歷史至今不過30多年。應該說，我國的人民代表大會制度仍然處在完善的過程中。

其次，我國的人民代表大會制度曾經(jīng)深受前蘇聯(lián)的影響。在一定意義上，我國的人民代表大會制度脫胎于前蘇聯(lián)的蘇維埃制度。前蘇聯(lián)的蘇維埃制度存在許多弊端。僅就蘇維埃與行政、司法、檢察機關的關系而言，蘇聯(lián)憲法規(guī)定：“蘇維埃擁有任命、監(jiān)督行政權(quán)力機關的最高配權(quán)力。各級行政機關是各級蘇維埃的下屬機構(gòu)，向各級蘇維埃負責?！薄叭缧姓C關一樣，各級司法機關也隸屬于各級蘇維埃，向各級蘇維埃負責和報告工作，由各級蘇維埃任命和監(jiān)督。在實踐中，蘇維埃的權(quán)力形同虛設?！盵2]盡管我國從1956年起力圖探索中國自己的社會主義建設道路，但是高度集權(quán)的斯大林政治模式不可能不對我國的人民代表大會制度產(chǎn)生影響。事實上，直到改革開放我們才真正找到中國特色的社會主義建設道路，我國的人民代表大會制度也才真正開始向著健康的方向發(fā)展。

再次，深厚的小農(nóng)生產(chǎn)傳統(tǒng)對我國的人民代表大會制度仍然在潛移默化的產(chǎn)生作用，而且這種作用不會因為新的社會制度的建立而自動退出歷史舞臺。馬克思對法國小農(nóng)的精彩而深刻的論述，讓我們清楚地理解了行政權(quán)力強大的社會基礎。他說：“歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會?！盵3]直到新中國建立后，全國開展社會主義改造，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式一直是小農(nóng)生產(chǎn)。就像列寧所講的我們處于小農(nóng)生產(chǎn)的汪洋大海之中。在這種情況下，人們習慣于接受行政權(quán)的支配，而不善于甚至不知道行政權(quán)應該接受人民的監(jiān)督。社會主義改造后，計劃體制更加強調(diào)行政權(quán)力的支配作用，人大對行政權(quán)的支配也就更加削弱了。當“文革”致使人大制度的運作陷于停滯時，人大對行政權(quán)的支配更無從談起。1982年新憲法頒布，人大制度的運作逐步走向正規(guī)，尤其是社會主義市場經(jīng)濟的建立使得人大預算監(jiān)督獲得了最堅實的基礎。但是人大對行政權(quán)力、司法檢查權(quán)力的監(jiān)督卻不是一蹴而就的。還有一種情況說明了我國行政權(quán)的強大，那就是行政權(quán)往往干預司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)。尤其是在地方，這種狀況尤為明顯。這種干預甚至遠遠超越人大對司法和檢察的監(jiān)督。當然，行政權(quán)對司法權(quán)和檢察權(quán)的干預不能與人大的監(jiān)督相提并論。不過這也說明了我國行政權(quán)強大的傳統(tǒng)。

二、人大公信力存在的問題及面臨的挑戰(zhàn)

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，各級人民代表大會是我國人民行使當家作主權(quán)力的根本途徑。作為國家權(quán)力機關，各級人民代表大會具有崇高的地位，也享有很高的公信力。同樣不容忽視的是，與人大的崇高地位以及人民群眾的期待相比較，人大公信力還不夠高，必須引起我們的高度重視。人大公信力狀況是具體的，需要以人大行使法定職權(quán)的實際狀況為依據(jù)，既要肯定人大享有的公信力，也要承認人大公信力還有不足的地方。

2000年《浙江人大》雜志社的同志就“百姓心目中的人大制度”進行了一次問卷調(diào)查，時隔10年，2010年又再次對此問題進行了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，總體來說在百姓心目中人大制度地位日益提高，發(fā)揮的作用越來越大，但也有一些方面提高得不明顯，甚至有所倒退[4]。具體情況見下頁表格。

此調(diào)查題目設計未必全面合理，調(diào)查對象未必完全具有準確的代表性，但是在一定程度上結(jié)果確實值得認真思考。至少說明，我國的人民代表大會制度具有相當?shù)墓帕?，同時也說明，這種公信力仍然不足，還需要我們在堅持人民代表大會制度的同時，不斷完善人民代表大會制度。

我們需要具體說明人大公信力存在的問題。

（一）在立法方面影響人大公信力的因素

盡管中國特色社會主義法律體系的建立為人大贏得了極高的公信力，但是人大立法中還存在許多問題。第一，立法質(zhì)量有待提高。提高立法質(zhì)量是進一步完善中國特色社會主義法律體系的本質(zhì)要求。當前有些法律仍然過于粗放，可操作性差。第二，距離真正的民主立法尚有巨大差距。民主立法一方面包括充分發(fā)揮人大及其常委會以及各級人大代表代表人民行使立法主體的權(quán)力，另一方面包括廣大公民參與立法。就人大及其常委會以及各級人大代表代表人民行使立法主體的權(quán)力方面來看仍然有很大的不足。我們堅持黨對立法工作的領導，尊重并執(zhí)行黨的立法建議，同時也應該尊重人大及其常委會和人大代表的立法主體地位。但是在立法案的提請審議方面，人大及其常委會和人大代表的立法主體地位體現(xiàn)的不充分。與此相關聯(lián)的是各級人民代表大會的立法功能被虛置了。第三，業(yè)已形成的法律體系重經(jīng)濟立法，輕民主民生立法，其邏輯結(jié)論就是重行政管理而輕權(quán)利保障。第四，立法中的部門保護侵犯了公民的合法權(quán)益。立法中的部門保護，或者叫部門利益的法制化已經(jīng)廣受詬病，但是遠未得到解決。

（二）在重大事項決定權(quán)行使方面影響人大公信力的因素

首先，與立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使相比，重大事項決定權(quán)行使的次數(shù)與質(zhì)量都是最低的。其次，自主性重大事項的決定往往多是號召性的，“一府兩院”難以操作執(zhí)行。由于許多重大事項在決定之前缺乏深入的調(diào)研，往往是為了應付上級號召，或者是為了配合本地黨委政府的工作而匆忙作出的，因此缺乏針對性，主題不明確。這樣的決定當然難以執(zhí)行。實質(zhì)性的重大事項，比如重大建設項目往往不通過人大及其常委會來決定，而是黨委、政府或者是黨委和政府聯(lián)合決定了。再次，自主性重大事項決定作出后，缺乏跟蹤監(jiān)督檢查。

（三）在監(jiān)督權(quán)行使方面影響人大公信力的因素

第一，人大及其常委會在行使監(jiān)督權(quán)時，一定程度上存在不作為的狀況。盡管憲法和法律明確規(guī)定人大及其常委會要行使監(jiān)督權(quán)，但是各地行權(quán)狀況并不完全統(tǒng)一，許多地區(qū)的人大及其常委會有不作為的情況，甚至出現(xiàn)監(jiān)督缺位、漏監(jiān)、弱監(jiān)的情形。在多數(shù)情況下，人大及其常委會的監(jiān)督是程序多，實質(zhì)少，在人們看來往往是形式主義。

第二，人大監(jiān)督的法律機制和體制機制不健全。改革開放30多年了，人民代表大會制度建設成績巨大，但是遠沒有達到完善狀態(tài)。首先，監(jiān)督的法律法規(guī)不健全?，F(xiàn)行的監(jiān)督法是關于各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的法律，而對于權(quán)力更大、地位更高的人民代表大會如何行使監(jiān)督權(quán)則沒有規(guī)定，致使作為法理上更加重要的監(jiān)督主體——各級人民代表大會缺位了。其次，現(xiàn)行監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督對象，即監(jiān)督的客體只是“一府兩院”。在中國的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“一府兩院”并不是全部，執(zhí)政黨處于整個公共權(quán)力的核心地位，而執(zhí)政黨并不是監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督對象。僅這兩方面就足以說明現(xiàn)行監(jiān)督法存在的巨大缺憾。再次，對于公民如何監(jiān)督人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)也沒有明確的法律規(guī)定。最后，人大及其常委會缺乏足夠的權(quán)威。正如上面所言，事實上在監(jiān)督過程中各級人民代表大會缺位了，真正在行使監(jiān)督權(quán)的是各級人大的常設機構(gòu)常委會，這必然影響監(jiān)督的權(quán)威性。另外，在現(xiàn)實中，各級人大常委會與同級黨委和政府相比較，其權(quán)威性和執(zhí)行力都有差距。特別是在重大事項的決策和實行上，往往是黨委決策，或者是黨委政府聯(lián)合決策，政府執(zhí)行，人大及其常委會的權(quán)力被侵占，處于尷尬的地位。

第三，監(jiān)督力度不到位，有些監(jiān)督方式長期擱置。監(jiān)督權(quán)在實際運作過程中，往往是和風細雨，很難見到類似于黨委和政府在行權(quán)過程中那種強勢勁頭。

第四，人大及其常委會組織機構(gòu)、運轉(zhuǎn)方式和相當多的人大代表以及常委會組成人員的素質(zhì)影響了監(jiān)督工作。

（四）在人事任免權(quán)行使方面影響人大公信力的因素

我國各級人大及其常委會通過行使人事任免權(quán)組織起了各級各類國家機關，保證了國家和社會的正常運轉(zhuǎn)。但是在對“一府兩院”領導干部進行任免時仍然存在許多問題。主要是：任前了解不充分，任前考試走過場；任后監(jiān)督不力；關于人事任免的法律規(guī)定不夠完善，比如差額選舉覆蓋面不足，使得某些重要職位的選舉缺乏競爭性，人大與常委會之間在任免權(quán)上有界限模糊的地方，干部任期規(guī)定不嚴，調(diào)動頻繁；人大及其常委會行使人事任免權(quán)的能力不足。

（五）代表選舉方面影響人大公信力的因素

人大代表選舉是人大制度的基石，當前代表選舉中存在的問題影響了人大的公信力。直接選舉中選區(qū)劃分不盡合理；代表候選人的醞釀過程存在暗箱操作嫌疑；過分追求參選率；過分強調(diào)代表結(jié)構(gòu)比例。

正因為人大代表選舉中還存在如此多的問題，厭選已經(jīng)成為一種比較普遍的現(xiàn)象。尤其是在農(nóng)村，由于村民委員會的選舉與村民利益密切相關，村民選舉村委會主任的積極性遠遠高于選舉人大代表的積極性。這就從反面說明我們必須認真對待人大代表選舉中的問題，這關系我國根本政治制度的鞏固與否。

三、提高人大公信力的途徑

為了堅持和完善人民代表大會制度，必須進一步提升人大的公信力。提升人大公信力，也是為了更好地提升中國共產(chǎn)黨和我國司法制度的公信力。提升人大的公信力，有很多途徑。在當前主要是通過人大依法履行職權(quán)，即行使好立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及完善人大代表選舉來實現(xiàn)。這其中，人大行使好預算監(jiān)督權(quán)尤其重要。

（一）行使好立法權(quán)。立法權(quán)是人大及其常委會（縣級以上）的首要職權(quán)。也就是說，人民代表大會作為民意機關，依據(jù)民意立法是所有代議制民意機關的首要職責。為了進一步提升人大的公信力，從行使好立法權(quán)的角度看，人大及其常委會需要著力做好這樣幾個方面的工作。

第一，提高立法質(zhì)量。中國特色社會主義法律體系雖然已經(jīng)建立，但是仍然存在立法質(zhì)量不高的問題。改革開放初期，為了適應急需各種法律的迫切需求，我國快速制定了一些法律。因為時間緊迫，國家和社會急需，本著宜粗不宜細，首先解決有無的問題，當初所制定的法律很難談得上完善。鑒于當前中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建立，而且國家和社會發(fā)展需要更加細致更加易于操作的法律，所以今后必須提高立法質(zhì)量。特別是十八屆四中全會關于全面依法治國的決定，明確要求提高立法質(zhì)量。通過高質(zhì)量的法律來為國家和社會建設提供保障，也是人大及其常委會進一步提升公信力的契機。

第二，提高立法的民主性和科學性。雖然人大及其常委會是立法的主體，但是并不是說人民群眾就可以置身事外。歸根結(jié)底人大的立法權(quán)來自于人民群眾，在立法過程中人民群眾有權(quán)參與。要進一步擴大立法民主化的途徑，立法公開、立法聽證、立法座談、立法論證等民眾參與立法的方式要進一步深入。提高立法的科學水平是提高立法質(zhì)量的重要手段。要提高立法的科學性，除了擴大群眾的參與度外，還要充分發(fā)揮專家的作用。立法畢竟是技術性很強的工作，有著自身特有的邏輯機理，沒有一定的能力是勝任不了的。提高立法科學性的一個重要方面是不要固步自封，要積極借鑒國外先進的立法經(jīng)驗。

第三，由以行政管理為重點的經(jīng)濟立法向以權(quán)利保障為重點的民生立法轉(zhuǎn)變。以經(jīng)濟建設為中心是我們長期的國策，因此經(jīng)濟立法必然是重點，經(jīng)濟立法的重點突出在了行政管理上，這種狀況在過去尤其如此。但是隨著經(jīng)濟方面立法的日益完善，以公民權(quán)利保障為重點的民生立法日益緊迫。這也符合立法的本質(zhì)和發(fā)展邏輯，因為發(fā)展的目的在于充分保障公民的權(quán)利，讓公民享受發(fā)展的成果，而且在這個發(fā)展過程中，公民的權(quán)利意識日益覺醒。毋庸諱言，我國過去在公民權(quán)利保障方面成績斐然，但是仍然存在許多不足之處，這也成為一些國家指責我們，進而挑撥政府與民眾關系的借口，所以國家立法完全有必要向以權(quán)利保障為中心的民生立法為重點轉(zhuǎn)變。

第四，堅決改變部門利益法制化的狀況。由于歷史傳統(tǒng)和過去計劃經(jīng)濟的要求，與立法、司法等部門相比較，我國行政部門的權(quán)力十分強大。行政部門權(quán)力的強大也體現(xiàn)在了立法上。一般情況下，我國的立法草案往往由行政主管部門提出，作為立法機關的人大及其常委會有時不能真正主導立法?，F(xiàn)在尤其遭人詬病的是行政部門主導的立法不可避免的以法律之名保護了部門利益。這實際是行政特權(quán)的表現(xiàn)，其危害遠勝于一般的特權(quán)。因為一般的特權(quán)不受法律保護，消除起來相對容易，而有了法律保護的特權(quán)消除起來就難了。

（二）行使好人事任免權(quán)。國家大政方針確定以后，干部就是決定因素。在堅持黨管干部的原則下，努力做到三點。第一，在人大及其常委會對干部進行任免前 ，黨委要與人大及其常委會充分溝通，尤其是讓普通代表委員充分了解候選人的情況。這不僅無損于黨管干部的原則，相反卻維護了黨的權(quán)威，同時也充分尊重了代表委員的權(quán)利，維護了人大的權(quán)威。還有一點那就是讓被任免的干部認識到服從黨組織的安排與尊重服從人大的權(quán)力是一致的，避免那種只知道服從黨組織，而不知道尊重并服從人大的狀況。這也是依法治國在干部任免上的良好表現(xiàn)。第二，擴大差額選舉范圍，讓代表委員有更大的選擇權(quán)。選舉本質(zhì)上是優(yōu)中選優(yōu)，如果可選對象是唯一的，那就算不上優(yōu)中選優(yōu)。等額選舉給候選人的壓力相對于差額選舉的壓力要小得多。差額選舉的壓力有助于候選人在當選后更加努力工作，這也給那些有志于以后當選的干部以示范作用，即如果工作成績不突出，努力不夠，即使成為候選人也可能落選。第三，不要過分追求高票甚至全票當選。干部高票甚至全票當選固然不錯，但有些時候難免有形式主義之嫌。因為在代表委員對候選人了解不夠充分的情況下，讓候選人高票乃至全票當選，其實是不負責任的。真正地與黨委保持一致，堅持黨管干部原則并不在于黨委提名推薦的干部實現(xiàn)高票甚至全票當選，而在于同黨委一起共同嚴把干部選舉任免關，真正地把那些德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔上來?，F(xiàn)實中有多少高票甚至全票當選的干部走向了違法亂紀，這其中至少也說明人大及其常委會負有不可推卸的責任。

（三）行使好重大事項決定權(quán)。實事求是地說，與人大其他幾項法定權(quán)力相比較，重大事項決定權(quán)行使得不充分，有些地區(qū)的人大及其常委會很少使用此項權(quán)力，甚至一屆內(nèi)未使用過一次，致使此項權(quán)力被擱置虛化了。必須通過具體的辦法來改變這種現(xiàn)狀。

第一，積極爭取黨委的支持和政府的理解。毫無疑問，人大行使各項權(quán)力都要爭取黨委的支持和政府的理解，但是對于人大行使重大事項決定權(quán)尤其重要。因為，憲法和法律對其他幾項權(quán)力規(guī)定得十分詳盡，人大行使起來一般不會引起誤解。盡管憲法和全國人大組織法、地方組織法對人大行使重大事項決定權(quán)也有規(guī)定，但是總體上比較籠統(tǒng)，可操作性較差。到底哪些屬于重大事項，憲法和法律沒有明確規(guī)定，只是進行了定性描述，具體情況要結(jié)合各地實際，由各地自己確定。因此，沒有黨委和政府的支持和理解，僅靠人大無法確定到底哪些屬于重大事項，即使確定了重大事項，是否應該由人大來作決定也需要斟酌。在實際工作中，形成了黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督的模式。如果人大積極行使重大事項決定權(quán)會被看作是向黨委要權(quán)，向政府爭權(quán)，因此，為了避嫌，許多地方人大并不熱心于行使此項權(quán)力?，F(xiàn)在看來，這種模式不盡合理。黨委要積極支持人大行使重大事項決定權(quán)，政府要認真執(zhí)行人大對重大事項所作的決定，人大自身也要提高決定重大事項的能力。

第二，進一步規(guī)范和細化重大事項的內(nèi)容。從全國人大到各地人大基本上都出臺了行使重大事項決定權(quán)的法律、體例，但是總體上比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。需要依據(jù)全局性、長期性、群眾性的原則，結(jié)合實際對重大事項進行列舉。比如2009年《廣州市人大常委會討論決定重大事項辦法》就盡可能列舉了重大事項的范圍和內(nèi)容。只有有了具體的可操作性的法規(guī)，人大才能理直氣壯地行使此項權(quán)力。

第三，順應民意，人大要積極行使重大事項決定權(quán)。當前許多地方人大對行使重大事項決定權(quán)有顧慮，怕被看成是向黨委要權(quán)，向政府爭權(quán)。其實只要嚴格依法辦事，就可以得到黨委和政府的支持與理解。人大瞻前顧后，反倒不利于提高黨委和政府的威信。黨的十八大和十八屆三中、四中全會都明確要求人大要積極行使決定權(quán)。北京市人大在這方面有了新的突破。比如，往年年初政府都要確定一年內(nèi)為民所辦的實事，2015年經(jīng)過與政府溝通協(xié)商后，為民所辦實事在年初人代會上由人大決定。這就更加理順了人大與政府之間決定與執(zhí)行的關系。

（四）行使好監(jiān)督權(quán)。當前及今后一個時期，人大要行使好監(jiān)督權(quán)需要著力做好這樣幾方面工作。

第一，繼續(xù)完善與人大監(jiān)督相關的法律體系。盡管已經(jīng)有了比較完備的監(jiān)督法律體系，但仍然存在不足，還需要進一步完善。比如監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督主體是各級人大常委會，而對于層級和法律地位更高的人民代表大會卻沒有規(guī)定。監(jiān)督的對象是“一府兩院”，這也似乎不夠全面。比如我國實行社會主義公有制，擁有龐大的國有資產(chǎn)，人大是否有權(quán)直接監(jiān)督國有資產(chǎn)，尤其是是否可以比照監(jiān)督“一府兩院”國家工作人員的方式來監(jiān)督執(zhí)掌國有資產(chǎn)的高級管理者。所以修改監(jiān)督法就是一項迫切的任務。

第二，目前來講在人大的各項監(jiān)督工作中，做好對預算的監(jiān)督顯得尤為重要。人民當家作主的一個重要方面就是管理監(jiān)督“錢袋子”。2014年7月，全國人大常委會通過了新修訂的預算法，這對于加強和改進人大預算監(jiān)督起到了巨大的推動作用。隨著國家經(jīng)濟實力的迅速增強，公共預算收入和支出的數(shù)額已經(jīng)名列世界前茅。人民群眾十分關心巨額財政資金的使用，尤其是不斷暴露的許多“三公”經(jīng)費支出不合理的現(xiàn)象，更是引起全社會的關注。所以，借鑒先進國家預算監(jiān)督的經(jīng)驗，強化預算監(jiān)督是做好人大監(jiān)督工作的重點。

第三，加強人大自身建設，提高監(jiān)督能力。人大要使用好監(jiān)督權(quán)，必須有過硬的監(jiān)督能力。習近平總書記說打鐵還需自身硬。不必諱言，目前相當多的人大機關自身能力還不足。這包括自身組織機構(gòu)不夠健全，人大代表和常委會委員自身素質(zhì)有待提高。人大監(jiān)督的“一府兩院”機構(gòu)龐大，人員眾多，業(yè)務內(nèi)容繁多，而人大自身組織機構(gòu)和人員都偏少，監(jiān)督起來往往心有余而力不足。西方發(fā)達國家議會組織龐大，擁有龐大而專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)和人員。這十分值得我們學習。另外，我國各級人大代表都是兼職的，常委會組成人員中專職比例太低，許多領導干部是退休前從黨政機關轉(zhuǎn)職來的，對他們來說人大的工作其實是二線工作，工作起來缺乏動力。這些狀況都制約了人大監(jiān)督能力，必須改進。

（五）選好代表。在某種意義上說，我國的人大代表選舉制度還存在諸多瑕疵，影響了選民的參與熱情，有流于形式主義之嫌。這正是今后需要努力改進的地方。

第一，增強代表選舉的競爭性。無論自然界，還是人類社會，競爭都會促使事物向著良性的方向發(fā)展。從眾多候選人中選出代表，本身就是優(yōu)中選優(yōu)的過程，這應該是一個競爭的過程。世界各國選舉制度表明，通過差額方式選舉比簡單等額選舉要好得多。雖然，我國的人大代表選舉也基本上采取了差額選舉，但是差額幅度不夠。另外，有些參加差額選舉的候選人有陪選之嫌。這就使得這種差額選舉不是真正的差額選舉。

第二，擴大直接選舉的范圍。代議制理論和實踐都證明，間接選舉的民意代表性要低于直接選舉，選舉的層級越高，民意代表性越低。所以世界各國的選舉都越來越傾向于實行直接選舉。我國的人大代表選舉共有五個層級，是世界上選舉層級最多的。最高層級的全國人大代表與最基層的選民之間相去甚遠。在暫時還無法實現(xiàn)全部直選的情況下，提高直選的范圍是可行的，這在技術上不存在問題。另外擴大直選范圍有助于消除賄選等操縱選舉的違法現(xiàn)象。直選范圍越高，選民人數(shù)越多，操縱起來越難。

第三，完善代表候選人的提名機制。我國人大代表候選人的提名包括組織提名和選民聯(lián)名推薦（間接選舉的是下級代表聯(lián)合提名）兩種方式。現(xiàn)在組織提名成為主要的提名方式，而選民和代表聯(lián)名推薦提名很少被通過，即使通過被選上的可能性也很低。這嚴重挫傷了選民的積極性。要確保組織提名和選民、代表聯(lián)名提名具有同樣的效果。

第四，合理劃分選區(qū)。現(xiàn)在我國的選舉制度實行單位選區(qū)和居住地選區(qū)兩種選區(qū)劃分方式。單位選區(qū)往往容易掌控，居住地選區(qū)選民不容易被掌控。而且有些地方單位選區(qū)選民與當選代表之比要遠低于居住地選區(qū)選民與當選代表之比，也就是說，單位選區(qū)候選人更容易當選。這顯然是不合理的。今后要盡可能實行以居住地選區(qū)選舉代表。

第五，提高代表素質(zhì)。人大代表代表人民參政議政，必須具備一定的政治素養(yǎng)?，F(xiàn)在有些人大代表缺乏必要的參政議政能力，有些人大代表甚至參政議政的意愿不強烈，屬于組織安排型的。今后務必在選舉過程中把好代表入口關，讓那些有意愿也有能力的人當選人大代表，讓代表認識到當人大代表不是榮譽而是崇高的職責。

注釋：

[1]李貴成：《提高政府公信力的社會學思考》，載《理論導刊》2009年第4期。

[2]陸南泉、姜長斌、徐葵、李靜杰主編：《蘇聯(lián)興亡史論》，人民出版社2004年4月版，第479頁。

[3]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第678頁。

[4]林龍：《“百姓心目中的人大制度”調(diào)查與思考》，載《人大研究》2010年第5期。

（作者系北京聯(lián)合大學北京市政治文明建設研究中心研究員。本文為北京市哲學社會科學規(guī)劃辦公室重點項目《提升人大及其常委會公信力研究》〔13JDKDA006〕的階段性成果）