城市公用事業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征的演進與公私合作制（PPP）的衍生機理
2017-05-06 00:49付金存
當(dāng)代經(jīng)濟管理 2017年4期
付金存
摘 要當(dāng)前有關(guān)城市公用事業(yè)公私合作制的研究和實踐存在“泛化”傾向，亟須從理論上闡明其衍生機理。文章以城市公用事業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征的演進為主線，分析了其壟斷經(jīng)營的可維持性問題。研究發(fā)現(xiàn)，隨著自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)由規(guī)模經(jīng)濟向成本弱增和可競爭性轉(zhuǎn)變，自然壟斷的可維持性逐漸減弱，壟斷邊界逐步縮??；與此同時，有關(guān)城市公用事業(yè)的公益標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了由規(guī)制公益論到規(guī)制私益論，再到“物有所值”的演進；加之政府規(guī)制成本急劇膨脹，實施效果存疑，放松城市公用事業(yè)的進入規(guī)制，允許私人資本與公共企業(yè)合作參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運營和管理成為可能。
關(guān)鍵詞 公私合作制；經(jīng)濟機理；城市公用事業(yè)
[中圖分類號]F294 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）04-0032-07
改革開放以來，在“城市偏向”政策的帶動下，中國城市化水平經(jīng)歷了年均增速超過1%快速發(fā)展過程，對城市供水與污水處理、軌道交通等公共服務(wù)的需求也逐年擴張。然而長期以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施被認為是政府的職責(zé)，應(yīng)由政府投資、建設(shè)、運營與管理，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，維持公用事業(yè)的傳統(tǒng)制度安排已難以為繼：政府出于維護公眾利益的職責(zé)承擔(dān)了國有企業(yè)建設(shè)和運營的全部成本，而國有企業(yè)為了維護部門利益，有意維持和擴大虧損，進一步索取補貼。從而陷入“企業(yè)虧損——政府補貼——財政負擔(dān)加重——投資不足——發(fā)展受限——持續(xù)虧損”的惡性循環(huán)。在這種條件下，引入市場競爭機制，打破城市公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷格局勢在必行，于是公私合作制（Public Private Partnerships，PPP ）被廣泛采用。
由于自然環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)甚至是文化稟賦的差異，學(xué)術(shù)界對城市公用事業(yè)公私合作制概念和內(nèi)涵的認知并不統(tǒng)一，不同國家和地區(qū)公私合作制的實踐模式、應(yīng)用效果存在較大差別。隨著公私合作制的應(yīng)用范圍的擴大，公私合作參與主體的互動關(guān)系與作用機理愈加復(fù)雜，以致出現(xiàn)任何形式的“公私混合”現(xiàn)象均被稱為公私合作制的“泛化”取向。特別是在當(dāng)前國際經(jīng)濟不景氣、國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩的背景下，這種“泛化”取向可能使公私合作制淪為地方政府緩解財政壓力的融資手段，引發(fā)區(qū)域性甚至系統(tǒng)性債務(wù)危機。由此可見，從理論上探明城市公用事業(yè)公私合作制的衍生機制，對于指導(dǎo)實踐具有重要意義。鑒于上述分析，本文以城市公用事業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征的演變?yōu)檫壿嬛骶€，試圖闡明了城市公用事業(yè)公私合作的內(nèi)在機理，以期為構(gòu)建科學(xué)的公私合作機制提供有益參考。
一、城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征
城市公用事業(yè)包括城市供水與污水處理、集中供熱、管道燃氣甚至園林綠化等行業(yè)，盡管這些行業(yè)特征各異，但是整體上均能具備以下技術(shù)經(jīng)濟特征：
（一）自然壟斷性
自然壟斷的概念最早由Mill（1894）提出，他認為英國的煤氣、自來水等產(chǎn)業(yè)存在重復(fù)建設(shè)和浪費的問題，如果將多家企業(yè)競爭的市場結(jié)構(gòu)變?yōu)橐患移髽I(yè)壟斷經(jīng)營格局，就能大大降低運營成本[1]。隨后Adams（1887）指出，對于那些規(guī)模報酬遞增產(chǎn)業(yè)應(yīng)實施進入限制，可以維護大規(guī)模生產(chǎn)優(yōu)勢，保護消費者福利[2]。Farrer（1926）[3]和Ely（1937）[4]進一步將自然壟斷的經(jīng)濟特性明確為規(guī)模經(jīng)濟特征。在這些研究的基礎(chǔ)上，Spulber（1989）給出了自然壟斷的標(biāo)準(zhǔn)定義，即在特定范圍的產(chǎn)量內(nèi)，如果一家企業(yè)比兩家或兩家以上企業(yè)供應(yīng)市場需求的成本更低，則認為該產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷特征[5]。城市公用事業(yè)被認為是自然壟斷的典型領(lǐng)域，其自然壟斷性表現(xiàn)為兩個方面：一是資本密度極高，Beecher 等人（1991）用資本/收入比率，測算了自來水業(yè)與其他城市基礎(chǔ)設(shè)施的資本密集程度，研究發(fā)現(xiàn)航空、電信等一般城市基礎(chǔ)設(shè)施的資本/收入比率大致在1∶1到2.5∶1之間，而自來水業(yè)的資本/收入比率高達5∶1甚至6∶1，項目建設(shè)初期大量的資本投資在一定程度上阻礙了企業(yè)的自由進入[6]。二是資產(chǎn)專用性極強，以城市供水為例，其生產(chǎn)過程生產(chǎn)包括水源取水、凈化消毒、管網(wǎng)建設(shè)、送水、排水等多個環(huán)節(jié)，尤其是管網(wǎng)建設(shè)環(huán)節(jié)對地質(zhì)水文條件、電力等其它設(shè)施布局、建筑物分布、供水廠總體設(shè)計等都有特殊要求，這些決定了城市自來水產(chǎn)業(yè)輸配管網(wǎng)等設(shè)施具有很強的資產(chǎn)專用性，并形成巨大的固定成本或稱為“沉沒成本”，為投資者進入和在位者退出該行業(yè)設(shè)置了障礙，由此形成自然壟斷特性。
（二）準(zhǔn)公共品性
從競爭性與排他性兩個維度出發(fā)，任何物品都可劃歸為公共物品、私人物品或混合品。公共物品是一個與私人物品相對應(yīng)的概念，具有消費的非競爭性和非排他性，效用的可分割性和消費的必需性。公共物品的特性決定了其消費過程難以避免“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致市場機制失靈（Ol-on，2009）[7]。因此公共物品主要由國家生產(chǎn)和提供?！皽?zhǔn)”公共品是指介于公共物品和私人物品之間，兼具兩者特性的的產(chǎn)品或服務(wù)，具有優(yōu)先的非競爭性和非排他性。準(zhǔn)公共物品可分為兩類：一是與規(guī)模經(jīng)濟相聯(lián)系的自然壟斷性產(chǎn)品，如供排水系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、電力輸配系統(tǒng)等，這類準(zhǔn)公共物品在物理形態(tài)上一般變現(xiàn)為社會基礎(chǔ)設(shè)施（social infrastructure）。另一類被稱為優(yōu)效物品（merit goods），是指那些無論個人收入水平如何都應(yīng)該得到有效供應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)，如醫(yī)療保障、住房、傳染病免疫等。這兩類準(zhǔn)公共物品均存在“擁擠效應(yīng)”，在一定的臨界范圍內(nèi)，增加消費不會產(chǎn)生競爭，一旦超過臨界值，就會過度擁擠，增加更多的消費就會降低全體消費者的效用（余永定，2003）[8]。
從排他性角度看，在一定邊界內(nèi)，城市供水、管道燃氣等公用事業(yè)具有私人物品的特征。供水服務(wù)可借助安裝水表等技術(shù)手段實現(xiàn)分割，并通過“使用者付費”的制度安排進行排他性消費。從技術(shù)角度而言，對拒絕付費的用戶切斷供應(yīng)并不難實行，但由于為日常生活所必須，如果有意地將一部分人排除在城市供水服務(wù)之外，顯然違背社會公正原則，因此這些產(chǎn)品具有非完全的排他性。從競爭性維度看，在一定的消費容量下，增加城市自來水等的消費并不影響其他人正常消費，因此是非競爭的，但一但超過技術(shù)或有效供給的邊界，就會產(chǎn)生擁擠效用。如在夏季等供水緊張的時刻，水壓降低將導(dǎo)致高層建筑用水中斷，定時分片供水時全體用戶也不能同時得到服務(wù)等?？傮w而言，城市公用事業(yè)具有準(zhǔn)公共品特征。
（三）外部性
外部性是指一定的經(jīng)濟行為對經(jīng)濟系統(tǒng)外部造成的影響，這一影響會導(dǎo)致私人成本（企業(yè)或個人）與社會成本、私人收益與社會收益偏離，造成市場機制失靈。根據(jù)偏離方向和影響性質(zhì)的差異，外部性可分為正外部性和負外部性兩個方面。城市公用事業(yè)是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，其有效運營不僅能夠為城市工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)及居民生活提供有力保障，而且從供給角度看，也構(gòu)成了其他部門社會再生產(chǎn)的基礎(chǔ)投入，因此城市公用產(chǎn)品性能和價格的變動會產(chǎn)生巨大的連鎖反應(yīng)。這些都是城市公用事業(yè)正外部性的具體體現(xiàn)。然而城市公用事業(yè)運營補償也會產(chǎn)生巨大的負外部性，如自來水生產(chǎn)過程中，凈水、制水環(huán)節(jié)排出的沉淀廢水、濾池反沖洗排水如不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，會對居民生活用水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水造成較大的負面影響。
綜上所述，城市公用事業(yè)具有自然壟斷性、準(zhǔn)公共品性和外部性特征，進而決定了政府需在一定程度上對其進行規(guī)制，以維護公共利益。然而從實踐看上，各國城市公用事業(yè)先后經(jīng)歷了從“國有化”到“私有化”，再到當(dāng)前“公私合作制”的變遷過程，這一變化的根本原因在于城市公用事業(yè)自然壟斷性，以及判斷城市公用事業(yè)公益性的標(biāo)準(zhǔn)不斷演進。
二、城市公用事業(yè)自然壟斷的可維持性及其邊界
（一）自然壟斷理論的演進
自然壟斷是政府設(shè)定進入壁壘、控制產(chǎn)品價格與企業(yè)利潤的最為傳統(tǒng)、持久的原理（Breyer，1982）[9]。在特定的技術(shù)經(jīng)濟條件下，政府通過設(shè)立公用企業(yè)，以獨占的組織形式提供公共產(chǎn)品能夠有效維持資源配置的社會效率，保障公眾利益，這些恰好是政府規(guī)制的目標(biāo)所在。然而隨著理論和實踐的發(fā)展，自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)和物理邊界發(fā)生了極大變化，于是在壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)上，城市公用事業(yè)的市場競爭機制逐漸生發(fā)。
20世紀(jì)70年代以來，西方經(jīng)濟發(fā)達國家逐步放松了對城市公用事業(yè)的進入限制并取得良好成效，促使經(jīng)濟學(xué)界進一步探討自然壟斷的經(jīng)濟特性。Baumol（1977）[10]、Sharkey（1983）[11]等學(xué)者提出以成本弱增效性作為自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)（Subadditivity），即某一企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的成本，小于若干企業(yè)成產(chǎn)單獨生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本綜合。在成本弱增范圍內(nèi)，由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營能夠提高生產(chǎn)效率，而當(dāng)產(chǎn)出超過成本弱增范圍后，市場將面臨供給短缺，此時政府應(yīng)該允許其他企業(yè)進入。這一論斷對自然壟斷的可維持性提出了挑戰(zhàn)。Panzar 、Baumol和Willig（1977；1981）等學(xué)者認為，自然壟斷本身并不能作為限制進入的條件在政府規(guī)制價格下，壟斷企業(yè)產(chǎn)量和價格的變動需要得到政府規(guī)制機構(gòu)的批準(zhǔn)，難以在短期內(nèi)迅速調(diào)整[12-13]。此時，如果允許企業(yè)自由進入，往往會造成壟斷企業(yè)壟斷地位的不可維持性（Nonsustainability）（見圖1）。
如圖1所示，Q0表示壟斷企業(yè)最小平均成本處對應(yīng)的產(chǎn)量，Q*代表自然壟斷要求的產(chǎn)量，市場需求曲線DD和平均成本曲線AC1相交處決定的產(chǎn)量和價格分別為P和Q。對于壟斷企業(yè)而言，如果將價格定于企業(yè)最小平均成本對應(yīng)的P0處，企業(yè)將獲得最大利潤，但此時的產(chǎn)量Q0小于市場需求Q。由于壟斷企業(yè)負有滿足整個市場需求的義務(wù)，政府規(guī)制機構(gòu)需將壟斷企業(yè)的價格和產(chǎn)量固定于DD曲線和AC1曲線的交點處（成本弱增階段），這樣既能保證市場需求，又能使企業(yè)收入補償其成本。這時，壟斷企業(yè)的壟斷地位的可維持性就被定于（P，Q）處，在企業(yè)可自由進入市場的情況下，除此以外的價格和產(chǎn)量都會造成自然壟斷的不可維持性。如當(dāng)P
（二）自然壟斷的邊界
盡管城市公用事業(yè)整體上具備自然壟斷特征，但這并不意味著所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都需壟斷經(jīng)營。以城市供水為例，從技術(shù)環(huán)節(jié)看，水的生產(chǎn)和輸配都是圍繞管網(wǎng)進行的，這些輸送網(wǎng)絡(luò)由于具有極強的資本專用性和極高的沉淀成本，屬于自然壟斷的業(yè)務(wù)范圍。然而隨著技術(shù)發(fā)展，原水生產(chǎn)、治水和銷售環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了可以標(biāo)準(zhǔn)化的模塊端口，因此可分離出去?？梢姵鞘泄檬聵I(yè)的自然壟斷性是一個相對的概念（見表1）。
從動態(tài)角度看，技術(shù)進步也使得自然壟斷的物理邊界迅速改變。以電信產(chǎn)業(yè)為例：微波無線電通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用極大降低了通信服務(wù)行業(yè)的平均成本，使其最小效率規(guī)模（MES）顯著下降。同時，微波技術(shù)的發(fā)展帶動了市場需求的急速上升，早在20世紀(jì)50年代，美國就有許多私人企業(yè)和政府組織申請開通私人通信系統(tǒng)（Vis-cusi et al.，2005）[15]。此外，計算機和焦化技術(shù)的改進，使得有線電視、電信網(wǎng)絡(luò)同時運行，通過網(wǎng)絡(luò)間的互通互聯(lián)整合不同產(chǎn)業(yè)，使得運營成本極大降低。由此可見，技術(shù)進步正使自然壟斷產(chǎn)業(yè)的物理邊界逐步縮小，一些傳統(tǒng)上需壟斷經(jīng)營的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)逐步出現(xiàn)可競爭性的傾向。
除了技術(shù)進步外，市場范圍和需求邊界的擴張也會改變自然壟斷產(chǎn)業(yè)的基本格局。例如，在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，市場范圍相對較小，需求有限，由一家企業(yè)提供某一公共產(chǎn)品就可滿足社會需求，此時經(jīng)營城市公用事業(yè)的企業(yè)具有明顯的區(qū)域壟斷特征。但伴隨著城市人口增加和城市空間范圍的擴大，原有城市自來水、管道燃氣等網(wǎng)絡(luò)不能適應(yīng)新增的需求，當(dāng)需求擴張超過原有企業(yè)成本弱增的范圍后，政府就應(yīng)允許新企業(yè)進入。特別地，隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，一些具備較強實力的企業(yè)已經(jīng)跨越行政區(qū)域界線，在多個區(qū)域同時開展業(yè)務(wù)，從而使城市公用事業(yè)區(qū)域壟斷的特征逐步弱化。
以上分析說明，在特定的技術(shù)水平、市場范圍和需求狀況下，自然壟斷的邊界是相對的。隨著這些因素的變化，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的物理邊界呈現(xiàn)不斷變化的趨勢。但總的來看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的物理邊界和業(yè)務(wù)范圍是逐步縮小的，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的諸多業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)已具備可競爭的市場條件，進而為社會資本進入奠定了基礎(chǔ)。
三、政府規(guī)制下城市公用事業(yè)公益性標(biāo)準(zhǔn)的演進
由于城市自來水、管道燃氣等產(chǎn)品是社會再生產(chǎn)的必需品，具備準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征，因此維護社會公益性成為政府規(guī)制的又一重要理論支撐。 隨著自然壟斷理論的演進，有關(guān)城市公用事業(yè)的公益標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了由規(guī)制公益理論到規(guī)制私益論，再到“物有所值”的變化，進而推動了城市公用事業(yè)組織形式的演進。
（一）規(guī)制公益論：政府壟斷的正當(dāng)性
傳統(tǒng)經(jīng)濟理論認為，由于具備自然壟斷特征，城市公用事業(yè)需以政府“公營”的形式，即通過設(shè)立公用企業(yè)，維護規(guī)模經(jīng)濟性，防止壟斷性或者半壟斷性契約損害社會公眾利益（Pigou，1924）[16]。顯然，保護公益就為城市自來水、電力等公用事業(yè)壟斷經(jīng)營提供了正當(dāng)性論證。
規(guī)制公益論認為，政府是完全理性的，政府對自然壟斷行業(yè)的直接干預(yù)既能夠糾正市場失靈，又可以維護社會公眾的利益，這一觀點受到眾多經(jīng)濟學(xué)家的擁護。植草益（1976）提出，市場失靈為政府干預(yù)經(jīng)濟提供了客觀基礎(chǔ)，政府規(guī)制是公共機構(gòu)為彌補市場失靈，以法律授予的執(zhí)行權(quán)對壟斷企業(yè)活動進行限制的過程[17]，Owen（1978）認為，平抑市場運作風(fēng)險、滿足社會公共需求是政府規(guī)制的主要目標(biāo)[18]。Mitnick（1980）則直言，政府規(guī)制是基于社會公益的公共政策[19]?？傮w來看，規(guī)制公益論以市場失靈作為邏輯出發(fā)點，強調(diào)政府規(guī)制克服市場失靈，維護公眾利益的行為動因。由此得出的政策啟示在于，政府應(yīng)以特定的壟斷形式生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，并通過使用者付費的制度安排募集公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。在規(guī)制公益論指導(dǎo)下，公共事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移，也不能實行私有化，政府壟斷經(jīng)營是唯一合法的組織形式。
（二）規(guī)制私益論：民營化的正當(dāng)性
在規(guī)制公益論下，政府通過設(shè)置市場進入門檻，制定政府指導(dǎo)價格維持公用企業(yè)的壟斷地位，以期彌補市場失靈的缺陷，維護公共利益。然而在現(xiàn)實世界中，政府并非是規(guī)制公益論所言的“道德人”，政府規(guī)制的結(jié)果往往是壟斷企業(yè)“俘虜”規(guī)制機構(gòu)，使得政府規(guī)制措施逐步成為有利于壟斷企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的“保護傘”。這時在政府規(guī)制下，被規(guī)制壟斷企業(yè)可以利用獨占的市場地位制定高價，牟取暴利。面對強勢企業(yè)，消費者維權(quán)成本極其高昂甚至超過其損失，形成“邊際無謂成本”。這時政府規(guī)制實質(zhì)上已經(jīng)成為壟斷企業(yè)私利的保護者，而非公共利益的維護者。
針對上述論證，眾多學(xué)者對政府規(guī)制的效果進行了實證檢驗。Stigler 和 Friedland（1962）檢驗了美國各州電力公用事業(yè)的規(guī)制效果，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制與否對企業(yè)收費水平并無實質(zhì)影響[20]。Stigler（1971）進一步的研究表明，政府規(guī)制存在降低產(chǎn)品質(zhì)量，扭曲價格甚至抑制創(chuàng)新等一系列弊端[21]。以上分析說明，政府規(guī)制并未取得如規(guī)制公益論所預(yù)期的效果，反而造成社會福利損失。從現(xiàn)實效果出發(fā)，規(guī)制私益理論否定了政府基于社會公益壟斷城市公共事業(yè)的正當(dāng)性。在規(guī)制私益論框架下，城市公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場競爭機制對于阻止壟斷企業(yè)利用“邊際無謂成本”獲取暴利具有重要作用。此時，放松甚至放棄規(guī)制成為應(yīng)對規(guī)制失靈的主要手段。
（三）物有所值：合作視角下判斷公益性的新標(biāo)準(zhǔn)
從邏輯思路和政策取向看，規(guī)制公益論和規(guī)制私益論均以對方各自的內(nèi)在缺陷和現(xiàn)實不足為前提，開出的政策藥方也是以己之長替彼之短。上述兩種理論均將政府與市場置于二元對立的局面。但從政策效果看，兩者都并非盡善盡美。20世紀(jì)70年代以來，以Coase（1972）為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)派通過分析交易主體之間的交易成本，獨辟蹊徑地揭示了政府規(guī)制失靈的根本原因[22]。新制度經(jīng)濟學(xué)家提出，市場機制與政府壟斷的抉擇，取決哪一方更能有效地降低交易成本[23]，從政策實踐上看，新制度經(jīng)濟學(xué)提出以“物有所值（Value For Money）”作為判斷產(chǎn)品公益性的新標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入公共行政據(jù)測過程中。
“物有所值”通?？蓮慕?jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）三個方面衡量（簡稱3E原則）。其中經(jīng)濟性是指以最低的成本購買到特定質(zhì)量和數(shù)量的產(chǎn)品，或者說與傳統(tǒng)模式相比可實現(xiàn)的成本節(jié)約程度；效率性是從投入-產(chǎn)出角度而言，力圖以最小投入獲得最大產(chǎn)出；有效性是從生產(chǎn)的效果而言，強調(diào)產(chǎn)出與組織的目標(biāo)密切相關(guān)（高鶴，2014）[24]?！拔镉兴怠崩砟畹暮诵?，是強調(diào)企業(yè)精神和競爭機制的重要性，通過私人部門的參與，一方面降低城市公用產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，另一方面彌補傳統(tǒng)模式下生產(chǎn)效率低下 的弊端。從實施績效來看，采取政府與社會資本合作的模式，可有效協(xié)調(diào)政府規(guī)制與私人部門的利益，實現(xiàn)城市公用產(chǎn)品“物有所值”的目標(biāo)（Lam & Javed，2013）[25]。
四、政府規(guī)制的成本及其經(jīng)濟影響
政府規(guī)制成本廣泛存在于政府規(guī)制立法、執(zhí)法、法律修改與調(diào)整等環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都會發(fā)生相當(dāng)程度的成本，有時因規(guī)制成本太大會不得不延遲對某一特定領(lǐng)域的政府規(guī)制。從歷史演變角度看，政府規(guī)制天然地具有一種自我膨脹、自我擴張和自我強化的內(nèi)在機制（植草益，1976）[26]。在這種機制作用下，政府規(guī)制機構(gòu)極易產(chǎn)生擴張的沖動，其突出表現(xiàn)是政府規(guī)制機構(gòu)成本支出和雇員數(shù)量的增加（見表2和表3）。
由表2、表3不難看出，半個多世紀(jì)以來，美國政府的規(guī)制成本劇烈膨脹。從支出規(guī)?？矗绹?lián)邦政府規(guī)制支出由1960年的30.61億美元激增至2015年的555.02億美元，增長超過17倍；規(guī)制機構(gòu)雇員人數(shù)5.71萬人增加至28.15萬人，數(shù)量增加超過3倍。從規(guī)制成本分布的具體領(lǐng)域看，包括社會性規(guī)制和經(jīng)濟性規(guī)制在內(nèi)的主要領(lǐng)域政府規(guī)制的支出規(guī)模都有所增加，其中社會性規(guī)制支出規(guī)模超過22倍，經(jīng)濟性規(guī)制增長超過9倍。從時間分布來看，多數(shù)時間段內(nèi)的支出規(guī)模和雇員數(shù)量均呈現(xiàn)增長態(tài)勢。尤其值得注意的是，受“9.11事件”影響，2000～2010年間，國土安全支出規(guī)模和雇員數(shù)量呈現(xiàn)激增態(tài)勢，年均增長率分別達到了5.2%和4.4%。以上數(shù)據(jù)分析僅限于美國聯(lián)邦政府層面，如果再加上美國各州政府規(guī)制機構(gòu)的運行成本，那么所有的政府規(guī)制成本將更加驚人。
Guasch & Hahn（1999）的研究表明1982～1996年期間，美國7個聯(lián)邦規(guī)制部門所發(fā)布的規(guī)制政策中，僅有不足半數(shù)的政策可取得一定的凈收益[27]。不僅如此，政府規(guī)制還會造成對市場經(jīng)濟運行機制的干擾，在諸多方面存在一定負面影響。從企業(yè)角度看，政府規(guī)制雖然能使企業(yè)免于競爭，但規(guī)制政策調(diào)整的時滯會阻礙企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，如在電信市場領(lǐng)域，蜂窩技術(shù)早在20世紀(jì)40年代就已經(jīng)開始出現(xiàn)，并于1973年具備產(chǎn)業(yè)化的條件，但聯(lián)邦通訊委員會直到1983年才開始頒發(fā)許可證，致使得美國1983年因技術(shù)延遲增加的成本超過了250億美元（Haring et al.，1997）[28]。同樣，語音服務(wù)引入的延遲也使美國經(jīng)濟年均成本增加超過13億美元（以1994年價格計算）（Kahn et al.，1999）[29]。無獨有偶，于良春和丁啟軍（2007）對中國電信業(yè)的實證研究表明，2000～2004年間，電信行業(yè)政府進入規(guī)制的總成本比其收益大約高出11 926.26億元，約為收益的2.07倍左右[30]。從社會福利角度看，規(guī)制成本最終會以產(chǎn)品價格提升、稅負等形式部分轉(zhuǎn)嫁給消費者，消費者最終以高價格、低工資、高稅負的形式承擔(dān)了政府規(guī)制成本。Hazilla（1990）研究表明，由于環(huán)境規(guī)制增加，1990年美國就業(yè)率降低了1.2個百分點[31]。政府規(guī)制的影響不僅限于微觀層面，近年來，一些經(jīng)濟學(xué)家開始將政府規(guī)制與財政支出、稅收、貨幣政策等一起，列入美國政府典型的宏觀經(jīng)濟活動。一項最新的研究表明，1949年以來，政府規(guī)制強度的增加使得美國真實的經(jīng)濟增加率（Real GDP Growth）下降了2個百分點。如果政府規(guī)制強度維持在1949年的水平，美國2011年潛在的GDP總量將達到53.9萬億美元，遠高于其15.1萬億美元的實際水平（Perry，2013）[32]。
五、結(jié) 語
由于具有自然壟斷性、準(zhǔn)公共品和外部性等特征，長期以來，城市公用事業(yè)在政府規(guī)制下采取了壟斷經(jīng)營的組織模式。然而隨著理論和實踐演進，一方面，有關(guān)自然壟斷的判斷標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了規(guī)模經(jīng)濟、成本弱增和可競爭性的變化，另一方面，伴隨著技術(shù)進步不斷加快、市場需求范圍逐漸擴大，城市公用事業(yè)領(lǐng)域自然壟斷的物理邊界逐步縮小，可競爭的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)逐步增多；與此同時，有關(guān)城市公用事業(yè)的公益標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了由規(guī)制公益理論到規(guī)制私益論，再到“物有所值”的變化，推動了城市公用事業(yè)組織形式的演進；加之，規(guī)制成本的急速攀升及規(guī)制的績效表現(xiàn)，政府規(guī)制的運用應(yīng)更為謹慎。為適應(yīng)上述變化，應(yīng)需盡可能的發(fā)揮市場機制的作用，放松進入規(guī)制，允許國內(nèi)私人資本、境外資本等多種社會資本形式參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運營和管理。同時，政府要優(yōu)化價格規(guī)制機制，強化質(zhì)量規(guī)制，以應(yīng)對社會資本進入后出現(xiàn)的新問題。
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