公共危機(jī)管理體制與機(jī)制的法治化研究

摘 要：通過(guò)對(duì)公共危機(jī)管理體制與機(jī)制的相關(guān)概念、特點(diǎn)出發(fā)，探討公共危機(jī)管理體制與機(jī)制法治化的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)在法治化進(jìn)程中該體制與機(jī)制存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決辦法，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理高效率、高效能的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理體制；公共危機(jī)管理機(jī)制；法治化

一、公共危機(jī)管理體制與機(jī)制的相關(guān)概念、特點(diǎn)

公共危機(jī)管理體制是指以政府為主體的公共部門在處理公共危機(jī)過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限劃分、人員配置等方面的體系、制度、方法、形式的總稱。而公共危機(jī)管理機(jī)制是指通過(guò)公共危機(jī)管理制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能，主要包括公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制、公共危機(jī)決策機(jī)制、公共危機(jī)資源配置與保障機(jī)制、公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制、公共危機(jī)善后管理與評(píng)估機(jī)制。公共危機(jī)的特點(diǎn)：誘發(fā)公共危機(jī)的因素日益增加、危機(jī)信息的傳播速度愈發(fā)迅速、危機(jī)導(dǎo)致的破壞性波及的范圍更加廣泛、危機(jī)的種類日益繁多、危機(jī)發(fā)展趨勢(shì)與后果的預(yù)測(cè)性難度日益加大等。

二、公共危機(jī)管理體制與機(jī)制法治化的主要內(nèi)容

（一）公共危機(jī)管理體制法治化

在公共危機(jī)管理制度法治化方面，公共危機(jī)管理的一系列制度、規(guī)定應(yīng)該以國(guó)家法律憲法為依據(jù)，賦予這些制度、規(guī)定在公共危機(jī)管理活動(dòng)中以至高無(wú)上的權(quán)威而非一種擺設(shè)，當(dāng)然這種權(quán)威不能與憲法相抵觸。在公共危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置法治化方面，為了提高公共危機(jī)管理效率和效能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少層級(jí)、進(jìn)一步推進(jìn)大部制等思想是法律有關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要理念。在公共危機(jī)管理權(quán)力分配法治化方面，一方面通過(guò)詳盡的、完備的法律來(lái)明確界定從事公共危機(jī)管理活動(dòng)的所有人員的權(quán)力與義務(wù)；另一方面，應(yīng)建立一套法律明確規(guī)定哪些職權(quán)的獲取適合采取選舉制、哪些職權(quán)的獲取適合任命、哪些職權(quán)的獲取適合世襲等。

（二）公共危機(jī)管理機(jī)制法治化

危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)是危機(jī)處理的關(guān)鍵之一，像人體的系統(tǒng)一樣，每當(dāng)病毒入侵肌體時(shí)，預(yù)警系統(tǒng)首先向大腦中樞系統(tǒng)發(fā)出信號(hào)，并通過(guò)大腦中樞系統(tǒng)的指揮，組織、調(diào)動(dòng)力量進(jìn)行抵御，預(yù)警系統(tǒng)的關(guān)鍵在于反應(yīng)的迅速與信息的準(zhǔn)確。決策機(jī)制是指有關(guān)決策流程和方式的制度化或潛制度化的組合方式。決策機(jī)制通常是決策體制的具體表現(xiàn)形式之一，受決策體制的制約，又為決策體制服務(wù)。法律還要規(guī)定參與決策制定者所要承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)要賦予他們一定的權(quán)力，這樣在其履行監(jiān)控決策實(shí)施職責(zé)過(guò)程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題能夠在其權(quán)限范圍內(nèi)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整決策方案，使得決策目標(biāo)盡可能的實(shí)現(xiàn)。各種資源的生產(chǎn)、分配與共享，以及各種資源的有效配置和使用，直接影響著政府和社會(huì)的危機(jī)管理能力。

三、公共危機(jī)管理體制與機(jī)制法治化過(guò)程中存在的問(wèn)題

（1）在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國(guó)目前已經(jīng)建立了一些公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，但是缺少常設(shè)性機(jī)構(gòu)，大多都是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，部門條塊分割、協(xié)調(diào)不足，目前我國(guó)缺少國(guó)家層面的常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門。這些機(jī)構(gòu)的部門領(lǐng)導(dǎo)大多由相關(guān)行政部門首長(zhǎng)兼任。

（2）在權(quán)力分配方面，雖然各級(jí)應(yīng)急部門的垂直應(yīng)急管理體制較為完備，但各部門橫向之間的職責(zé)分工關(guān)系并不十分明確，職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象并存，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。我國(guó)目前大多是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，加上歷久以來(lái)的官本位思想，使得走在危機(jī)管理活動(dòng)一線的人員形成了逆來(lái)順受的性格，不求有功但求無(wú)過(guò)，完全聽(tīng)任上級(jí)的知識(shí)行事，缺乏自主意識(shí)，同時(shí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官本位觀念濃厚，不愿意放權(quán)，在很多公共危機(jī)面前采取獨(dú)斷的家長(zhǎng)式的方法，甚至是拍腦袋決策。

（3）在人員配置方面，由于公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性，聚集到一起的人員之前互相并不了解，主要負(fù)責(zé)各自要管理的內(nèi)容，比如有些人只知道怎樣才能有效的預(yù)防，但是在危機(jī)真正爆發(fā)之后就手足無(wú)措了，不知道如何才能幫上忙，可能別的人員如負(fù)責(zé)緊急應(yīng)對(duì)危機(jī)的人就會(huì)抱怨前者危機(jī)預(yù)防不到位，抱怨其提供信息不全面等，這樣就會(huì)在危機(jī)還沒(méi)有解決之前，組織內(nèi)部就已經(jīng)一團(tuán)糟。

四、加快推進(jìn)和完善公共危機(jī)管理體制與機(jī)制法治化的建議

（1）建立和完善政府危機(jī)管理的組織體系和機(jī)構(gòu)?？紤]到中國(guó)的具體情況，國(guó)家有必要在中央政府建立高層次的危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確中央各部委、各級(jí)人民政府危機(jī)管理的職能、職責(zé)和責(zé)任?？紤]到公共危機(jī)的多樣性與復(fù)雜性，贏明確不同政府機(jī)構(gòu)在承擔(dān)某些特定危機(jī)管理的職能和職責(zé)，這樣便于形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制。

（2）制定并完善國(guó)家危機(jī)管理的法律、法規(guī)和規(guī)章體系。目前，我國(guó)憲法沒(méi)有關(guān)于危機(jī)狀態(tài)或者緊急狀態(tài)的規(guī)定，政府緊急管理權(quán)也沒(méi)有明確的憲法授權(quán)，我國(guó)尚沒(méi)有一部完整的危機(jī)或者緊急狀態(tài)管理法。設(shè)計(jì)法規(guī)、規(guī)章的過(guò)程中要盡可能的與實(shí)際相聯(lián)系，要具有可操作性和前瞻性。

（3）以法律、法規(guī)、規(guī)章的形式賦予公共危機(jī)管理人員的各項(xiàng)權(quán)力與職責(zé)，明確各項(xiàng)職權(quán)的范圍、法律效力，權(quán)力與職責(zé)相對(duì)應(yīng)，有什么樣的權(quán)力就應(yīng)該擔(dān)任什么程度的責(zé)任。要求權(quán)力的行使要以法律為依據(jù)，在一定程度上可以進(jìn)行自由裁量，但是這種自由是有限的自由，是在法律框架下的自由。

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作者簡(jiǎn)介：

張賽（1992.2—），女，漢族，江蘇徐州人，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院2015級(jí)行政管理專業(yè)研究生，研究方向：危機(jī)管理與社會(huì)問(wèn)題研究。

基金項(xiàng)目：本文是2014年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視伐下創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)14BSH004。