■ 李 倩 竇 箏

國外宏觀空間規(guī)劃編制與實(shí)施

■ 李 倩 竇 箏

宏觀層面的空間規(guī)劃是各級政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)資源優(yōu)化配置的重要手段。本文從編制體系、技術(shù)內(nèi)容、管理實(shí)施、案例分析和經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面梳理國外空間規(guī)劃編制和實(shí)施的成功經(jīng)驗(yàn)，以期對當(dāng)前我國空間規(guī)劃體系的進(jìn)一步發(fā)展有所裨益。

一、編制體系

（一）單一體系

國外宏觀空間規(guī)劃體系以單一體系為主，即一個(gè)層級往往只存在一個(gè)空間規(guī)劃指導(dǎo)全區(qū)的空間發(fā)展策略，以英國和德國為代表。

1．英國

英國規(guī)劃編制體系如圖所示。

英國的規(guī)劃編制體系與其行政體系結(jié)構(gòu)緊密相連。在地方層次，除了英格蘭的大都市區(qū)和大倫敦區(qū)，存在著兩個(gè)層次的政府體系結(jié)構(gòu)，即郡級政府和郡以下的區(qū)級政府。相應(yīng)地，其規(guī)劃體系也有兩個(gè)層次，即結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plan）和地方性規(guī)劃（Local Plan）。結(jié)構(gòu)規(guī)劃是闡述非都市地區(qū)郡范圍內(nèi)的一個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，而地方性規(guī)劃則是闡述非都市地區(qū)范圍內(nèi)的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃。在大都市地區(qū)和大倫敦地區(qū)，自1986年郡級政府被廢除以后，只存在一級政府，即區(qū)級政府，與之相適應(yīng)的規(guī)劃，即統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃（Unitary Development Plan）它具有結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方性規(guī)劃的雙重作用。

雖然英國目前還沒有一個(gè)綜合性的全國范圍或大區(qū)域范圍的發(fā)展規(guī)劃，但中央政府通過制訂國家性規(guī)劃政策和區(qū)域規(guī)劃綱要等手段制約和影響著地方層次的規(guī)劃，因而也構(gòu)成英國規(guī)劃體系中相對重要的一部分，直接或間接地影響著區(qū)域和城市的發(fā)展模式。

2．德國

作為聯(lián)邦制國家，德國行政層級分明，分為聯(lián)邦、州和地區(qū)（市鎮(zhèn)）3級。國家空間規(guī)劃確定土地利用的原則和模式；州空間規(guī)劃是國家級到地區(qū)級的過渡，對國家級規(guī)劃的目標(biāo)和原則進(jìn)行細(xì)化，并對本州內(nèi)的地區(qū)空間規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，這兩個(gè)屬于戰(zhàn)略的控制性規(guī)劃。而在地區(qū)層級，則是地區(qū)空間規(guī)劃和地方建設(shè)規(guī)劃并存，彼此職責(zé)明確，都從屬于一個(gè)規(guī)劃體系，并有上下銜接關(guān)系。地區(qū)空間規(guī)劃是對州空間規(guī)劃政策的落實(shí)，以制定具體的空間發(fā)展政策為主要內(nèi)容，不涉及具體地塊的開發(fā)限制；而地方建設(shè)規(guī)劃則是通過土地利用政策和房地產(chǎn)開發(fā)控制對實(shí)際開發(fā)起作用。

與空間總體規(guī)劃不同，專業(yè)部門規(guī)劃如交通、農(nóng)業(yè)、國防以及環(huán)境和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃在整個(gè)規(guī)劃體系中貫穿始終。不同層面的空間總體規(guī)劃和專業(yè)部門規(guī)劃在不同層次的協(xié)調(diào)和配合共同構(gòu)成了德國完整的空間規(guī)劃體系。

上述規(guī)劃屬于德國法定規(guī)劃，也叫正式規(guī)劃，除此之外，根據(jù)需要，地方政府還可以制定法律規(guī)定之外的規(guī)劃，即非正式規(guī)劃，包括景觀框架規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、景觀規(guī)劃、綠化秩序規(guī)劃、形態(tài)規(guī)劃等，以輔助正式規(guī)劃的編制與實(shí)施。

（二）并行體系

除了單一空間規(guī)劃體系外，以日本為代表，還存在一種并行體系。日本設(shè)置國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃，全國性的兩個(gè)規(guī)劃同為國土交通省下設(shè)的國土廳規(guī)劃局編制，二者是平行和相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，其下級行政單位也要分別編制區(qū)域的國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃。

早在1950年日本就制定了《國土綜合開發(fā)法》，按照國家、地區(qū)、都道府縣和市町村4級編制國土綜合開發(fā)規(guī)劃，從1962年起共編制了5次全國性的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，其主要內(nèi)容是綜合開發(fā)、利用、保護(hù)國土資源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局；2005年，日本出臺了《國土形成規(guī)劃法》，取代之前的《國土綜合開發(fā)法》，并于2008年據(jù)此開展了《第六次國土形成規(guī)劃》的編制工作，相應(yīng)規(guī)劃體系只包括全國規(guī)劃和10個(gè)廣域地方規(guī)劃兩級，均由中央的國土交通省國土規(guī)劃局負(fù)責(zé)編制，宏觀指導(dǎo)性更強(qiáng)，并給了廣域地方較大的規(guī)劃彈性空間。

而國土利用規(guī)劃是依據(jù)《國土利用規(guī)劃法》開展編制，主要內(nèi)容是確立國土利用的基本方針、各種用地的規(guī)模目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的措施，其中“各種用地的規(guī)模目標(biāo)”是指按照利用目的劃分的農(nóng)業(yè)用地、森林、荒地、水面、道路、建設(shè)用地等用地類別的規(guī)劃面積目標(biāo)值。國土利用規(guī)劃自上而下分為全國、地區(qū)、都道府縣和市町村4個(gè)層級，表面上看屬國土規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，但歷次國土利用規(guī)劃的編制時(shí)間都早于國土規(guī)劃。日本的國土規(guī)劃雖然經(jīng)歷了從“四級”向“兩級”轉(zhuǎn)變，規(guī)劃體系從簡，并適當(dāng)放寬對地方的束縛，但并行體系的基礎(chǔ)并沒有改變，國土利用規(guī)劃依然是四級運(yùn)行，對各類用地規(guī)模的目標(biāo)依然強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制。

二、技術(shù)內(nèi)容

（一）環(huán)境方面

近年來人們對環(huán)境的認(rèn)識也得以深化，環(huán)境關(guān)注對各國的空間政策和規(guī)劃產(chǎn)生了根本性影響。在實(shí)踐中將空間規(guī)劃作為改善和促進(jìn)環(huán)境健康越來越重要的手段和方式，而生態(tài)和環(huán)境保護(hù)也成為空間規(guī)劃的一個(gè)主要議題，有些規(guī)劃本身就是針對區(qū)域或者城市環(huán)境問題而制定的。

法國的“空間發(fā)展規(guī)劃”將環(huán)境保護(hù)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)；德國空間規(guī)劃將環(huán)境的持續(xù)保護(hù)作為越來越重要的任務(wù)；澳大利亞一些城市的地方空間發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境部門聯(lián)系非常密切。而國家層面規(guī)劃作為戰(zhàn)略性和綱領(lǐng)性規(guī)劃，在環(huán)境維度的強(qiáng)調(diào)上尤其發(fā)揮了重要作用。

長久以來，英國國家規(guī)劃政策一直存在多種表述形式，這種狀況在20世紀(jì)80年代受到批評。批評指出，通過行政通知和文件的方式表達(dá)的規(guī)劃政策，雖然政策本身清晰，但在實(shí)踐中缺乏開放性和連貫性，也不協(xié)調(diào)。這些批評最終促成了“政策指南”制度的誕生。

“政策指南”由三部分構(gòu)成：“規(guī)劃政策指南（PPGs）”，“礦業(yè)規(guī)劃指南（MPGs：Mineral Planning Guidances）”和“區(qū)域規(guī)劃指南（RPGs）”。PPGs從1988年開始編制，歷時(shí)6年，于1994年全部完成。這一政策群共包括25項(xiàng)主題，均獨(dú)立成篇單獨(dú)發(fā)行，分專項(xiàng)闡述政府的有關(guān)政策。PPG1是總綱，闡述國家整體規(guī)劃政策及行動(dòng)準(zhǔn)則。在1980年代和1990年代初，這些主題的選擇主要與當(dāng)時(shí)國家和地方政府部門的職能相吻合，重點(diǎn)主要集中在開發(fā)的類型上，如住房（PPG3）、工業(yè)和商業(yè)開發(fā)（PPG4）、通訊（PPG8）、體育休閑（PPG17）和旅游（PPG21）等方面；另一類是與地點(diǎn)相關(guān)的，如城鎮(zhèn)中心（PPG6）和海岸規(guī)劃（PPG20）等。1990年代出臺的PPGs，主題更多地與環(huán)境問題相關(guān)，如自然保護(hù)（PPG9）、廢棄物管理（PPG10）、可再生能源（PPG22）、污染控制（PPG23）等。RPGs是針對特定區(qū)域和次區(qū)域制定的政策指南，由區(qū)域內(nèi)眾多地方政府共同參與編制，由負(fù)責(zé)相關(guān)區(qū)域的政府辦公室負(fù)責(zé)調(diào)整。它以區(qū)域或次區(qū)域的名稱為標(biāo)題，分別闡述各區(qū)域的特點(diǎn)及發(fā)展政策，為地方開發(fā)和保護(hù)提供指導(dǎo)。RPGs的內(nèi)容一般包括地區(qū)概述，目標(biāo)，開發(fā)戰(zhàn)略，交通，環(huán)境，供水，污染管理，能源，旅游，采礦，實(shí)施與監(jiān)督，附件等。

（二）土地利用相關(guān)內(nèi)容

1．瑞典的土地銀行、稅收與信息管理制度

土地銀行是瑞典中央政府直接參與土地市場管理的專門機(jī)構(gòu)，其功能是通過土地銀行將具有潛在市場價(jià)值的土地收歸國有，經(jīng)過適當(dāng)?shù)恼恚ㄔ诓缓线m上市之前原狀經(jīng)營），增加其市場價(jià)值。同時(shí)土地銀行也是瑞典實(shí)行國家干預(yù)土地市場、打破寡頭壟斷的重要手段，國家在地價(jià)過高的時(shí)期通過土地銀行拋售存量土地，在土地價(jià)格過低時(shí)回收部分土地等措施，達(dá)到穩(wěn)定土地市場和保證國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的目的。

瑞典有規(guī)范的土地估價(jià)制度、評估方法、評估機(jī)構(gòu)和評估人員。土地評估的目的從微觀層面上講，主要是服務(wù)于不動(dòng)產(chǎn)的買賣、租賃、抵押、征地補(bǔ)償、不動(dòng)產(chǎn)形成、土地利用規(guī)劃及財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等。從宏觀層面上講，主要是為政府稅收、不動(dòng)產(chǎn)信托、土地利用總體規(guī)劃、政府統(tǒng)計(jì)服務(wù)。瑞典土地評估的方法主要有市場比較法、收益還原法和成本法。目前瑞典約有近300位專業(yè)不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)人員。

20世紀(jì)70年代以后，隨著信息技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對不動(dòng)產(chǎn)管理要求的提高，瑞典的地籍管理逐漸實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)地籍管理向多用途地籍管理的轉(zhuǎn)變，通過多部門數(shù)據(jù)共享，由土地管理部門提供集成多種基礎(chǔ)地理空間和地籍空間基礎(chǔ)信息的數(shù)據(jù)。多用途地籍是稅收地籍和產(chǎn)權(quán)地籍的進(jìn)一步發(fā)展，不僅為課稅、產(chǎn)權(quán)登記服務(wù)，而且為各項(xiàng)土地利用和保護(hù)服務(wù)。目前，瑞典已經(jīng)建立了基礎(chǔ)土地?cái)?shù)據(jù)與稅收、銀行、社會保險(xiǎn)等多部門數(shù)據(jù)共享的多用途地籍信息系統(tǒng)。

2．加拿大的土地利用規(guī)劃

加拿大土地利用規(guī)劃體系包括國家級、省級、地區(qū)級和市級（包括縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）規(guī)劃，各級規(guī)劃都具有法律效力。土地利用規(guī)劃是加拿大實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。1980年加拿大制定出國家級土地利用指南，分別對城市用地、農(nóng)業(yè)用地等各種用地提出指導(dǎo)性原則，協(xié)調(diào)各級政府、各個(gè)部門的土地利用政策。聯(lián)邦政府土地利用委員會對土地利用進(jìn)行宏觀指導(dǎo)監(jiān)督，保證地盡其用。

省級規(guī)劃是相對細(xì)化的政策性、綱領(lǐng)性文件，劃分出城市和農(nóng)村的界線，強(qiáng)調(diào)提高城市建筑容積率和土地利用率，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，規(guī)定一、二類農(nóng)用地不能用于非農(nóng)業(yè)。土地利用規(guī)劃權(quán)主要集中在省級以下地方政府。

地區(qū)級規(guī)劃將省級規(guī)劃轉(zhuǎn)化為地區(qū)的行動(dòng)綱領(lǐng)，指導(dǎo)地方政府制定《土地分區(qū)管理法》，對分成小片出售的成片開發(fā)地產(chǎn)進(jìn)行控制、管理，制定基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)計(jì)劃。根據(jù)法律，城市按土地的功能和密度進(jìn)行用途分區(qū)，分區(qū)的多少和每個(gè)區(qū)面積的大小，則根據(jù)城市的具體情況確定。主要是考慮區(qū)內(nèi)各種用地的“相容性”，一般以現(xiàn)狀情況或主要的發(fā)展形式作為劃定區(qū)界和制定區(qū)內(nèi)條例的基本依據(jù)?！锻恋胤謪^(qū)管理法》覆蓋全市的用地，有時(shí)因?yàn)闆]有完善的土地利用大綱作為依據(jù)，或?qū)ξ磥淼陌l(fā)展形勢看不清等其他理由，某些地區(qū)設(shè)有“待發(fā)展區(qū)”，對這些地區(qū)的用途和密度都有規(guī)定，但暫時(shí)不發(fā)展。通過“土地分區(qū)”這種用途管制手段，政府可以限制建筑密度、改善居住環(huán)境；協(xié)助地方政府設(shè)置城市各種公共設(shè)施、限制摩天大樓發(fā)展；保證防火安全、交通暢通和環(huán)境衛(wèi)生；穩(wěn)定地價(jià)、不使工業(yè)和住宅用地混雜等。

3．日本的“全綜”規(guī)劃

日本制定系統(tǒng)的“全綜”規(guī)劃，進(jìn)一步明確空間規(guī)劃的各項(xiàng)要素，落實(shí)建設(shè)指標(biāo)，形成保障規(guī)劃實(shí)施的技術(shù)手段。1962年制訂的“一全綜”將全國分成“過密地區(qū)”“整治地區(qū)”和“開發(fā)地區(qū)”三種類型地區(qū)，對過密地區(qū)政策實(shí)施重點(diǎn)是限制新企業(yè)和城市規(guī)模的擴(kuò)充遷出的企業(yè)給予優(yōu)惠，對整治地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)開發(fā)和配置、建設(shè)教育、行政等職能，使其起到分散過密地區(qū)人口和轉(zhuǎn)移過密地區(qū)生產(chǎn)機(jī)能的作用；對于開發(fā)地區(qū)重點(diǎn)實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施的完善化，以利于誘導(dǎo)大工業(yè)的開發(fā)；“二全綜”將全國劃分為七個(gè)經(jīng)濟(jì)圈（即首都圈、近畿圈、中部圈三大都市圈和北海道圈、東北圈、中四國圈和九州圈四個(gè)地方圈）在三大都市圈，除進(jìn)一步限制新建企業(yè)對土地的占用外，還把一些中心城市的廢舊工廠拆除或遷出，進(jìn)行綠化美化環(huán)境。為改善都市圈的生活環(huán)境，在東京、大阪、名古屋周圍200公里以內(nèi)地區(qū)發(fā)展周日旅游基地；在四大地方圈大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，建立大型畜產(chǎn)品基地。此外，在圈內(nèi)劃定大型工業(yè)基地預(yù)定地區(qū)，重點(diǎn)建設(shè)大型重化工基地，分類指導(dǎo)發(fā)展。1998年制訂的“五全綜”明確提出四個(gè)軸新概念即東北國土軸、日本海國土軸、太平洋新國土軸、西日本國土軸。日本空間規(guī)劃呈現(xiàn)逐漸從物質(zhì)層面的滿足向精神層面建設(shè)的過渡。前兩次全綜規(guī)劃適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，通過產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，通過大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來縮小地區(qū)間差別，側(cè)重點(diǎn)在硬件方面；而第五次全綜主要通過有效地利用現(xiàn)有社會資本，保護(hù)自然環(huán)境，側(cè)重點(diǎn)在軟件方面?，F(xiàn)在日本已編制完成第六次空間規(guī)劃，名為《全國國土形成規(guī)劃》，其意圖更為明顯。

三、管理實(shí)施

（一）多方參與機(jī)制

多數(shù)發(fā)達(dá)國家認(rèn)為空間規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定不僅僅是一個(gè)技術(shù)性或科學(xué)性的問題，更重要的是不同人群就利益訴求和責(zé)任分擔(dān)所達(dá)成的一種共識，不同人群（政治家、企業(yè)家、雇主、NGO和公眾等）的參與是民主的象征，是在規(guī)劃實(shí)施過程中得到社會支持和通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)社會公平的保證。公眾參與是規(guī)劃過程必不可少的環(huán)節(jié)，確定問題和解決問題的時(shí)間序列都應(yīng)該通過公眾參與來完成。此外，區(qū)域與地方的制度能力不僅是提高規(guī)劃制定有效性的一個(gè)重要因素，同時(shí)也是規(guī)劃實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵，促進(jìn)社會參與是表征制度能力的一個(gè)重要方面。這里以德國和瑞典為代表。

1．德國

德國許多市鎮(zhèn)當(dāng)局都設(shè)置了美學(xué)委員會，對于相關(guān)的規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行評議并提出改進(jìn)建議。美學(xué)委員會的組成包括規(guī)劃、建造管理和紀(jì)念建筑保護(hù)部門、地方規(guī)劃師協(xié)會和建筑師協(xié)會的設(shè)計(jì)專業(yè)人員、獨(dú)立的規(guī)劃師和非專業(yè)人士。他們會對規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行評議，并且根據(jù)專業(yè)特點(diǎn)，對規(guī)劃項(xiàng)目提出意見，保障規(guī)劃項(xiàng)目的合理性和實(shí)施性。成立第三方規(guī)劃管理咨詢機(jī)構(gòu)，是加強(qiáng)德國城市規(guī)劃實(shí)施管理的一種有效途徑。

德國的城市規(guī)劃是向公眾公開的，在規(guī)劃編制過程中，普遍征求社會團(tuán)體或公眾的意見，鼓勵(lì)他們參與規(guī)劃。公共參與的主要形式有：公告規(guī)劃，即在報(bào)紙、廣播、電視上公開發(fā)布將在某地區(qū)進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃；提出規(guī)劃草案，在報(bào)紙上刊登，供公民討論，同時(shí)與各部門溝通；議會召開公眾會議（Public Meetings）研究各方面意見；根據(jù)公眾會議形成的意見修改后的規(guī)劃，按照法律程序?qū)徟笳焦?；一個(gè)月的公示期結(jié)束后，管理部門的官員將搜集到的意見整理成文字材料，送交議會，議會將討論群眾意見，并進(jìn)行表決。那些曾發(fā)表過意見的人士將被告知決策結(jié)果。

2．瑞典

瑞典無論是城市總體規(guī)劃還是詳細(xì)規(guī)劃在經(jīng)城市委員會批準(zhǔn)的過程中，都需要經(jīng)過一個(gè)長期的咨詢、展示、反復(fù)修改的階段。根據(jù)《規(guī)劃和建設(shè)法》的要求，公眾參與的過程始于規(guī)劃編制初期規(guī)劃目標(biāo)的提出。當(dāng)?shù)谝淮蔚囊?guī)劃草圖完成后，城市必須咨詢縣級行政管理機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)注冊登記機(jī)構(gòu)。規(guī)劃所影響城市的意見，同時(shí)也要征求土地所有者、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)主、居民和公眾團(tuán)體（如學(xué)校、社會服務(wù)團(tuán)體）、利益組織（鄰里組織、歷史紀(jì)念館協(xié)會等）的意見。在規(guī)劃咨詢的過程中，規(guī)劃的內(nèi)容、目的和結(jié)論都必須清楚地說明，其目的在于提高規(guī)劃的決策基礎(chǔ)，并使各個(gè)機(jī)構(gòu)、協(xié)會、團(tuán)體和個(gè)人能更好地參與規(guī)劃，所有的意見必須記錄，并記述下所有的觀點(diǎn)以及規(guī)劃權(quán)威機(jī)構(gòu)對這些觀點(diǎn)的看法。

此外，詳細(xì)規(guī)劃還必須在規(guī)劃的初始階段就征求詳細(xì)規(guī)劃影響范圍內(nèi)居民的意見，并由他們參與環(huán)境影響評估。在詳細(xì)規(guī)劃采納之前必須公開展示至少3個(gè)星期，對公開展示的內(nèi)容《規(guī)劃和建設(shè)法》中有詳細(xì)的規(guī)定，在規(guī)劃展示期間，城市政府（通常是建設(shè)委員會的工作人員）必須收集所有意見，并將意見的答復(fù)說明送交提意見者，也可將答復(fù)說明刊登在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上。

在規(guī)劃批復(fù)決定作出后，必須立即將決定送交縣級行政管理部門、相鄰城市以及在公開展示期間提出書面意見者，在三個(gè)星期內(nèi)，無論是同意或沒有批復(fù)決定的意見，都可提交縣級行政管理部門。三個(gè)星期后如對批復(fù)決定無大的意見，規(guī)劃即由城市委員會審批通過。

（二）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與整合

1．同級部門、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和整合

空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)與整合成為很多國家規(guī)劃體系革新與完善的核心。首先是部門之間的協(xié)調(diào)和整合。很多空間開發(fā)項(xiàng)目需要與其他部門進(jìn)行協(xié)作，獨(dú)立的或者分割的政策和規(guī)劃往往造成空間發(fā)展管理的混亂，難以產(chǎn)生良好的實(shí)踐效果。各國協(xié)調(diào)部門政策和規(guī)劃的方式主要有三種。最為常見的形式是基于問題制定專門的政策或建立有針對性的開發(fā)項(xiàng)目，這種協(xié)作常常是跨行政區(qū)的，例如針對土地利用、交通和環(huán)境等問題制定“一攬子”政策或行動(dòng)計(jì)劃。另一種方式是通過部門機(jī)構(gòu)整合和重構(gòu)達(dá)到協(xié)調(diào)部門空間政策和規(guī)劃的目的，如法國成立環(huán)境部以協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間的環(huán)境政策。另外，在不同的部門之間形成一種非正式的對話和協(xié)商機(jī)制也是一種常見的形式。例如，90年代末荷蘭在較為復(fù)雜和重要的戰(zhàn)略性工程規(guī)劃中引人了對話協(xié)作機(jī)制，保證相關(guān)部門、上下級政府之間可以越過現(xiàn)有法律束縛開展密切的協(xié)作，如果需要還可在公共部門和私人部門之間展開合作。

美國幾個(gè)鄰近的地方轄區(qū)往往會在社會、經(jīng)濟(jì)、政治、交通、環(huán)境和自然資源等方面互為依托，因此有必要進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃，以協(xié)調(diào)矛盾和共同發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃一方面可以指導(dǎo)各地方政府的規(guī)劃，一方面可促進(jìn)州、區(qū)域、地方在政策上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在美國，區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)主要有2種形式：一是由地方政府自愿聯(lián)合并達(dá)成管理協(xié)議的“聯(lián)合政府”（Council of Governments）；二是由州立法授權(quán)或強(qiáng)制要求地方聯(lián)合組建的“區(qū)域規(guī)劃委員會”（Regional Planning Commission）。此外，有少量機(jī)構(gòu)是由幾個(gè)州之間簽約成立的。這幾種機(jī)構(gòu)的組建均要由相應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或選民投票通過。不同區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)的資金來源不同：可能是聯(lián)邦基金、州政府資助、聯(lián)合政府分?jǐn)偦蛩饺速澲?。區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是制定區(qū)域規(guī)劃，向地方分配聯(lián)邦基金，為下屬地方政府提供信息技術(shù)服務(wù)，聯(lián)系溝通地方政府與州和聯(lián)邦政府，幫助各地方政府協(xié)商矛盾。有些權(quán)力較大的區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)也要介入地方用地的日常審批管理，審查對區(qū)域環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，審批和認(rèn)可地方總體規(guī)劃等。

2．不同層級空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)和整合

國家、區(qū)域和地方等不同層次的空間規(guī)劃具有不同的目標(biāo)、框架、實(shí)施手段和工具，缺少任何環(huán)節(jié)的規(guī)劃都將會使其他層次的規(guī)劃效果大打折扣。地方規(guī)劃和行動(dòng)方案固然是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，但如果沒有更高層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)和干預(yù)，地方之間的競爭肯定會存在一些問題。在區(qū)域一體化地區(qū)，各成員國（如歐盟國家）不僅需要關(guān)注國家和區(qū)域?qū)哟慰臻g規(guī)劃的協(xié)調(diào)，還需要關(guān)注如何與一體化地區(qū)的空間政策相一致。90年代以來，很多西方國家認(rèn)為區(qū)域是解決地方問題和沖突必不可少的紐帶，有些問題（如不平等發(fā)展和消除貧困）在區(qū)域?qū)哟紊媳憩F(xiàn)最為明顯，采取措施也更為有效，因此非常關(guān)注強(qiáng)化區(qū)域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃。此外，各個(gè)國家根據(jù)自身的特點(diǎn)，強(qiáng)化比較弱化的層次，例如一些聯(lián)邦國家更加注重完善州或者聯(lián)邦部門層次的規(guī)劃。

德國空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)主要通過部長聯(lián)席會議機(jī)進(jìn)行，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的部長和各州負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的部長定期就空間規(guī)劃問題召開會議。部長聯(lián)會議下屬若干專門委員會，負(fù)責(zé)此規(guī)劃專題的協(xié)調(diào)。幾乎所有規(guī)劃涉及的問題都在委員會進(jìn)行充分討論，包括聯(lián)邦層面的和各州的規(guī)劃草案或法案。按聯(lián)邦政府規(guī)定，州與州之間的空間規(guī)劃必須進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是州與州之間的協(xié)調(diào)沒有固定的協(xié)調(diào)程序。通常是在規(guī)劃通過前將規(guī)劃草案送給相關(guān)州政府審查。

（三）規(guī)劃的實(shí)施評價(jià)

規(guī)劃實(shí)施評價(jià)是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用一定的方法，對規(guī)劃實(shí)施結(jié)果、過程進(jìn)行分析、比較、綜合后作出的價(jià)值判斷。依據(jù)分析角度、研究對象的不同，大致可以分為2種類型，即對規(guī)劃實(shí)施結(jié)果的評價(jià)和對規(guī)劃實(shí)施過程的評價(jià)。伴隨著規(guī)劃理念和思想的進(jìn)步，逐漸認(rèn)識到規(guī)劃實(shí)施過程中存在不確定性，實(shí)施環(huán)境也復(fù)雜多變，編制成果與實(shí)施結(jié)果之間存在偏差并不表示規(guī)劃是失敗的，20世紀(jì)80年代中期規(guī)劃的實(shí)施評價(jià)研究強(qiáng)調(diào)了關(guān)注規(guī)劃以及政策制訂和實(shí)施的過程，即對規(guī)劃實(shí)施過程進(jìn)行評價(jià)。這里以英國為代表。

從撒切爾政府上臺后，英國的開發(fā)控制體系一直處于政府公共管理改革的范疇內(nèi)。早期的改革只是單純提高審批效率，后期意識到效率和質(zhì)量并重，并為此制定了一系列的績效評估標(biāo)準(zhǔn)。1997年工黨政府上臺后，推行“最大價(jià)值”的績效目標(biāo)。它不僅僅是針對經(jīng)濟(jì)及其效率的，也關(guān)注公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，通過建立一個(gè)廣泛的績效指標(biāo)和目標(biāo)的框架，將提高效率和質(zhì)量結(jié)合起來。這些指標(biāo)部分是全國性的，部分則是由地方政府自己定義的。地方規(guī)劃機(jī)構(gòu)需要制定一個(gè)五年計(jì)劃，并且每年進(jìn)行檢討總結(jié)。在“最大價(jià)值”的規(guī)劃績效指標(biāo)中，關(guān)于開發(fā)控制的評分條款包括：提供預(yù)申請的討論；用公開的出版物說明開發(fā)控制過程中每個(gè)階段的目標(biāo)；上訴的案件少于40%；委托決策的數(shù)目占70%或更多；沒有針對規(guī)劃部門關(guān)于徇私舞弊的調(diào)查；提供一站式服務(wù)。

從英國規(guī)劃領(lǐng)域的公共管理改革，我們會發(fā)現(xiàn)規(guī)劃是一個(gè)綜合目標(biāo)和綜合管理的過程，綜合目標(biāo)包括資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等；綜合管理包括預(yù)算、審計(jì)、監(jiān)察、成本結(jié)算、效果評估等。開發(fā)控制作為政府的一項(xiàng)管理職能，同時(shí)也是屬于面向市民的公共服務(wù)，以現(xiàn)代公共管理的方式監(jiān)控開發(fā)控制的運(yùn)作，有助于提高政府工作的效率和質(zhì)量。

大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃圖

（四）大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃

1．制定背景

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程日益加速的背景下，同時(shí)針對倫敦自身面臨的人口增長與住房需求激增、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和基礎(chǔ)設(shè)施不足、城市生活質(zhì)量和社會貧困需要改善等問題，大倫敦管理局（Greater London Authority）分別制定了2004年、2008年及2011年版《大倫敦地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（簡稱倫敦規(guī)劃）。最新的《倫敦規(guī)劃2011》于2011年7月正式公布，它是最具權(quán)威性的大倫敦城市空間綜合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、交通等重大問題進(jìn)行戰(zhàn)略分析和有效應(yīng)對。

2．主要內(nèi)容

作為綜合性的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，《倫敦規(guī)劃2011》詳盡闡述了未來20～25年倫敦的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、交通和社會的整體發(fā)展框架。其下屬33個(gè)自治市（鎮(zhèn)）的地方規(guī)劃必須與其規(guī)劃原則政策導(dǎo)向相一致。它主要包括兩部分：規(guī)劃部分和政策部分。兩者之間是提供依據(jù)和提供政策保障的互為依托關(guān)系。規(guī)劃部分涉及倫敦地方發(fā)展、市民生活、經(jīng)濟(jì)、氣候變化、交通、居住空間以及規(guī)劃的實(shí)施、監(jiān)督和反饋等方面。政策部分涉及戰(zhàn)略性政策規(guī)劃決策和自治市發(fā)展框架準(zhǔn)備。其中，“戰(zhàn)略性政策”為地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略方向；“規(guī)劃政策”是經(jīng)由倫敦市長和其他規(guī)劃機(jī)構(gòu)決定實(shí)施的政策；地方發(fā)展框架是G.L.A對自治市地區(qū)發(fā)展規(guī)劃框架的建議，重點(diǎn)針對兩類地區(qū)：一是當(dāng)?shù)靥厥猸h(huán)境與倫敦其他自治市明顯不同的可靈活調(diào)整區(qū)域；二是需要對當(dāng)?shù)匕l(fā)展環(huán)境作更具體分析的區(qū)域。

對于保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，倫敦將通過“綠色城市”設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)綠化工程，增加城市綠地空間，來為城市“降溫”，適應(yīng)環(huán)境變化；通過“低碳城市”設(shè)計(jì)，應(yīng)用分散化的能源網(wǎng)絡(luò)和利用可再生能源來減少碳足跡，減緩氣候變化；通過對自然環(huán)境和生物棲息地的強(qiáng)化保護(hù)，使城市充滿活力、不斷增長和實(shí)現(xiàn)多樣化。

對于空間分區(qū)戰(zhàn)略導(dǎo)向，倫敦制定了潛力增長區(qū)、機(jī)遇增長區(qū)、強(qiáng)化發(fā)展區(qū)及復(fù)興地區(qū)等特殊發(fā)展區(qū)域的分區(qū)戰(zhàn)略，制定針對性的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃；通過對外倫敦、內(nèi)倫敦及中央活動(dòng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和交通網(wǎng)絡(luò)的分析，為減緩不同圈層經(jīng)濟(jì)社會差異、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域合作提供路徑參考。

突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)并重?！秱惗匾?guī)劃2011》提出倫敦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與人口的增長，滿足國內(nèi)發(fā)展需求。通過向各種產(chǎn)業(yè)提供適應(yīng)其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境來促進(jìn)倫敦多樣化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)國際競爭力，使其經(jīng)濟(jì)成果惠及整個(gè)大倫敦地區(qū)。

協(xié)調(diào)整合區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略與交通規(guī)劃?！秱惗匾?guī)劃2011》強(qiáng)調(diào)空間發(fā)展規(guī)劃與交通規(guī)劃緊密結(jié)合，促進(jìn)城市土地開發(fā)利用與交通設(shè)施提供的高效匹配。為滿足不同空間發(fā)展要求，依據(jù)與現(xiàn)有及潛在的交通線路建設(shè)相關(guān)性，劃分出增長型地區(qū)、發(fā)展廊道地區(qū)、機(jī)遇型地區(qū)、強(qiáng)化開發(fā)地區(qū)及復(fù)興地區(qū)。

（作者單位：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心）