我國生態(tài)文明績效審計評價指標體系構建與應用
——以山東省為例

王愛國 楊美艷 劉 毅

(濟南大學 商學院，山東 濟南 250002)

·經濟與管理研究·

我國生態(tài)文明績效審計評價指標體系構建與應用
——以山東省為例

王愛國 楊美艷 劉 毅

(濟南大學 商學院，山東 濟南 250002)

生態(tài)文明建設是一項“政府為主導、企業(yè)為關鍵、公眾為參與、國際為協(xié)同”的復雜而艱巨的系統(tǒng)工程。為了保證生態(tài)文明建設的經濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性，即所謂的“5E”性，迫切需要引入在國家治理大系統(tǒng)中具有“免疫系統(tǒng)”功能的國家審計，充分發(fā)揮國家審計在生態(tài)文明建設方面的預防、揭示和抵御作用，著重對各級領導干部所承擔的生態(tài)文明建設責任尤其是生態(tài)文明建設績效進行監(jiān)督評價。本文以績效審計的5E性為屬性層，以生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經濟、生態(tài)社會、生態(tài)科技、生態(tài)文化、生態(tài)制度為內容層，構建了我國生態(tài)文明建設績效審計的評價指標體系，采用層次模糊綜合評價方法，以山東省為例進行實證檢驗，得出山東省生態(tài)文明建設績效評價等級，并提出初步改進意見和建議。

生態(tài)文明建設；績效審計；評價指標體系；山東省

一、引言

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設不僅成為新時期我國“五位一體”總體布局的重要內容之一，而且也是統(tǒng)籌引領經濟社會發(fā)展和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措之一，進一步的，更是國家“十三五”規(guī)劃中的目標要求和《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中的具體任務。生態(tài)文明的公共物品屬性決定了生態(tài)文明建設的責任主體應當是中央人民政府和各級地方人民政府，生態(tài)文明建設績效自然是國家審計機關對各級領導干部(包括各級黨委政府、國有企業(yè)和環(huán)境管理部門主要負責人，下同)進行責任審計或離任審計的重要內容。何謂生態(tài)文明建設績效？簡言之，就是生態(tài)文明建設的總成果，也就是“人類在改造自然以造福自身的過程中為實現(xiàn)人與自然之間的和諧所作的全部努力和所取得的全部成果”。*俞可平：《科學發(fā)展觀與生態(tài)文明》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2005年第4期。表現(xiàn)為人類在“積極改善人與自然、人與人的關系，建立有序的生態(tài)運行機制和良好的生態(tài)環(huán)境所取得的物質、精神、制度方面成果的總和”。*劉俊偉：《馬克思主義生態(tài)文明理論初探》，《中國特色社會主義研究》1998年第6期。

生態(tài)文明建設是一項“政府為主導、企業(yè)為關鍵、公眾為參與、國際為協(xié)同”的復雜而艱巨的系統(tǒng)工程，涉及政治、經濟、科技、法律、制度、社會和文化等各個領域，需要周密的制度安排、大量的資金投入和細微的實踐操作。為了保證生態(tài)文明建設的經濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性，即所謂的“5E”性，迫切需要引入在國家治理大系統(tǒng)中具有“免疫系統(tǒng)”功能的國家審計，充分發(fā)揮國家審計在生態(tài)文明建設方面的預防、揭示和抵御作用，著重對各級領導干部所承擔的生態(tài)文明建設責任尤其是生態(tài)文明建設績效進行監(jiān)督評價，提出改進建議，在必要時甚至提出追責意見，切實保證我國生態(tài)文明建設健康有序，取得實效。

生態(tài)文明建設績效審計業(yè)務在國際上可以追溯到加拿大環(huán)境保護部門1973年開始的對大型投資項目的經濟與社會影響評價。在國內則可以追溯到國家審計署2006年正式公布的首例對重點流域水污染治理項目中污水處理費用以及排污費用征收與管理使用情況的環(huán)境績效審計報告。*王素梅：《環(huán)境績效審計的發(fā)展研究:基于國家治理的視角》，《中國行政管理》2014年第11期。但是，在對有關文獻進行梳理時我們發(fā)現(xiàn)，在生態(tài)文明建設績效審計中，重“評價”輕“審計”的現(xiàn)象比較嚴重。目前有關生態(tài)文明建設績效評價除個別是從“壓力-狀態(tài)-響應”等方面構建指標體系之外，*趙金燕、宋傳聯(lián)：《發(fā)達國家環(huán)境審計制度的變遷歷史及對我國的啟示》，《生態(tài)經濟》2016年第11期。大多數還是從生態(tài)經濟、生態(tài)社會、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、生態(tài)制度等所謂的“五位一體”，即生態(tài)文明建設內容來設計指標體系的。*杜宇、劉俊昌：《生態(tài)文明建設評價指標體系研究》，《科學管理研究》2009年第3期；覃玲玲：《生態(tài)文明城市建設與指標體系研究》，《廣西社會科學》2011年第7期。根據績效審計“5E”性要求來構建生態(tài)文明建設績效評價指標體系的則是鳳毛麟角?；诖?，本文談點看法，以就教于大方。

二、生態(tài)文明建設績效審計的目的性要求

生態(tài)文明建設績效審計總體目的是為了促進我國的生態(tài)文明建設，實現(xiàn)經濟社會的綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。然而，具體到業(yè)務層面，就是要達到“5E”性的要求：

1.經濟性。經濟性是指在生態(tài)文明建設過程中以最低的能源資源消耗達到預期治理的效果，也就是生態(tài)文明建設要經濟、劃算，符合成本效益原則，著重評價生態(tài)文明建設投入資金是否在預算范圍內或者能否節(jié)約資金的使用，是否達到支出最小化。當然，生態(tài)文明建設資金投入的多與少、成本發(fā)生的高與低，不能只看量、不看質，只顧絕對、不顧相對，而是要全面、綜合、辯證地分析與評價。

2.效率性。效率性是指生態(tài)文明建設投入與產出之間的關系，評價用于生態(tài)文明建設的資源是否充分發(fā)揮了其自身的價值，是否避免了資源閑置、浪費，也就是生態(tài)文明建設投入的人力、物力和財力配置是否到位、利用是否合理、運行是否有效，是否達到了建設要求和預期效果。誠然，這里講的效率性，強調的是高質量前提下的高效率，而不是突擊上馬、跟風建設和面子項目或形象工程。

3.效果性。效果性是指生態(tài)文明建設預期目標與實際成果之間的對比關系，尤其是在實現(xiàn)預期目標的同時沒有帶來新的生態(tài)或環(huán)境問題。生態(tài)文明建設效果并非僅指經濟性效果，也包括法律、制度、技術、生態(tài)、環(huán)境、社會和文化等方面的建設效果，甚至包括改善某一區(qū)域內的資源配置程度等。*魏乾梅：《基于5E 內容的事業(yè)單位經濟責任審計評價指標體系構建》，《財會月刊》2015年第2期。需要指出的是，效果性評價應特別關注經濟發(fā)展與生態(tài)發(fā)展即“兩個發(fā)展”、經濟效益與生態(tài)效益即“兩種效益”的辯證統(tǒng)一關系，突出“兩手都要抓，兩手都要硬”，防止矯枉過正、糾偏過度。

4.公平性。公平性是指生態(tài)文明建設過程中的各種公共資源、公共服務和公共資金的配置與使用是否符合社會公平正義原則，主要涉及生態(tài)文明建設項目在資源投入分配以及產出分配方面的公平性，以及財政資金撥款是否公平合理和社會公民接受公共服務的公平度是否恰當等。毫無疑問，公平是相對的，不僅包括當代人之間的公平，也包括代際之間的公平和國家或地區(qū)間的公平。

5.環(huán)境性。環(huán)境性是指生態(tài)文明建設利用與節(jié)約資源的合理程度以及對區(qū)域內環(huán)境影響或破壞的程度，*宋常、趙懿清：《投資項目績效審計評價指標體系與框架設計研究》，《審計研究》2011年第1期。也就是生態(tài)文明建設是否符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是否有助于提高生態(tài)或環(huán)境質量、有利于節(jié)能減排和減少碳排放，主要側重生物多樣性、氣候變化、資源耗費、健康威脅、外部安全和生態(tài)退化等問題。

三、生態(tài)文明建設績效審計的內容性要求

生態(tài)文明建設是一項綜合的、動態(tài)的、復雜的、艱巨的人類社會實踐活動，涉及環(huán)境、經濟、社會、科技、文化、制度等各領域的協(xié)同、共享發(fā)展。因此，生態(tài)文明建設績效審計應包括生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經濟、生態(tài)社會、生態(tài)科技、生態(tài)文化、生態(tài)制度等六大內容性要求。

1.生態(tài)環(huán)境。人類的一切社會活動都離不開生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是經濟社會發(fā)展以及人類生存的基礎，是生態(tài)文明建設的基礎性內容。生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣可以非常直觀地反映生態(tài)文明建設的質量和水平，因此，目前主要應從二氧化碳、二氧化硫等污染物的排放量、森林覆蓋率以及水土流失治理面積、工業(yè)廢水排放達標率等方面來具體考量生態(tài)環(huán)境建設和優(yōu)化狀況。

2.生態(tài)經濟。生態(tài)經濟可以簡單地理解為經濟的生態(tài)化、綠色化，即經濟建設要遵循生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展的良性循環(huán)與協(xié)調發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展理念，*梁雪春、沈飛：《生態(tài)經濟可持續(xù)發(fā)展研究》，《安徽農業(yè)科學》2007年第35期。轉變生產與消費方式，將資源的利用效率發(fā)揮到極致，達到經濟、能源以及生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，是一種全新的經濟發(fā)展模式，是循環(huán)經濟、低碳經濟和綠色經濟的升級版。目前主要應該從單位GDP能耗水耗、工業(yè)固體廢物綜合利用率、第三產業(yè)產值占GDP的比重、工業(yè)污染治理投資等方面來具體衡量生態(tài)經濟的轉化和升級情況。

3.生態(tài)社會。人類社會要實現(xiàn)由淺綠向深綠的可持續(xù)發(fā)展，是必須建立在整個地球生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)存在和健康發(fā)展的基礎之上的。在處理人與自然、人與人以及人與社會之間的關系時，必須敬畏自然、尊重自然和順應自然。目前主要應該從空氣質量優(yōu)良天數達標率、生活垃圾無害化處理率、人均公園綠地面積、自然災害受災面積與社會保障支出占GDP比重等方面，來具體衡量生態(tài)社會建設以及由淺綠向深綠甚至是亮綠轉變的情況。

4.生態(tài)科技。生態(tài)科技是指以生態(tài)學整體性的觀點對待科學技術發(fā)展，也就是要改變科學技術的工具理性，實現(xiàn)科技本身的生態(tài)化，減少科技無意帶來的負面影響。*賈雷德·戴蒙德：《崩潰——社會如何選擇成敗興亡》，江瀅等譯，上海譯文出版社2008年版。進一步的，就是以協(xié)調人與生態(tài)系統(tǒng)之間的關系為準則，以化解人類社會進步與生態(tài)系統(tǒng)與資源維護之間的矛盾為宗旨，追求生態(tài)經濟的綜合效益，即經濟效益、生態(tài)效益和社會效益的有機統(tǒng)一。目前應該從綠色科技投入、綠色科技研究成果數、高新技術產業(yè)產值占GDP比重、環(huán)保專利數以及環(huán)境管理體系認證等方面來考量生態(tài)科技的發(fā)展和利用現(xiàn)狀。

5.生態(tài)文化。廣義的生態(tài)文化相當于一種生態(tài)價值觀，代表著一種新的生產生活方式；狹義的生態(tài)文化是一種以生態(tài)價值觀為指導的社會意識形態(tài)，是人類文化創(chuàng)新與發(fā)展順應生態(tài)化的一種趨勢。*白光潤：《論生態(tài)文化與生態(tài)文明》，《人文地理》2003年第18期。從根本上說，生態(tài)文化是生態(tài)文明建設的靈魂，不僅引領和支撐著生態(tài)文明建設與實踐，而且潛移默化地提升著人類的傳統(tǒng)自然價值取向。目前主要應該從教育經費占GDP比重、版權合同登記數、公眾對生態(tài)文明認知度、人均擁有公共圖書館藏量以及每萬人擁有公共交通車輛數量等方面來衡量生態(tài)文化育化和形成情況。

6.生態(tài)制度。生態(tài)制度是在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設的各種引導性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準則的總和。*夏光：《再論生態(tài)文明建設的制度創(chuàng)新》，《環(huán)境保護》2012年第23期。也就是推進我國生態(tài)文明建設的行動規(guī)程和行為準則，是降低環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境和資源利用的基本遵循，至少應包括以“政府”為主體的生態(tài)文明管治制度、以“市場”為主體的生態(tài)文明市場制度和以“公眾”為主體的生態(tài)文明公眾參與制度。*劉登娟、黃勤、鄧玲：《中國生態(tài)文明制度體系的構建與創(chuàng)新——從“制度陷阱”到“制度紅利”》，《貴州社會科學》2014年第2期。目前主要應該從環(huán)保投資占GDP比重、節(jié)能環(huán)保支出增長率、環(huán)境信息公開率、國家生態(tài)文明建設示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比等方面來考察和評價生態(tài)制度的健全與有效程度。

四、生態(tài)文明建設績效審計評價體系構建與權重

構建生態(tài)文明建設績效審計的評價體系，不僅能夠明確生態(tài)文明建設的工作目標，而且也對審計工作評價生態(tài)文明建設績效具有借鑒作用，同時也是審計人員得出審計結論、出具審計報告的重要參考，是生態(tài)文明建設績效審計順利開展的重要基礎。生態(tài)文明建設績效審計評價體系構建的基本思路是從績效審計的5E性出發(fā)，即以經濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性為屬性層，以生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經濟、生態(tài)社會、生態(tài)科技、生態(tài)文化和生態(tài)制度為內容層。進一步的，參照國家生態(tài)文明建設示范區(qū)指標選擇，借鑒國外可持續(xù)發(fā)展評價指標，結合國內已有研究成果，并考慮指標數據的可獲取性，構建的生態(tài)文明建設績效審計評價指標體系。*限于篇幅，生態(tài)文明建設績效審計評價指標體系框架圖略，欲詳查者可與作者聯(lián)系。

在生態(tài)文明建設績效審計評價指標體系中，各指標重要程度即權重的選取，我們采用廣泛應用的層次分析法來確定。具體就是通過構造確定各個指標的相對重要性的判斷矩陣，利用Matlab軟件計算出每個判斷矩陣的特征值和特征向量結果，通過標準化得到每個指標的最終權重。最后，通過一致性檢驗，計算結果CR均小于1，說明所有的判斷矩陣均具有滿意的一致性。

表1 生態(tài)文明建設績效審計評價指標權重

五、生態(tài)文明建設績效審計評價案例分析

本文以山東省生態(tài)文明建設為例，通過賬務檢查、現(xiàn)場查看以及問卷、訪談等形式，采用層次分析法對山東省生態(tài)文明建設績效進行指標權重確定，并選擇模糊綜合評價方法進行審計評價。具體步驟如下：

(一)建立因素集合

設因素集合為U={ U1,U2,… ,Un}共n 個因素, Ui(i=1,2,…,n)代表生態(tài)文明建設績效審計評價指標體系屬性層的各種影響因素, 且Ui={ Ui1,Ui2,… ,Uim},Uij(j=1,2,…,m)為指標層的各影響因素。

U={ U1,U2,U3,U4,U5,U6}={經濟性，效率性，效果性，公平性，環(huán)境性}(其他指標因素集合略)。

(二)建立評價等級集合

將生態(tài)文明建設績效審計評價劃分為5個等級：優(yōu)秀(V1)；良好(V2)；中等(V3)；合格(V4)；不合格(V5)。且V={ V1,V2,V3,V4,V5}={優(yōu)秀，良好，中等，合格，不合格}，相應的分值V=( 95，85，75，65，55)。

(三)統(tǒng)計數據來源與處理

指標數據主要來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境狀況公報》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》 《山東統(tǒng)計年鑒》《中國水土保持公報》《山東環(huán)境狀況公報》《山東各市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《山東各市環(huán)境質量報告書》和國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)以及國家統(tǒng)計局、山東統(tǒng)計信息網、山東省環(huán)境保護廳網站等。具體整理描述見表2：

表2 山東省生態(tài)文明建設績效評價指標數據

數據選擇2010-2014年的平均值。有審計標準值的如森林覆蓋率、工業(yè)廢水排放達標率等在《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)》中有明確規(guī)定，一般選取2010-2014年數據的平均值與審計標準值進行比較獲得；沒有審計標準值的如二氧化硫排放總量、碳排放量等則采取將這些指標數據與全國的指標數據水平進行對比獲取。具體整理描述見表3：

(四)確定隸屬度

隸屬度和隸屬函數確定的正確與否對評價結果的可信度有直接影響，采用邏輯推理指派法，根據表3和表4所搜集的生態(tài)文明建設各項指標的統(tǒng)計資料和有關國家標準規(guī)定的標準值，確定各指標的隸屬函數，經專家打分，得到各個指標的隸屬度見表4：

(五)進行模糊綜合評價

根據表4，分別得出屬性層指標經濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性的模糊關系矩陣R1, R2, R3, R4, R5。同樣，根據上文利用層次分析法求出的指標權重，由表4可以分別得出屬性層指標經濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性各評價因素的權重系數矩陣W1,W2,W3,W4,W5。

表3 山東省生態(tài)文明建設績效指標數據與審計標準值對比表

表4 山東省生態(tài)文明建設績效審計評價指標隸屬度表

效率性水土流失治理面積0．22770．20．250．350．10．1工業(yè)固體廢物綜合利用率0．13090．350．350．20．10空氣質量優(yōu)良天數達標率0．36330．10．20．30．20．2綠色科技投入0．13090．30．40．20．10版權合同登記數0．07360．30．40．20．10節(jié)能環(huán)保支出增長率0．07360．40．40．10．10效果性森林覆蓋率0．26220．350．350．20．10二氧化硫排放總量0．26220．10．30．40．10．1突發(fā)環(huán)境事件次數0．07430．150．250．30．20．1公共建筑節(jié)能改造面積0．04340．40．40．200生活垃圾無害化處理率0．16050．40．30．20．10綠色科技研究成果數0．07110．350．350．20．10公眾對生態(tài)文明知曉度0．07110．30．30．20．10．1揚塵治理措施落實率0．05510．10．30．30．20．1公平性城市人口密度0．28040．250．30．30．150人均城市道路面積0．15780．30．30．30．10第三產業(yè)產值占GDP比重0．15780．20．30．30．10．1人均公園綠地面積0．15780．40．30．20．10高新技術產值占GDP比重0．08210．20．350．250．10．1人均擁有公共圖書館藏量0．08210．30．40．20．10環(huán)境信息公開率0．08210．40．40．200環(huán)境性工業(yè)廢水排放達標率0．28940．40．40．200工業(yè)污染治理投資0．16750．250．350．30．10自然災害受災面積0．16750．40．350．2500無公害產地認定面積0．05680．40．30．20．10環(huán)境管理體系認證有效證書0．05610．350350．300每萬人擁有公共交通車輛0．16750．350．30．250．10國家生態(tài)文明示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比0．09510．40．30．20．10

六、審計結論與政策建議

從綜合評分結果看，山東省生態(tài)文明建設績效總體完成度為81.47，處于“良好”等級。具體分析，環(huán)境性得分85.26，達到“優(yōu)秀”等級，表明山東省生態(tài)文明建設中的環(huán)境建設整體符合發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境改善投入及環(huán)境污染治理基本達標，尤其在工業(yè)污染治理投資、國家生態(tài)文明建設示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)等方面處于全國前列。同時，從5E性角度分析，山東省生態(tài)文明建設績效影響程度分別為15.7%，25.0%，38.1%，10.6%，10.6%，其中，效果性所占權重最高，是生態(tài)文明建設績效審計評價中最重要的關鍵指標；緊隨其后的是效率性，表明把握好投入產出比、避免資源配置無效率是生態(tài)文明建設應十分注意的問題。但是，在以下三個方面，山東省生態(tài)文明建設依然存在較大的提升空間：

其一，提高環(huán)境保護力度。從指標數值與審計標準值的對比評價中可以看出，碳排放量、水土流失治理面積、二氧化硫排放總量以及空氣質量優(yōu)良天數達標率等指標值較低，尤其是空氣質量優(yōu)良天數達標率遠低于審計標準值。因此，應進一步提高環(huán)境保護力度，增強各項污染防治能力，特別是應提高工業(yè)生產中污染排放處理和水土流失綜合治理的力度。

其二，加大公共環(huán)保支出。整體來看，山東省在各項公共環(huán)保支出方面還是略顯不足，社會保障支出、教育經費和環(huán)保投資等占GDP比重的指標都低于全國水平，今后需要加大公共環(huán)保支出的財政支持力度以及覆蓋面較廣的公共財政支出，支持節(jié)能、節(jié)水、清潔生產和資源綜合利用的環(huán)保項目。

其三，增加生態(tài)科技投入。從環(huán)保專利數及綠色科技投入這些生態(tài)科技方面指標值較低的現(xiàn)狀看，山東省應進一步促進生態(tài)科技的創(chuàng)新與發(fā)展，應通過設置專項資金來支持綠色科技、節(jié)能減排和綠色產業(yè)發(fā)展。

(責任編輯：欒曉平)

2017-01-25

王愛國，男，濟南大學商學院院長，山東省資本市場創(chuàng)新發(fā)展協(xié)同中心教授。 楊美艷，女，濟南大學商學院碩士研究生。 劉 毅，男，濟南大學會計學系主任，山東龍山綠色經濟研究中心(“龍山智庫”)教授。

國家社科基金重點項目“我國生態(tài)文明建設中的環(huán)境審計問題研究”(編號：15AGL015)、國家社科基金一般項目“碳交易市場、碳會計核算及碳社會責任問題研究”(編號：11BGL025)和山東省社科規(guī)劃基金委托重大項目“綠色治理研究”(編號：16AWTJ07)的階段性研究成果。

F239.1

A

1003-4145[2017]05-0166-07