國家中心城市爭奪戰(zhàn)

蔡如鵬

各城市競相爭奪國家中心城市的稱號(hào)，實(shí)際上是一種政策競爭。

有消息稱，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016-2030）》最終將確定4個(gè)全球城市（北京、廣州、上海、深圳）和11個(gè)國家中心城市（天津、重慶、沈陽、南京、武漢、成都、西安、杭州、青島、鄭州、廈門）?！斑@只是眾多備選方案中的一種，并不是最終方案。”一位接近規(guī)劃編制的知情人說，目前規(guī)劃的編制已基本完成，但由于各部委意見不統(tǒng)一，仍處于討論階段。

難產(chǎn)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

國家中心城市的正式提出，最早是在2005年。當(dāng)時(shí)，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（以下簡稱中規(guī)院）受建設(shè)部（現(xiàn)住建部）委托，在編制《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2010年）》過程中，首次使用了這個(gè)概念。不過當(dāng)年并沒有引起廣泛的關(guān)注。

在那輪編制過程中，中規(guī)院認(rèn)為，應(yīng)該在城鎮(zhèn)體系的最高位置設(shè)立國家中心城市，讓它們在金融、管理、文化和交通等方面發(fā)揮重要的中心和樞紐作用，并在規(guī)劃中把北京、上海、天津、廣州4個(gè)大城市確定為首批國家中心城市。

但遺憾的是，這個(gè)規(guī)劃2007年雖然由建設(shè)部上報(bào)給了國務(wù)院，但一直沒有得到批復(fù)。

2010年，住建部根據(jù)城市發(fā)展的新形勢，又編制了新一輪的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010-2020年）》。在那輪規(guī)劃中，中規(guī)院又在國家中心城市的名單中增加了重慶。當(dāng)年2月，住建部對(duì)外公布了規(guī)劃的草案，但與上一輪《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》一樣，國務(wù)院也沒有對(duì)其作出批復(fù)。

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，對(duì)未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，提出了明確要求。為了落實(shí)這個(gè)規(guī)劃，2015年，中規(guī)院再次啟動(dòng)了《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016-2030年）》的編制工作。

中規(guī)院副院長李迅解釋說，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》是國家對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，主要是確定城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和策略，帶有宏觀性、戰(zhàn)略性，而《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016-2030年）》則是在按照前者的總目標(biāo)，具體落實(shí)城鎮(zhèn)的空間布局。

去年，有媒體披露說，正在編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016-2030年）》將要構(gòu)建一個(gè)“十百千萬”的城鎮(zhèn)體系，即十個(gè)國家中心城市、一百個(gè)國家特色城市、一千個(gè)中小城市和一萬個(gè)特色鎮(zhèn)。

這一消息公開后，很多城市都表示要爭取進(jìn)入國家中心城市之列。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，沈陽、南京、武漢、長沙、成都、鄭州、杭州、西安、青島、寧波、廈門等都加入了這場競賽。

按照計(jì)劃，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2016-2030年）》應(yīng)該于2016年完成并上報(bào)國務(wù)院審批。但至今，該規(guī)劃仍未上報(bào)國務(wù)院。

2016年10月29日，中規(guī)院原院長李曉江在參加“第13屆中國城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇”時(shí)曾對(duì)與會(huì)者表示，“當(dāng)前我國在推動(dòng)建立空間規(guī)劃體系，各個(gè)部門的規(guī)劃打架打得很厲害，我們的工作已經(jīng)做了大半年了，還沒有到最后結(jié)束的時(shí)候，這個(gè)工作給了我們很大壓力?！?/p>

今年兩會(huì)期間，住建部部長陳政高在接受記者采訪時(shí)表示，國家已陸續(xù)定位了多個(gè)國家中心城市，下一步還將繼續(xù)推進(jìn)，還會(huì)產(chǎn)生新的國家中心城市，但具體數(shù)量目前還沒有確定。

“要帶動(dòng)周邊發(fā)展”

中規(guī)院為什么要提出國家中心城市這個(gè)概念？李曉江曾解釋說，他們在研究中發(fā)現(xiàn)，國家之間的競爭本質(zhì)上是城市的競爭，所有的發(fā)達(dá)國家，都有非常發(fā)達(dá)的中心城市，這些中心城市的作用往往超出了區(qū)域和國土。

“比如紐約、倫敦、巴黎，它們在國際金融、貿(mào)易等方面起到舉足輕重的作用，在全球都有重要的影響力?！崩顣越f，“中國是不是也要建設(shè)一批在國家和區(qū)域擁有強(qiáng)大的輻射帶動(dòng)能力的中心城市，能代表國家參與到國際競爭中去，由此提出了建設(shè)國家中心城市的概念?！?/p>

“通過建設(shè)中心城市，可以促進(jìn)生產(chǎn)要素向重點(diǎn)區(qū)域集聚，從而實(shí)現(xiàn)此經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)效率的最大化?！眹野l(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合室主任賈若祥說，強(qiáng)化中心城市的龍頭帶動(dòng)作用，還能促進(jìn)生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的順暢流動(dòng)，推動(dòng)國家行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。

此外，規(guī)劃建設(shè)國家中心城市也被認(rèn)為是緩解大城市病的一劑良藥。李迅說，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還有20年左右的時(shí)間，還有3億人要進(jìn)城，將來城市如何發(fā)展？如何布局？這些都需要有頂層設(shè)計(jì)。

2015年12月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在重慶出席一個(gè)論壇時(shí)曾表示，“十三五”期間，將加速發(fā)展一批中心城市，承擔(dān)全國性的功能，帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長節(jié)點(diǎn)?！爸袊鉀Q北京這樣特大城市存在的城市病，需要再有10個(gè)類似北京這樣的中心城市才行?！?/p>

在中規(guī)院的方案中，國家中心城市應(yīng)該具備五大功能：綜合服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)集群功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。

從這些功能中不難看出，作為塔尖城市的國家中心城市，除了需要具備強(qiáng)勁的綜合實(shí)力外，還應(yīng)該能夠起到引領(lǐng)、輻射作用。

發(fā)揮對(duì)城市群的引領(lǐng)作用、促進(jìn)城市群協(xié)同一體發(fā)展，被認(rèn)為是建設(shè)國家中心城市的重要意義。今年兩會(huì)期間，住建部部長陳政高在談到國家中心城市的作用時(shí)說，一句話概括就是“要帶動(dòng)周邊發(fā)展”。

李迅介紹，如何篩選國家中心城市？中規(guī)院有一套嚴(yán)格的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，會(huì)對(duì)城市的各方面進(jìn)行綜合評(píng)估。評(píng)估的內(nèi)容包括人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化競爭力、進(jìn)出口貿(mào)易、創(chuàng)新能力、交通條件、資本支配能力、國際化程度以及所在的城市群的地位，等等。

“一句話，不是一個(gè)單一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。”他舉例說，有些城市人口規(guī)模很大，但地理位置不具中心性；有的地理?xiàng)l件很好，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)；有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，但輻射帶動(dòng)作用不夠……這些都不能成為國家中心城市。

要“面子”，更要“里子”

在業(yè)內(nèi)人士看來，各城市競相爭奪國家中心城市的稱號(hào)，實(shí)際上是一種政策競爭。

“一旦被確定為國家中心城市，那么這個(gè)城市的發(fā)展?jié)摿?、發(fā)展優(yōu)勢和前景，就得到了國家最高層面的認(rèn)可?！敝袊鴧^(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)教授楊開忠認(rèn)為，這種認(rèn)可對(duì)一個(gè)城市的發(fā)展來說，無疑是一種品牌，也是一次城市營銷的極大成功。

除了“面子”，更重要的是“里子”。中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員劉治彥說，有了國家中心城市這個(gè)“標(biāo)簽”，就有可能獲得更多的政策資源和投資傾斜，比如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)投入、交通中心、信息網(wǎng)絡(luò)中心、文化事業(yè)等方面得到優(yōu)先考慮。

“政策定位對(duì)于一個(gè)城市發(fā)展來說，意義至關(guān)重要?！标兾魇∫?guī)劃委員會(huì)專家組成員、西安建筑科技大學(xué)教授呂仁義認(rèn)為，“如果榮膺國家中心城市，勢必能帶來很多建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)和交通建設(shè)都會(huì)大大提速。”

政策和建設(shè)機(jī)遇的紅利作用有多大？呂仁義舉了幾個(gè)例子：比如深圳過去是個(gè)漁村，國家將其打造為特區(qū)，如今已經(jīng)是全國一線城市；百年前的上海，不過是個(gè)縣城，歷史上的機(jī)遇造就它一躍成為國際都市；百年前的石家莊，地圖上都找不到，后來通過持續(xù)建設(shè)和政策傾斜，現(xiàn)在是河北省會(huì)。

“國家中心城市建設(shè)可以將城市變成一個(gè)巨大的磁場，將資金、人才、政策等各方面的資源不斷地吸引到你這個(gè)地方來?！眲⒅螐┱f。

摘編自2017年3月20日《中國新聞周刊》