秦小麗+王經(jīng)政+陳沛然

摘要：2014年的《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》明確了蘇北淮安（淮）、鹽城（鹽）、宿遷（宿）3市中的主要區(qū)（縣）以及徐州（徐）、連云港（連）2市中的少數(shù)區(qū)（縣）作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能定位，其目的是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展思路向“生產(chǎn)、生活、生態(tài)共贏”上拓展；而在全省推廣的農(nóng)作物秸稈綜合利用、測土配方施肥技術(shù)、商品有機(jī)肥補(bǔ)貼等已初具農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償雛形，其有效實(shí)施能推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前國內(nèi)對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐的研究尚處于探索階段，蘇北實(shí)施的多項(xiàng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目雖取得一定成效，但也暴露出對政府財政依賴過重、補(bǔ)償資金總量不足、多采取一次性補(bǔ)助方式、未建立起長期運(yùn)行保障機(jī)制等問題。因此，重點(diǎn)從財稅角度提出破解這些問題的對策，如健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金投入機(jī)制、改進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付制度、完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)稅費(fèi)政策、規(guī)范農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠等。

關(guān)鍵詞：蘇北；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)；農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償；財稅政策

中圖分類號： F302.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2017）07-0316-05

從20世紀(jì)80年代開始，國內(nèi)逐步啟動了國家層面的生態(tài)補(bǔ)償初步嘗試；2008年黨的十七屆三中全會首次站在中央政策高度，提出要建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。在此基礎(chǔ)上，2009年中央一號文件提出啟動草原、濕地等生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)。此后，廣東、浙江、湖北、河南、福建、陜西等多個省份開始積極探索適合各區(qū)域?qū)嶋H流域、耕地和森林特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策。2010年12月，國務(wù)院適時頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（簡稱“全國規(guī)劃”），按照開發(fā)方式對國土空間進(jìn)行劃分，并將其中的限制開發(fā)區(qū)確定為2類，即農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。2014年2月，江蘇省依據(jù)“全國規(guī)劃”和自身近年來的規(guī)劃綱要，發(fā)布了《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》（簡稱“江蘇規(guī)劃”），將蘇北的大部分地區(qū)劃入了限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。但近年來，蘇北不斷擴(kuò)張的工業(yè)化進(jìn)程和不斷加快的城鎮(zhèn)化步伐導(dǎo)致其環(huán)境資源消耗過度，環(huán)境約束日益嚴(yán)峻，如何在合理利用農(nóng)業(yè)資源打造區(qū)域和地方生態(tài)農(nóng)業(yè)特色的同時，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策尤其是財稅政策，是值得深入研究和探討的問題。

1國內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償觀的演進(jìn)及其財稅政策研究述評

總體來看，國內(nèi)對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐的研究尚處于探索階段，有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財稅政策的專門研究很少，而與限制功能區(qū)結(jié)合起來的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財稅政策的研究更是寥寥無幾。

1.1國內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償觀的演進(jìn)

通過查閱國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)理論研究，不難發(fā)現(xiàn)學(xué)界在生態(tài)補(bǔ)償概念演進(jìn)中先后出現(xiàn)的4種主流觀點(diǎn)，即生態(tài)自然補(bǔ)償說[1-2]、生態(tài)損害賠償說[3-6]、生態(tài)受益補(bǔ)償說[7-10]與生態(tài)雙向受益補(bǔ)償說[11-13]。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w種類之一，與其他生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)基本一致，只是口徑縮小、針對性強(qiáng)。因此，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，相應(yīng)地也先后產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)生態(tài)自然補(bǔ)償觀、農(nóng)業(yè)生態(tài)損害賠償觀、農(nóng)業(yè)生態(tài)受益補(bǔ)償觀與農(nóng)業(yè)生態(tài)雙向受益補(bǔ)償觀[14]。其中，第1種觀點(diǎn)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)部性；第2種觀點(diǎn)的突破在于按照“誰使用、誰承擔(dān)”的思路，使外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，以促進(jìn)病態(tài)生態(tài)要素的恢復(fù)；第3種觀點(diǎn)則是從“誰受益、誰承擔(dān)”的角度出發(fā)，要求農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)受益者向農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境守、建者付費(fèi)，以使生態(tài)系統(tǒng)的正外部性內(nèi)部化；第4種觀點(diǎn)是目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)，在強(qiáng)調(diào)損害者懲罰賠償?shù)耐瑫r要求受益者付費(fèi)補(bǔ)償，這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上將農(nóng)業(yè)生態(tài)損害賠償觀與受益補(bǔ)償觀統(tǒng)籌了起來[15]。

1.2國內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財稅政策的研究

20世紀(jì)90年代初我國就已經(jīng)有學(xué)者開始嘗試分析農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償問題，但真正形成研究氣候的時間并不長。目前，國內(nèi)專門研究農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財稅政策的較少，相關(guān)成果主要散見于一些對農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行總體分析的研究中[16]。王亞俊提出，可結(jié)合本國國情適當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家綠色增值稅改革經(jīng)驗(yàn)，通過稅率杠桿切實(shí)加強(qiáng)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)[17]。為發(fā)揮財稅政策有效導(dǎo)向作用，鄧遠(yuǎn)建等探討了“益貧式”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建議采取財稅補(bǔ)貼、金融支持、區(qū)域人口發(fā)展等“益貧式”農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策[18]。針對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，劉玲建議通過完善財稅政策體系保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償正常運(yùn)行[19]；劉尊梅認(rèn)為部分地區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼暗箱操作嚴(yán)重，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財稅政策迫在眉睫[20]；劉某承等分析了歐盟農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財稅政策的優(yōu)勢，認(rèn)為我國低碳農(nóng)業(yè)財稅支持政策應(yīng)與時俱進(jìn)[21]。

2蘇北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的分布現(xiàn)狀與特點(diǎn)

因江蘇淮安（淮）、鹽城（鹽）、宿遷（宿）3市的主要區(qū)（縣）是全國主要的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)地之一，2014年的“江蘇規(guī)劃”進(jìn)一步確定了淮、鹽、宿的主要區(qū)（縣）以及徐（徐州）、連（連云港）2市中的部分區(qū)（縣）作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能定位。

2.1蘇北限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布情況

目前蘇北5市的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布情況如表1所示，其中，徐州的賈汪區(qū)等6個縣（市、區(qū)）、連云港的贛榆區(qū)等4縣（區(qū)）、淮安的金湖縣等4縣、鹽城市的東臺市等7市（縣）、宿遷的沭陽縣等3縣被列入江蘇省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。而被列入江蘇省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的各區(qū)（縣）內(nèi)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)因所處地理位置不同，存在較大的資源稟賦及發(fā)展程度差異，因此，在江蘇省規(guī)劃中又將蘇北5市中列入農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的24個縣（市、區(qū)）中的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定為點(diǎn)狀重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。

2.2蘇北其他限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布情況

在江蘇省規(guī)劃確定的優(yōu)先開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域中，并不是所有的地方都要優(yōu)先開發(fā)或重點(diǎn)開發(fā)，其中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)被特別列示出來也作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。為區(qū)別于主體功能規(guī)劃直接確定的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，這些也被賦予農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)功能的限制開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱為其他限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，它們在蘇北的具體分布情況見表2。其中作為省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的銅山區(qū)、淮安區(qū)、淮陰區(qū)、鹽都區(qū)、宿城區(qū)、宿豫區(qū)分別有8、10、8、3、5、7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被列入江蘇省限制開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)），也發(fā)揮著農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的功能。

2.3蘇北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)總體分布特點(diǎn)

根據(jù)上面的分析能夠看出，目前蘇北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要由限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與其他限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)2個部分構(gòu)成，呈現(xiàn)出的典型特點(diǎn)是被列為限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)有點(diǎn)狀重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，而重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)又被列為其他限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，這表明各功能區(qū)內(nèi)的開發(fā)或限制開發(fā)是相對的，而對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的限制開發(fā)主要是確保其農(nóng)業(yè)區(qū)的主體功能定位、保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，但并不是只生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。將蘇北尤其是宿、淮、鹽3市的大部分縣（市、區(qū)）確定為限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)能更好地順應(yīng)該區(qū)域的自然資源稟賦，有利于更好地遵從區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，大力發(fā)展特色鮮明的縣（市、區(qū)）域生態(tài)農(nóng)業(yè)，確護(hù)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品供給安全，有效推動蘇北區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3蘇北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐現(xiàn)狀評析

鑒于目前江蘇省的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主要依賴政府財政，本研究在剖析蘇北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（其中其他限制開發(fā)區(qū)在名稱上加“*”號標(biāo)志）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償時，重點(diǎn)分析財稅補(bǔ)償特別是財政補(bǔ)貼情況。

3.1蘇北農(nóng)作物秸稈綜合利用重點(diǎn)支持項(xiàng)目實(shí)施評析

江蘇省農(nóng)作物秸稈綜合利用規(guī)劃（2010—2015年）中明確提出要對秸稈綜合利用給予財政、稅收、電價補(bǔ)貼等政策支持或優(yōu)惠。以2014年為例，包括蘇北在內(nèi)的江蘇省該項(xiàng)補(bǔ)貼重點(diǎn)支持秸稈收儲中心項(xiàng)目、秸稈規(guī)模綜合利用項(xiàng)目、秸稈沼氣集中供氣工程與秸稈氣化集中供氣項(xiàng)目，省財政分別按 50萬元/個、65萬元/處、110萬元/處給予補(bǔ)助。同時在項(xiàng)目實(shí)施中明確地方政府的連帶監(jiān)管責(zé)任，對因失責(zé)引發(fā)問題的扣減省級應(yīng)補(bǔ)資金，形成的補(bǔ)償資金缺口由地方財政解決。可見，2014年該類農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)財政補(bǔ)貼政策導(dǎo)向性較強(qiáng)，但每個縣（市、區(qū)）允許限報1個項(xiàng)目，申報難度較大。各縣（市、區(qū)）也積極配合省財政采取行動，有力推動了該區(qū)域農(nóng)業(yè)廢棄資源的合理利用。據(jù)統(tǒng)計，宿遷市2014年秸稈綜合利用率已達(dá)到97.5%左右，其中秸稈發(fā)電率8.5%，農(nóng)戶生活燃料率2.5%，沼氣、氣化、固化成形和炭化率0.5%，秸稈工業(yè)原料化率2%，飼料化率4%，基料化率5%，從而有效改善了宿遷及周邊區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

3.2蘇北農(nóng)作物秸稈機(jī)械化還田作業(yè)項(xiàng)目實(shí)施評析

農(nóng)作物秸稈機(jī)械化還田是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某Ｒ?guī)性項(xiàng)目，2014年蘇北地區(qū)共獲得該項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償資金36 673萬元，補(bǔ)貼金額約占全省該項(xiàng)財政下?lián)苜Y金的71%，具體受益情況如表3所示。其中鹽城市該項(xiàng)補(bǔ)貼在蘇北地區(qū)最高，為10 241萬元，其下的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)受益總額為9 517萬元，受益占本區(qū)域補(bǔ)貼資金總額的92.93%；而位居其次的是徐州市，共計獲得該項(xiàng)補(bǔ)貼7 007萬元，但其下農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)在本區(qū)域補(bǔ)貼資金中的受益比卻在5市中最高，為97.12%。具體到各農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，因宿遷市的相關(guān)指標(biāo)計算時口徑縮小，故不參與比較，其他4市中受益額最高的是連云港市的東?？h，受益額為 2 200萬元，在連云港農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的受益比高達(dá)4235%；其次是鹽城市的射陽縣，受益額為2 120萬元，在鹽城市農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的受益比達(dá)到22.28%；具體農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)受益額最低的則是連云港市的灌云縣，受益額僅為926萬元，在連云港市農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的受益比也最低，只有1782%。調(diào)研結(jié)果顯示，各市（縣）基本能認(rèn)真履行監(jiān)管核查職責(zé)，農(nóng)作物秸稈機(jī)械化還田作業(yè)效果良好，如宿遷市2014年以秸稈還田為主的秸稈肥料化利用率就達(dá)到75%左右。

3.3耕地質(zhì)量監(jiān)測補(bǔ)助實(shí)施評析

江蘇省在全省開展耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測，2014年江蘇省耕地質(zhì)量監(jiān)測資金補(bǔ)助總計300萬元，蘇北此項(xiàng)補(bǔ)助合計150萬元，區(qū)域占比高達(dá)50%，體現(xiàn)出江蘇省對蘇北耕地質(zhì)量監(jiān)測工作的重視。蘇北各市該項(xiàng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償情況如表4所示，其中鹽城市、徐州市該項(xiàng)補(bǔ)助的受益額最高，占比分別達(dá)到28.67%、22.00%。在實(shí)施中各市（縣）基本上都實(shí)行市財政國庫代管，在項(xiàng)目資金下達(dá)后，嚴(yán)格按照細(xì)化的項(xiàng)目合同資金使用方案進(jìn)行報賬，以確保項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?。

以宿遷市為例，其2014年在全市范圍內(nèi)建立了4種類型27個耕地肥力與質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)，對耕地的肥力與質(zhì)量進(jìn)行長期動態(tài)監(jiān)測；而省財政劃撥的監(jiān)測項(xiàng)目資金主要用于采樣檢測、監(jiān)測、試驗(yàn)材料、培訓(xùn)、信息發(fā)布等方面。盡管宿遷市2014年的耕地質(zhì)量監(jiān)測補(bǔ)助資金能按計劃合理使用，但宿遷市地方

財政在該項(xiàng)目上的投入極少，至今尚未建立市級土壤肥料化驗(yàn)室，嚴(yán)重制約了耕地質(zhì)量監(jiān)測工作和測土配方施肥工作的進(jìn)一步開展。

3.4測土配方施肥補(bǔ)助實(shí)施評析

由于農(nóng)民種田重用輕養(yǎng)，在施肥上存在盲目濫施、不合理偏施現(xiàn)象，為進(jìn)一步提高耕地綜合生產(chǎn)力，江蘇省在各農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)）和農(nóng)墾農(nóng)場實(shí)施測土配方施肥，到2014年底已建立17個省部級測土配方施肥示范縣（市、區(qū)）。表5中2014年該項(xiàng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償蘇北共獲得1 295萬元，占全省的比例為40.79%。具體到各地級市，鹽城市獲得補(bǔ)償最高，為340萬元，連云港市最低，為205萬元。再具體到各地級市的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，徐州市、連云港市、淮安市、鹽城市、宿遷市獲得的該項(xiàng)補(bǔ)助分別是230萬、145萬、200萬、255萬、170萬元。其中徐州市的銅山、鹽城市的濱海這2個國家示范縣各由中央財政提供60萬元補(bǔ)助，可獲得15萬元的補(bǔ)助；連云港市的東海、淮安市的洪澤、宿遷市的宿豫這3個省級示范縣分別由中央財政提供45萬元、省級財政提供15萬元。在該項(xiàng)補(bǔ)償資金支持下，蘇北測土配方施肥項(xiàng)目取得了一定經(jīng)濟(jì)效益，如以宿遷市市區(qū)該項(xiàng)補(bǔ)償累計節(jié)本增效約732萬元。但該補(bǔ)償項(xiàng)目技術(shù)性要求很高，實(shí)施中離不開長期穩(wěn)定的資金、技術(shù)、人力投入的支撐，其推廣需要各方共同努力。

3.5商品有機(jī)肥補(bǔ)貼項(xiàng)目實(shí)施評析

為了通過推廣使用商品有機(jī)肥來提高耕地質(zhì)量，推動高效農(nóng)業(yè)和綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，江蘇省自2006年起在試點(diǎn)地區(qū)開展有機(jī)肥補(bǔ)貼試驗(yàn)示范項(xiàng)目，并按照“地方政府財政補(bǔ)貼商品有機(jī)肥生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)按扣除補(bǔ)貼金額之后的價款將商品有機(jī)肥出售給地方農(nóng)戶”的運(yùn)作模式，積極引導(dǎo)農(nóng)民增加對農(nóng)田商品有機(jī)肥的施用量。本項(xiàng)目在推廣應(yīng)用時實(shí)行最高零售限價，以2013年為例，蘇北商品有機(jī)肥的零售價不允許高于520元/t，區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶在購買有機(jī)肥時的單價是用零售價扣除省財政按150元/t補(bǔ)貼后的金額，即農(nóng)戶所購買的商品有機(jī)肥的價格不過超過370元/t。據(jù)統(tǒng)計，江蘇全省2013年商品有機(jī)肥料推廣應(yīng)用補(bǔ)貼規(guī)模29.113 3萬t，有機(jī)無機(jī)復(fù)混肥料推廣應(yīng)用補(bǔ)貼規(guī)模3萬t；該項(xiàng)目的實(shí)施使蘇北規(guī)模養(yǎng)殖畜禽糞便等農(nóng)業(yè)有機(jī)廢棄物得到有效利用，在很大程度上改善了項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的肥料施用結(jié)構(gòu)。同時，由此可見，目前的有機(jī)肥補(bǔ)貼多采取項(xiàng)目一次性補(bǔ)助方式，未建立相應(yīng)的長期運(yùn)行保障機(jī)制，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性調(diào)動不足。

4蘇北農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財稅政策存在的問題及優(yōu)化對策

4.1農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財政政策存在的問題及優(yōu)化對策

4.1.1農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財政投入方面目前，江蘇省已將環(huán)境財政納入公共財政體系框架，不斷強(qiáng)化政府的環(huán)境財政職能，重點(diǎn)扶持具有明顯生態(tài)功能的15類生態(tài)紅線區(qū)域，而對其他的非生態(tài)紅線區(qū)域的補(bǔ)償（如農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償）主要是利用專項(xiàng)財政資金，對影響農(nóng)業(yè)生態(tài)的一些主要因素（如農(nóng)作物秸稈綜合利用、測土配方施肥、商品有機(jī)肥的推廣使用等）給予補(bǔ)貼或獎勵。各市（縣）也配合省財政局、省環(huán)保局的工作，在市（縣）財政中安排部分資金以確保農(nóng)業(yè)生態(tài)安全，確保農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。盡管各級財政的共同努力取得一定成效，但目前江蘇省的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償依然主要依賴政府的“外部輸血”，補(bǔ)償資金來源單一，投入資金總額有限，難以滿足農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、建設(shè)的大量資金需求。因此，建議各級政府充分運(yùn)用財稅手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生態(tài)要素市場的進(jìn)一步培育，在拓寬政府投入資金渠道的同時，逐步放開農(nóng)業(yè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場準(zhǔn)入，通過設(shè)立開放式公眾基金引導(dǎo)民間資本等投身農(nóng)業(yè)生態(tài)護(hù)建工作，不斷加強(qiáng)綠色金融信貸對農(nóng)業(yè)生態(tài)護(hù)建的支持力度，大力推動農(nóng)業(yè)生態(tài)資本市場的發(fā)展等措施，逐步完善以“政府投入為主、社會資助為輔”的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金制度[5]。

4.1.2農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付方面在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中央財政、省財政轉(zhuǎn)移支付中，因農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理牽涉部門較多，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償部門化現(xiàn)象嚴(yán)重[22]；加上大部分地市級政府很少提供相應(yīng)的配套資金，致使補(bǔ)償可用資金總額有限，部分補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施效果不明顯。因此，建議蘇北各地方政府除了建立健全轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，還要不斷完善區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟块T協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償工作的相互合作與支持；如果地方財政允許，就應(yīng)考慮加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)護(hù)建工作的地方配套政策及資金支持力度，在合理確定財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時，通過縱向轉(zhuǎn)移支付推動各級政府相關(guān)職能部門有效履行它們對公共支出承擔(dān)的社會責(zé)任。同時，考慮在蘇北建立區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)對區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)生態(tài)受益區(qū)域?qū)r(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供區(qū)域之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境要素在區(qū)域間的有效互換，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境供給者的長效激勵[23]。在制定橫向農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，要因地制宜，使制定出的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合乎實(shí)情與常理，實(shí)施補(bǔ)償時不妨將橫向轉(zhuǎn)移支付縱向化，根據(jù)需要采取政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、教育援助等配套補(bǔ)償方式。

4.2農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)政策及優(yōu)惠存在的問題及優(yōu)化對策

4.2.1農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)稅費(fèi)政策方面在我國現(xiàn)行稅制下，資源稅是與生態(tài)環(huán)境關(guān)系最密切的一個稅種，但其征稅范圍比較狹窄，在實(shí)際中調(diào)節(jié)級差收入的作用發(fā)揮有限，很難合理引導(dǎo)資源的可持續(xù)性開發(fā)。結(jié)合江蘇省現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀，建議調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，不妨申請在江蘇省試點(diǎn)開征水資源稅和濕地資源稅，同時在條件成熟時開征環(huán)境保護(hù)稅，環(huán)境保護(hù)的各種稅款實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，主要用于環(huán)境保護(hù)支出，以防止或避免農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞、惡化。當(dāng)然，我國在近2年出臺的一些財稅政策性文件中已有較明顯的生態(tài)調(diào)節(jié)與保護(hù)傾向，以農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償與環(huán)境保護(hù)為例，2014年出臺的財稅[2014]20號文中明確：占用用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并已由相關(guān)行政主管部門發(fā)放使用權(quán)證的草地，以及用于種植蘆葦并定期進(jìn)行人工養(yǎng)護(hù)管理的葦田建房或從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，應(yīng)按規(guī)定征收耕地占用稅。而財稅[2014]38號文則將增值稅免稅政策適用范圍擴(kuò)大到糧食和大豆，并可對免稅業(yè)務(wù)開具增值稅專用發(fā)票。這些稅收政策體現(xiàn)了稅收對生態(tài)維護(hù)與補(bǔ)償?shù)母軛U調(diào)節(jié)作用，在執(zhí)行時應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)。

4.2.2農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)優(yōu)惠政策方面江蘇省財政廳根據(jù)國家統(tǒng)一部署，在2014年對轄區(qū)內(nèi)各相關(guān)部門自行制定的財稅優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，凡不符合法律法規(guī)規(guī)定的一律停止執(zhí)行，限期整改。這就意味著不少地區(qū)的稅費(fèi)優(yōu)惠口徑會出現(xiàn)不同程度的收縮，可能會對地方部分企業(yè)履行社會責(zé)任的積極性產(chǎn)生一些暫時性的沖擊。因此，建議在國家層面規(guī)范并完善與農(nóng)業(yè)生態(tài)資源開發(fā)補(bǔ)償、利用補(bǔ)償和受益補(bǔ)償相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，如對農(nóng)業(yè)企業(yè)為減少污染而購入的環(huán)保節(jié)能設(shè)備考慮加速折舊，或允許用農(nóng)業(yè)生態(tài)護(hù)建投資額的一定比例抵免企業(yè)投資當(dāng)年新增的企業(yè)所得額；如果農(nóng)業(yè)企業(yè)購買了防污專利技術(shù)等，建議允許對此類無形資產(chǎn)進(jìn)行一次性攤銷，對其用于農(nóng)業(yè)生態(tài)護(hù)建的捐贈考慮與稅前允許扣除的公益性捐贈同等待遇；同時建議對農(nóng)業(yè)/農(nóng)村廢棄資源、可再生資源循環(huán)利用或生態(tài)修復(fù)企業(yè)取得的廢渣、廢水、廢氣等原材料納入增值稅抵扣范圍，合理確定其抵扣比率。因?yàn)閯《巨r(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入物對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的危害與威脅，建議取消現(xiàn)行規(guī)定中對其免征增值稅的規(guī)定，同時適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)“三品”的銷項(xiàng)稅率，以引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。此外，要繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)排污收費(fèi)制度、強(qiáng)化秸稈焚燒處罰力度，通過獎懲結(jié)合，不斷提高農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的安全系數(shù)。

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