（中共平湖市委政法委員會(huì)，浙江平湖 314200）

調(diào)存量和控增量：新常態(tài)下新居民總量控制芻議
——以浙江省平湖市為例

□中共平湖市委政法委員會(huì)（新居民事務(wù)局）調(diào)研組

（中共平湖市委政法委員會(huì)，浙江平湖 314200）

平湖市新居民總數(shù)近年來呈不斷下降趨勢(shì)，人員結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較大變化。從控增量角度看，部分產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比下降明顯以及積分制管理舉措的實(shí)施等是導(dǎo)致低層次新居民就業(yè)人口持續(xù)減少的原因。從調(diào)存量角度看，機(jī)器換人、新居民基礎(chǔ)信息精準(zhǔn)化以及加強(qiáng)非正規(guī)就業(yè)人口的治理是新居民總量減少的原因。做好新居民總量控制工作，必須正確認(rèn)識(shí)新居民的就業(yè)行為及流動(dòng)現(xiàn)象，發(fā)揮好政府在總量控制中的作用，在重視總量控制的同時(shí)，推動(dòng)新居民勞動(dòng)素質(zhì)提升及勞動(dòng)力人口適當(dāng)?shù)奈{、集聚。

新居民；勞動(dòng)力；產(chǎn)業(yè)調(diào)整；平湖市

當(dāng)前，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步入“新常態(tài)”，沿海不少城市技術(shù)密集型及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比不斷下降，發(fā)展新動(dòng)力正在凝聚，競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)正在重塑。與此同時(shí)，這些城市的新居民人口數(shù)量及勞動(dòng)力呈逐年遞減且流動(dòng)更為頻繁的趨勢(shì)。事實(shí)表明，一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深刻影響著新居民就業(yè)、流動(dòng)；另一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也有賴于人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府政策調(diào)控、新居民自身就業(yè)選擇及新居民基礎(chǔ)信息精準(zhǔn)化管理舉措落實(shí)等多重因素影響下，平湖市新居民總數(shù)自2011年達(dá)到頂峰后，近四年來呈不斷下降趨勢(shì)。本文擬對(duì)平湖市新居民人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行分析，并對(duì)其優(yōu)化路徑作一探討。

一、新居民人口總量及結(jié)構(gòu)變動(dòng)基本情況

（一）新居民總量減少明顯。以2015年6月30日為統(tǒng)計(jì)截點(diǎn)，2015年新居民在冊(cè)總數(shù)為247064人，與2014年同期268628人相比減少21564人，增長(zhǎng)率為-8.03%，新居民總量減少較為明顯（見表1）。

表1：2015年與2014年新居民登記在冊(cè)人數(shù)統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

表2：2015年與2014年新居民攜帶兒童情況統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

（二）新居民兒童數(shù)量下降明顯。伴隨著新居民勞動(dòng)力回流和來平新居民減少，新居民攜帶兒童數(shù)量也在不斷減少。2015年，新居民攜帶兒童為17318人，比2014年減少5814人，同比增幅為-25.13%（見表2）。

（三）新居民年齡結(jié)構(gòu)變化顯著。從新居民年齡結(jié)構(gòu)看，16-29周歲為110287人，30-39周歲為51050人，分別占總?cè)藬?shù)的44.64%、20.66%。與2014年同期相比，16-29周歲、30-39周歲相應(yīng)年齡段人群同比增幅分別為-14.95%、-2.59%，說明新居民年輕勞動(dòng)力呈現(xiàn)下降和減少趨勢(shì)（見表3）。

表3：2015年與2014年新居民年齡分布情況統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

（四）高中及以上文化程度人數(shù)增加明顯。從新居民文化程度看，大學(xué)本科及以上、大專、中專（高中）、初中、小學(xué)及以下分別占總?cè)藬?shù)的1.34%、1.73%、6.66%、68.49%、21.78%。與2014年同期相比，文化程度為中專（高中）、大專、大學(xué)本科及以上人群同比增幅呈上升趨勢(shì)，尤其是大學(xué)本科及以上增幅最大；初中、小學(xué)及以下人群所占比重漸趨減少，說明新居民人員結(jié)構(gòu)開始發(fā)生一定變化，新居民整體文化程度有所提升（見表4）。

表4：2015年與2014年新居民文化程度情況統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

二、從控增量的角度看新居民人口總量變化

（一）從外部因素看，平湖市部分產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移及中西部地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致來平就業(yè)新居民不斷減少。平湖市的產(chǎn)業(yè)與嘉興市其他縣（市、區(qū)）相比，有著更為明顯的勞動(dòng)密集型特征。從嘉興市2015年上半年數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ葋砜?，平湖市（不含港區(qū)電廠）2014年勞動(dòng)生產(chǎn)率10.92萬元/人，為嘉興五縣二區(qū)最低，僅為最高的桐鄉(xiāng)市（18.49萬元/人）的59.1%。2015年上半年從業(yè)人員平均人數(shù)同比減少3.2%，為五縣二區(qū)降幅最大，低于嘉興全市平均2.6個(gè)百分點(diǎn)。以服裝產(chǎn)業(yè)為例，近年來，隨著勞動(dòng)力成本快速增加，產(chǎn)能加快向外轉(zhuǎn)移，平湖市部分服裝企業(yè)選擇在江蘇、安徽、山東等地開辦企業(yè)，2012年到2015年，規(guī)模以上服裝企業(yè)從149家減少到134家。在此期間，服裝行業(yè)用工量呈逐年下降趨勢(shì)。新居民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿越來越強(qiáng)，平湖市新居民主要來源地輸出人員降幅都比較明顯，安徽、河南、四川、貴州等省同比增幅分別為-11%、-9.17%、-5.97%、-4.65%（見表5）。

表5：2015年與2014年新居民部分來源地情況統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

（二）從內(nèi)部因素看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)推進(jìn)，引進(jìn)企業(yè)層次不斷提升，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比下降明顯，低層次新居民勞動(dòng)力加快流失，導(dǎo)致新居民就業(yè)人口持續(xù)減少。2014年，平湖市光機(jī)電、臨港和生物醫(yī)藥三大主動(dòng)力產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比為52.8%，服裝、箱包、童車、潔具和紙制品五大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比降至29.1%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別增長(zhǎng)24.7%和26.8%，其中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的38.8%。2015年，電器電子、服裝和箱包三大行業(yè)從業(yè)人數(shù)分別為1.98萬、4.75萬和1.79萬，合計(jì)8.52萬人，與2011年相比分別減少0.26萬、3.16萬和0.02萬人，合計(jì)減少3.44萬人。同樣，再以自動(dòng)化程度較高的汽車零部件行業(yè)為例，2014年，全市106家企業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值115億元，已經(jīng)初步形成分工精細(xì)、配套完善、自動(dòng)化水平較高的百億產(chǎn)業(yè)集群。2015年全市100個(gè)重點(diǎn)工業(yè)投資項(xiàng)目中有21個(gè)汽車零部件投資項(xiàng)目，年度計(jì)劃投資額11.5億元，占重點(diǎn)項(xiàng)目年度計(jì)劃投資額的18.5%。此類自動(dòng)化程度較高企業(yè)的引進(jìn)，加速了傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型企業(yè)的消亡、轉(zhuǎn)移，使得低層次新居民勞動(dòng)力加快流失，新居民就業(yè)人口持續(xù)減少，與2014年相比，2015年全市從事生產(chǎn)制造加工業(yè)的新居民勞動(dòng)力凈減少14076人，占新居民總?cè)丝诘谋壤蚕陆?.3%（見表6）。

表6：2015年與2014年新居民總量及制造業(yè)工人占比表

（三）從加強(qiáng)福利型流動(dòng)人口管理看，推進(jìn)積分制管理，減少了部分低層次人口輸入。一方面，新居民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)使得留平新居民子女減少，積分申請(qǐng)新居民人數(shù)也有一定減少；另一方面，實(shí)施積分入學(xué)政策后，在教育資源緊缺與新居民子女就學(xué)人數(shù)較多區(qū)域的部分學(xué)校按照積分高低安排先后入學(xué)，使得積分低的新居民子女返鄉(xiāng)就學(xué)，積分入學(xué)人數(shù)也呈下降趨勢(shì)。2015年全市新居民積分入學(xué)人數(shù)為4052人，同比增幅為-6.1%（見表7）。

表7：2015年與2014年新居民積分入學(xué)人口情況統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

三、從調(diào)存量的角度看新居民人口總量變化

（一）圍繞流動(dòng)人口中的就業(yè)人口，推進(jìn)機(jī)器換人，深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是新居民人口減少的主要原因。2014年度，平湖市機(jī)器換人“減人增效”超額完成年度計(jì)劃數(shù)，共完成投資51億元，減少用工人數(shù)6000余人，明顯高于2014年初計(jì)劃減少5000人的目標(biāo)，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)億元工業(yè)增加值從業(yè)人員數(shù)同比下降16.5%，人均產(chǎn)值同比提高20%以上。箱包、印刷、光機(jī)電中的電器電子行業(yè)等的機(jī)器換人技術(shù)改造，提高了技術(shù)裝備水平，從總量上減少了對(duì)一般勞動(dòng)力的依賴。具體地說，“機(jī)器換人”及相關(guān)技術(shù)改造對(duì)新居民總量減少有三方面影響。

一是在“機(jī)器換人”技術(shù)改造下，產(chǎn)值增加，企業(yè)新居民職工減少，單位勞動(dòng)生產(chǎn)率提升，達(dá)到“減員增效”目的。2014年，日本電產(chǎn)芝浦投入近8200萬元實(shí)施自動(dòng)化生產(chǎn)線和智能化技術(shù)改造，節(jié)省用工200多人，使全員勞動(dòng)生產(chǎn)率提高到20.69萬元，提升了57%。2012年至2015年，該公司已經(jīng)累計(jì)減少了1000多人，微型馬達(dá)生產(chǎn)量每月從211萬臺(tái)提升至450萬臺(tái)。

二是在產(chǎn)值保持不變的情況下，通過自動(dòng)化、機(jī)械化生產(chǎn)線取代人工操作，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，用工量減少。金融危機(jī)以后，關(guān)東辰美電子（平湖）有限公司主動(dòng)推動(dòng)“機(jī)器換人”，新居民職工從原來的3000人左右減少到1200人左右，而產(chǎn)值基本持平。

三是在技術(shù)裝備革新后，職工人數(shù)保持不變，但人均勞動(dòng)生產(chǎn)率明顯提高，產(chǎn)值不斷擴(kuò)大，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)，相對(duì)來說新居民用工量減少。新埭燎原印刷有限公司通過購(gòu)買先進(jìn)設(shè)備，大幅提升產(chǎn)值和產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，而企業(yè)對(duì)職工需求量未增加。

（二）圍繞新居民系統(tǒng)數(shù)據(jù)冗余或存在不實(shí)時(shí)、不準(zhǔn)確的問題，推進(jìn)基礎(chǔ)信息精準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)新居民“底數(shù)清、情況明、信息實(shí)”。為加大新居民基礎(chǔ)信息核查力度，拓寬核查范圍，全市組織新居民協(xié)管員深入轄區(qū)對(duì)用工單位和居住出租房屋進(jìn)行了“地毯式”排摸、“滾動(dòng)式”排查。2014年10月至2015年6月共注銷395019人，其中手工注銷208510人，與2013年10月至2014年6月的注銷數(shù)相比，手工注銷比提升26.86%（見表8）；通過2014年10月起配備的基礎(chǔ)信息移動(dòng)采集終端設(shè)備注銷157704人，占該統(tǒng)計(jì)區(qū)間段注銷總數(shù)的75.6%，使新居民實(shí)有人口數(shù)更加接近實(shí)際情況。

表8：相對(duì)區(qū)間段新居民注銷情況對(duì)比表

表9：2015年與2014年非正規(guī)就業(yè)新居民情況統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

同時(shí)，指導(dǎo)基層事務(wù)所協(xié)管員嚴(yán)格控制新居民基礎(chǔ)信息采集錄入質(zhì)量，特別是加強(qiáng)對(duì)采集到的新居民居住地址、工作處所、聯(lián)系電話、計(jì)生、勞動(dòng)合同及攜帶未滿16周歲子女等信息的核查。

（三）圍繞流動(dòng)人口中的灰色就業(yè)人群，加強(qiáng)低小散行業(yè)、廢品收購(gòu)等非正規(guī)就業(yè)人口的治理，減少了灰色人口數(shù)量。近幾年，通過低小散企業(yè)整治、居住出租房屋綜合治理、廢品收購(gòu)點(diǎn)整治等專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)了對(duì)流動(dòng)人口中的灰色人口的治理，使得灰色人口有了一定程度的下降。2015年度廢舊物品收購(gòu)人員為1518人、服裝小單子①4932人、無業(yè)或待業(yè)人員1958人，同比增幅分別為-4.04%、-20.03%、-11.04%（見表9）。

四、對(duì)平湖市新居民總量控制相關(guān)問題的思考

盡管前文以調(diào)存量和控增量?jī)煞N視角對(duì)新居民人口情況進(jìn)行了分析，但調(diào)存量和控增量并不是完全分隔開的，在諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、福利性人口輸入的政策調(diào)控、灰色人口治理等方面，調(diào)存量和控增量是并存的，這樣區(qū)分只是在說明的側(cè)重上有所區(qū)別。做好新居民總量控制，必須厘清以下幾個(gè)問題。

（一）如何看待新居民的就業(yè)行為及流動(dòng)。新居民就業(yè)決策行為是在市場(chǎng)主導(dǎo)下的一種趨利行為，但也是一種理性行為，新居民總量變化更多的是市場(chǎng)力量帶來的變化。新居民總量控制最核心的是如何規(guī)范新居民就業(yè)，因?yàn)樵谀睦镄戮用窬蜆I(yè)人員多了，那里新居民集聚的可能性及其隨從的福利性人口就會(huì)增加，同時(shí)灰色人員也會(huì)相應(yīng)地集聚。就業(yè)行為受就業(yè)者自身的人力資本特征、企業(yè)態(tài)度和外部政策環(huán)境等因素的影響。在自身人力資本特征短期內(nèi)不變和政府公共服務(wù)政策不變的前提下，政府推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)主導(dǎo)的“機(jī)器換人”及技術(shù)改造會(huì)直接影響到新居民的擇業(yè)行為，但就業(yè)行為又是一種復(fù)雜的個(gè)人決策行為，對(duì)于是繼續(xù)留在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)還是去其他地方或返回老家就業(yè)，新居民們往往還會(huì)對(duì)比所有可能就業(yè)類型在經(jīng)濟(jì)收入、生活保障與便利、孩子教育等方面的優(yōu)劣。因而，對(duì)當(dāng)?shù)卣畞碚f，這種個(gè)人的、無序的、難以引導(dǎo)的就業(yè)行為，實(shí)質(zhì)上是在市場(chǎng)主導(dǎo)下新居民的一種趨利行為，但也是一種理性行為。在一個(gè)開放、流動(dòng)的社會(huì)，新居民勞動(dòng)力的大量減少更多的是一種伴隨時(shí)間推移的市場(chǎng)力量帶來的變化。

（二）如何看待政府在總量控制中的作用。政府及其部門在新居民總量控制中所能做的是“控產(chǎn)業(yè)、控居住、控憑證”。這三個(gè)方面，也就是我們常說的“以業(yè)控人”“以房管人”“以證管人”。一是要控產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)于新居民凈流入數(shù)量起著決定性作用，是誘導(dǎo)人口集聚和遷徙的根本因素。積極落實(shí)產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，大力引進(jìn)高端、高效的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)低端業(yè)態(tài)的規(guī)范管理，特別要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的非正規(guī)就業(yè)、從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)范、打擊。新居民就業(yè)，必須提供居住證、房屋租賃合同等相關(guān)居住證明材料，避免“零門檻”就業(yè)。二是要控居住。開展出租房屋綜合治理，加大對(duì)違章建筑的拆除和整治力度，對(duì)危房和違章搭建建筑逐步予以清理，通過合理的住房成本及其他市場(chǎng)因素的調(diào)節(jié)作用，有效控制人口規(guī)模。充分動(dòng)員出租房屋房東、房產(chǎn)中介、用工單位等各社會(huì)主體參與居住管理，實(shí)現(xiàn)“以房管人”。三是要控憑證。加強(qiáng)流動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化管理，盡最大可能實(shí)現(xiàn)“底數(shù)清”。要全面落實(shí)居住證管理制度，把居住證作為新居民生活、工作的基本前提，對(duì)未辦理居住證的新居民租房、就業(yè)設(shè)置剛性限制；加強(qiáng)積分制度與公共服務(wù)的銜接，使登記、辦證、積分成為新居民在當(dāng)?shù)鼐幼?、工作生活的前置事?xiàng)。

（三）如何辯證看待新居民總量控制。既要重視新居民總量控制，又應(yīng)當(dāng)重視和推動(dòng)新居民勞動(dòng)素質(zhì)提升及勞動(dòng)力人口適當(dāng)?shù)奈{、集聚。一要重視勞動(dòng)技能培訓(xùn)。人力資源是第一資源。如果說“控量”是“堵”的一方面，那么我們也要重視“提質(zhì)”這一“疏”的方面。要制定激勵(lì)新居民自我提升技能素質(zhì)的政策。結(jié)合平湖市企業(yè)自動(dòng)化、機(jī)械化水平不斷提高的實(shí)際，要加大對(duì)技能型、實(shí)用型、產(chǎn)業(yè)型勞動(dòng)力的培訓(xùn)。二要區(qū)分不同調(diào)控主體。政府部門所主導(dǎo)的新居民總量調(diào)控的主要目標(biāo)人群是“三灰人群”②及低層次、福利性人口。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能需要五年、十年乃至更長(zhǎng)的時(shí)間。在此過程中，一些制造和服務(wù)企業(yè)依然需要大量普通勞動(dòng)力，因而仍要服務(wù)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的招工、生產(chǎn)，使其成長(zhǎng)為具有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代企業(yè)。三要讓新居民穩(wěn)定下來。加大對(duì)技能型新居民人才的公共服務(wù)保障和政策支持力度，同時(shí)，建立和諧的就業(yè)環(huán)境，使有能力的新居民穩(wěn)定下來，為平湖市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)贏得更多的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)。

注釋：

①服裝小單子人員是指不與用工單位建立勞動(dòng)關(guān)系，只建立承攬合同關(guān)系的人員，或是從事承攬合同工作的人員。

②“三灰人群”指灰色居住、灰色就業(yè)、灰色經(jīng)營(yíng)人員。

[1]張維，繆麗君.椒江：為企業(yè)發(fā)展加足馬力[N].臺(tái)州日?qǐng)?bào)，2015-03-03（1）.

[2]呂玲，任迎春，馬國(guó)強(qiáng).產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制創(chuàng)新的“平湖樣本”[N].嘉興日?qǐng)?bào)，2014-04-14（1）.

[3]上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組，周振華，陳群民.合理控制上海人口規(guī)模優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)研究[J].科學(xué)發(fā)展，2013（7）.

（責(zé)任編輯：常洵）

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2016-04-20