呂蘋　朱星曌

【摘要】調(diào)研人員以對浙江省杭、甬、湖地區(qū)的調(diào)研為例，對發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀進行了深入分析，發(fā)現(xiàn)發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)整體發(fā)展狀況相對較好，但也存在一些問題，如事業(yè)發(fā)展不夠均衡、經(jīng)費保障制度仍不健全、師資隊伍水平差異顯著、部分現(xiàn)有法規(guī)政策還難以得到有效落實等?；诖?，調(diào)研人員就如何通過地方立法促進學前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提出了相應的政策建議。

【關(guān)鍵詞】發(fā)達地區(qū)；學前教育；地方立法；調(diào)研；浙江省杭、甬、湖地區(qū)

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2016）10-0003-6

學前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，與地域文化、民眾生活的關(guān)系非常密切，涉及千家萬戶的切身利益，具有顯著的公共性?！?〕學前教育一直是教育治理體系中比較薄弱的一環(huán)。當前，學前教育供需矛盾仍很尖銳，一些地區(qū)“入園難”“入園貴”問題仍十分突出。與此同時，學前教育發(fā)展不均衡問題嚴重，不同階層子女的教育存在起點不公、差異顯著的問題。從學前教育發(fā)展的歷史看，學前教育長期處于邊緣地位，其根本原因在于沒有建立穩(wěn)定的公共財政投入體制，尚未形成制度化的治理生態(tài)?！?〕由此可見，推進學前教育立法成為亟需解決的關(guān)鍵問題，對學前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及國家治理體系的完善和治理能力的提升具有重要現(xiàn)實意義。為促進浙江省學前教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，浙江省政府擬出臺《浙江省學前教育條例》。為此，省教育廳組織成立了《浙江省學前教育條例》立法調(diào)研組，分三個調(diào)研小組，分別對杭州、寧波、湖州、溫州、臺州、麗水、紹興、金華、衢州、嘉興、舟山等全省11個地市、23個縣（市、區(qū)）進行了全方位、多批次的調(diào)研。其中一組對杭州（簡稱杭）、寧波（簡稱甬）、湖州（簡稱湖）三市六個縣（區(qū)）開展了調(diào)研，旨在了解浙江省發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及地方立法的經(jīng)驗，為省級立法提供借鑒。

一、調(diào)研設計

此次調(diào)研旨在了解浙江省發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展的基本情況，包括事業(yè)發(fā)展規(guī)模、經(jīng)費投入和教師隊伍建設等情況，收集相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，梳理學前教育地方立法需要解決的主要問題，從而為發(fā)達地區(qū)通過地方立法進一步促進學前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供政策建議。基于此，本調(diào)研小組選取浙江省學前教育事業(yè)發(fā)展水平較高的上述三個代表性地區(qū)開展調(diào)研工作。調(diào)研小組在每個地市選取2個縣（區(qū)），共計6個縣（區(qū)）為調(diào)研對象。為深入分析這些縣（區(qū)）學前教育事業(yè)發(fā)展的具體情況，深入了解不同群體對學前教育地方立法的訴求，調(diào)研小組分別在這6個縣（區(qū)）各抽樣考察了3所幼兒園，分別為公辦幼兒園1所、民辦幼兒園2所（其中城區(qū)民辦幼兒園1所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民辦幼兒園1所）。

調(diào)研小組在前期開展預備性調(diào)研工作的基礎(chǔ)上，編制了《幼兒園教師調(diào)研問卷》和《浙江省幼兒園基本情況調(diào)查表》。調(diào)研小組共計發(fā)放調(diào)研問卷180份，回收180份，其中有效問卷161份。調(diào)研小組對問卷數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析。

在前期開展調(diào)研工作的基礎(chǔ)上，調(diào)研小組還編制了《幼教干部訪談提綱》，采取半結(jié)構(gòu)訪談方式，對6個縣（區(qū)）的幼教干部進行了深入訪談，并對訪談資料進行了整理分析。

除此之外，調(diào)研小組還通過聽取匯報、看臺賬、與部分幼兒園園長和教師座談、與當?shù)亟逃旨罢嚓P(guān)部門領(lǐng)導座談等方式，詳細了解調(diào)研地區(qū)學前教育的基本情況，認真聽取調(diào)研地區(qū)幼教干部、園長、教師及幼兒家長對當?shù)貙W前教育發(fā)展的意見建議。

二、杭、甬、湖地區(qū)學前教育地方立法經(jīng)驗

浙江省人民代表大會常務委員會分別于2011年12月13日和2012年12月27日審議通過了《杭州市學前教育促進條例》和《寧波市學前教育促進條例》。這兩份條例均對學前兒童權(quán)益保障、地方政府應承擔的責任、地方政府對學前教育的投入保障、地方學前教育的管理與監(jiān)督、保教人員資格與權(quán)利等方面作出了明確規(guī)定，〔3〕例如，明確地方政府對學前教育發(fā)展的責任，為學前教育經(jīng)費投入劃定底線?！?〕這兩份條例極大地促進了兩地學前教育事業(yè)的發(fā)展，也對推動浙江省學前教育的立法進程起到了積極的作用。

2013年浙江省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，杭、甬、湖地區(qū)學前三年兒童入園率均達到了99%左右，略高于浙江省的平均水平（97.6%），寧波鄞州區(qū)與杭州濱江區(qū)更是高達99.9%。在相關(guān)法規(guī)政策的支持下，以杭、甬、湖地區(qū)為代表的浙江省經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已基本滿足了每個適齡兒童都能上幼兒園的需求。杭州市和寧波市各級政府均加大了對學前教育的經(jīng)費投入力度，經(jīng)費投入持續(xù)三年高速增長，甚至出現(xiàn)了高達28.3%（杭州濱江區(qū)）和14.1%（寧波寧?？h）的投入占比（見表1）。相比較而言，尚未出臺地方性法規(guī)的湖州地區(qū)經(jīng)費投入占比增長較緩慢，徘徊于較低水平。從表2看，杭、甬、湖地區(qū)學前教育專任教師數(shù)、大專及以上學歷教師占比、職稱教師占比、持證教師占比、事業(yè)編制教師占比等指標均有所提升，尤其是已出臺相關(guān)條例的杭州、寧波兩地，大專及以上學歷教師占比和持證教師占比兩項指標增幅均十分明顯，職稱教師占比和事業(yè)編制教師占比略有增長，各項指標均顯著高于浙江省平均水平。由此可見，杭州和寧波兩地相關(guān)條例的出臺的確在很大程度上加快了當?shù)貙W前教育事業(yè)的發(fā)展。不過受限于地市層面立法的局限性，很多學前教育事業(yè)發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題和矛盾尚未得到徹底解決。

三、杭、甬、湖地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展面臨的問題

1.學前教育事業(yè)發(fā)展不夠均衡

通過實地考察與問卷調(diào)查，調(diào)研人員了解到，6縣（區(qū)）等級幼兒園占比均達80%左右，湖州德清縣高達97.2%。由此可見，杭、甬、湖地區(qū)學前教育整體發(fā)展水平較高。然而，在6個縣（區(qū)）之間，等級幼兒園占比與優(yōu)質(zhì)幼兒園占比這兩項指標存在顯著差異。從表3看，湖州德清縣與寧波寧海縣的等級幼兒園占比相差21.2%，而從優(yōu)質(zhì)幼兒園占比來看，杭州濱江區(qū)與杭州臨安縣相差23.3%，寧波鄞州區(qū)與寧波寧?？h之間更是相差32.8%。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，6個縣（區(qū)）的優(yōu)質(zhì)幼兒園主要分布在市區(qū)和城鎮(zhèn)等人口相對集中、經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，優(yōu)質(zhì)幼兒園占比在城鄉(xiāng)、地市之間存在著顯著差異。不僅如此，調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，部分縣（區(qū)）還存在一定比例的不合格幼兒園，部分學前兒童只能接受低質(zhì)量的學前教育。

2.經(jīng)費保障制度仍不健全

調(diào)研顯示，在學前教育經(jīng)費投入不斷增加的同時，杭、甬、湖地區(qū)仍有部分縣（區(qū)）的經(jīng)費投入占比相對較低且增長緩慢。

調(diào)研人員通過對6縣（區(qū)）相關(guān)人員的訪談了解到，6縣（區(qū)）在經(jīng)費撥款方面存在較明顯的傾向性。例如，2013年度寧波寧?？h財政性學前教育經(jīng)費投入占比高達14.05%，但這部分經(jīng)費中的絕大部分（97.2%）被投向了公辦幼兒園，而占全縣幼兒園總數(shù)84%的民辦幼兒園卻只獲得了2.8%的經(jīng)費撥款。經(jīng)費撥款的傾向性直接導致該縣民辦幼兒園教育質(zhì)量較低，社會力量辦園積極性不高。進一步的實地考察發(fā)現(xiàn)，這類情況并非個案。因此，規(guī)范和完善學前教育經(jīng)費保障制度，保證各級政府投入學前教育的每一分錢都能得到合理、合法、高效的使用，已成為杭、甬、湖地區(qū)學前教育事業(yè)健康發(fā)展亟需解決的問題之一。

3.師資隊伍水平差異顯著

表4數(shù)據(jù)顯示，不論是大專及以上學歷教師占比，還是初級及以上職稱教師占比，各個地區(qū)間都差異明顯。由于體制機制的原因，部分縣（區(qū)）幼兒園教師大多為非編教師，他們的社會地位不高，工資待遇缺乏保障，職業(yè)發(fā)展前景比較渺茫，導致這些縣（區(qū)）幼兒園教師隊伍不穩(wěn)定，優(yōu)秀師資流失嚴重，教育質(zhì)量難以得到有效保障。以寧波寧?？h為例，截至2013年，該縣共有146所幼兒園，在1320名幼兒園教師中，非編教師占74.62%。與公辦幼兒園在編教師相比，非在編幼兒園教師的工資福利待遇偏低，平均年收入僅為2.8萬元，而在編教師平均年收入為7萬元（見表5）。較低的工資待遇很難吸引合格乃至優(yōu)秀的非編教師長期堅守工作崗位，既不利于學前教育師資整體水平的提升，更不利于幼兒的健康成長。

4.部分現(xiàn)有法規(guī)政策還難以得到有效落實

通過對6縣（區(qū)）的實地考察以及對當?shù)赜捉谈刹康脑L談，調(diào)研人員發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)仍存在著一些制度缺失與法規(guī)政策可執(zhí)行性較差的問題。例如，6縣（區(qū)）內(nèi)大部分幼兒園教師的加班工資都存在或多或少被拖欠或沒有按照《勞動法》支付的現(xiàn)象，少數(shù)偏遠山區(qū)非編教師的基本工資和福利更是缺少有效保障。即便是在已出臺《學前教育促進條例》的寧波市，部分符合條件的幼兒園教師的年收入也沒有像《條例》規(guī)定的那樣達到當?shù)仄骄べY的1.5倍。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)諸多類似問題。例如，不同縣（區(qū)）內(nèi)，幼兒園質(zhì)量評估在評估主體和評估方式的選擇上存在較大差異；大部分縣（區(qū)）在社會組織或機構(gòu)支持幼兒園教育工作方面缺乏相關(guān)規(guī)定和實施細則；部分縣（區(qū)）小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)問題因為與《物權(quán)法》沖突而長期無法得到解決；社會力量辦園缺乏必要的法律法規(guī)依據(jù)及明確的獎懲措施；園所事故處理缺乏可操作的責任分擔機制和可作為依據(jù)的法律條款，等等。調(diào)研人員認為，盡管近兩年來各級政府對學前教育事業(yè)的政策支持力度持續(xù)加大，尤其是杭州、寧波兩地已經(jīng)出臺了地方性學前教育法規(guī)，但由于執(zhí)行力度不足等原因，各地出臺的相關(guān)法規(guī)和政策在一致性和權(quán)威性方面比較欠缺，亟需通過省級層面的學前教育立法加以統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理。

四、通過地方立法促進學前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的政策建議

1.整體提升學前教育質(zhì)量，確保底線公平

社會公平的基石是教育公平，教育公平的起點是學前教育公平?！?〕學前教育發(fā)展仍不均衡的現(xiàn)狀已成為發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)邁向公益性與普惠性發(fā)展道路的最大障礙。

針對發(fā)達地區(qū)學前教育公共資源分配不均的問題，調(diào)研人員建議通過立法引導地方政府重視發(fā)揮示范幼兒園的輻射作用，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園與農(nóng)村教學點之間的合作與交流，帶動周邊幼兒園整體提升教育質(zhì)量；建議通過立法鼓勵地方政府綜合運用政治、經(jīng)濟、文化等多種手段，加大經(jīng)費投入，出臺有針對性的優(yōu)惠政策，以提高學前教育發(fā)展相對滯后地區(qū)的教育質(zhì)量，改變學前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀；建議通過立法明確各級政府應承擔的學前教育“兜底責任”，重視滿足弱勢群體對學前教育公共服務的訴求；建議通過立法規(guī)范學前教育資源配置的合理性與有效性，推進幼兒園的分類改革，減少對同類幼兒園的分級管理，促進跨部門協(xié)作，加快對無證園的整改、規(guī)范及取締步伐，提高普惠性幼兒園的覆蓋率，逐步消除層級差別，以確保學前教育的底線公平。

2.增加學前教育經(jīng)費投入并單列預算，重點保障非營利性幼兒園的經(jīng)費投入

財政投入是學前教育事業(yè)發(fā)展的生命線，沒有可靠、穩(wěn)定的經(jīng)費投入作保障，將很難實現(xiàn)學前教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。通過對調(diào)研地區(qū)經(jīng)費投入和使用情況的分析以及對相關(guān)人員的深入訪談，調(diào)研人員認為，以杭、甬、湖地區(qū)為代表的發(fā)達地區(qū)雖說在學前教育經(jīng)費投入上基本滿足了當?shù)貙W前教育事業(yè)發(fā)展的初步需求，但從中長期發(fā)展來看，現(xiàn)行的教育經(jīng)費投入與使用政策很難適應發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展的未來需求。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要問題包括：學前教育財政經(jīng)費投入不均衡，公辦、民辦幼兒園經(jīng)費投入比例失衡，針對處境不利兒童發(fā)展項目的經(jīng)費支持力度不足等。調(diào)研人員在整體考慮上述地區(qū)近三年學前教育經(jīng)費投入比例的基礎(chǔ)上，針對仍有部分縣（區(qū)）經(jīng)費投入比例較低、經(jīng)費增長緩慢等問題，建議通過立法，規(guī)定各級政府要將學前教育經(jīng)費在財政性教育經(jīng)費中加以單列，并明確規(guī)定各設區(qū)市學前教育經(jīng)費占比應當不低于8%，各縣（市）不低于5%。在經(jīng)費使用方面，糾正經(jīng)費投入向公辦幼兒園傾斜的現(xiàn)狀，建議通過立法明確各級公共財政投入優(yōu)先用于“廣覆蓋，?；尽钡姆菭I利性幼兒園的建設和運行，尤其要出臺細則加強對非營利性幼兒園的經(jīng)費扶持。為進一步保障低收入家庭學前兒童享有平等受教育的權(quán)利，建議政府部門在立法的同時重點推進處境不利兒童資助制度的建立，以資助家庭經(jīng)濟條件困難幼兒以及孤兒和特殊兒童享有普惠性學前教育；為針對處境不利兒童實施的補償教育等相關(guān)項目提供專項資金支持；鼓勵社會力量捐贈、興辦學前教育，并享有符合國家規(guī)定的相應優(yōu)惠政策。

3.保障幼兒園教師的基本工資待遇，保護幼兒園教師合法權(quán)益

學前教育師資隊伍整體水平較低是制約發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)進一步發(fā)展的最大問題?！?〕為了吸引更多優(yōu)秀人才投身學前教育事業(yè)，同時保持已有師資隊伍的穩(wěn)定，首要任務是要保障幼兒園教師的基本工資待遇。調(diào)研人員在對相關(guān)縣（區(qū)）相關(guān)政策進行文本分析的基礎(chǔ)上，建議立法將“幼兒園教師人均年收入應達到當?shù)爻擎?zhèn)單位就業(yè)人員平均工資水平以上”作為標準寫入相關(guān)條例當中，從而為各級政府制定提升教師工資待遇的具體政策提供法律依據(jù)。同時，建議立法將保障幼兒園教師基本待遇納入到相關(guān)干部考核評價標準當中，以確保責任到人。建議立法明確規(guī)定學前教育機構(gòu)應當公開招聘并逐步配足在編教師及學前教育專職管理人員，依法維護幼兒園教師獲得勞動報酬、享受社會保障等基本權(quán)益，并在法規(guī)及政策條文中明確規(guī)定違反法規(guī)及政策條款應承擔的相應法律后果。

嚴格的教師準入制度是提升師資隊伍水平的重要前提。建議立法規(guī)定學前教育機構(gòu)須逐步實行職業(yè)準入制度，幼兒園教師須持證上崗。為提高在職幼兒園教師的保教水平，須立法保障公、民辦學前教育機構(gòu)教師享有同等的培訓權(quán)利和機會，并在參與培訓過程中享有同等待遇。在此基礎(chǔ)上，建議在立法的同時出臺相關(guān)政策，鼓勵各級教育部門有質(zhì)量地增加在職教師的培訓和研修機會，擴大培訓受益面，以促進教師的專業(yè)成長。

4.細化并落實《學前教育促進條例》，提高法規(guī)政策的可操作性

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在已出臺相關(guān)條例的部分地區(qū)，在涉及到一些具體問題時仍難以找到明確的法規(guī)依據(jù)。調(diào)研人員認為，已有政策文件和法規(guī)條例的可操作性較差，是導致當前《學前教育促進條例》執(zhí)行不利的重要原因。細化《學前教育促進條例》，是增強法規(guī)可操作性的重要手段之一?！?〕在細化具體條例的過程中，應把握以下幾個原則：一是堅守底線。例如，應立法明確幼兒園教師職業(yè)的準入制度，嚴格把關(guān)，從而在源頭上保障學前教育師資的質(zhì)量，確保學前教育工作的專業(yè)性與科學性。二是科學立法。例如，在建立保教工作督導評估制度方面，應吸收相關(guān)領(lǐng)域最新研究成果，科學規(guī)劃學前教育評估體系。三是因時制宜。例如，在教育用地的產(chǎn)權(quán)方面，建議立法明確新建小區(qū)配套幼兒園的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，對部分已有小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)不明的問題，應當在遵守底線原則的同時，允許地方政府因地制宜、因時制宜，妥善處置歷史遺留問題。

只有進一步明確執(zhí)法主體，制定并真正落實地方《學前教育促進條例》，形成常態(tài)、長效的學前教育管理制度，才能更好地促進發(fā)達地區(qū)學前教育事業(yè)的健康發(fā)展。

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