朱讓謙+陳運雄

摘 要 基層政府購買公共服務(wù)是我國當下建設(shè)小康社會、深化改革的重要一環(huán)?；诖?，綜合各種觀點分析了公共服務(wù)購買的理論基礎(chǔ)和面臨的困境，并為改進政府購買公共服務(wù)的不足提出建議。

關(guān)鍵詞 政府；公共服務(wù)；對策

中圖分類號：D630 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.33.029

隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展和服務(wù)現(xiàn)代化的加快，公民對公共服務(wù)需求日益增長，保障公共服務(wù)供給充足、質(zhì)量過硬，成為我國當下的首要問題。作為我國公共服務(wù)外包事業(yè)發(fā)展的重要部分，基層政府在公共服務(wù)外包進程中發(fā)揮著不可或缺的作用，但由于地方政府為公眾提供服務(wù)意識不夠、購買公共服務(wù)機制還不成熟、購買程序不規(guī)范等因素，使我國地方政府公共服務(wù)外包整體發(fā)展進度緩慢。因此，研究我國基層政府購買公共服務(wù)問題，對促進公共服務(wù)普及率和我國地方政府公共服務(wù)外包事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

1 基層政府購買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

1.1 國外研究綜述

國外研究政府購買公共服務(wù)的資料比較豐富，研究時間也比較早，相對比較成熟。公共服務(wù)外包的起源可以追溯到20世紀60年代經(jīng)濟出現(xiàn)大浪潮，政府失靈導(dǎo)致整個社會福利制度開始改革，當時的英國政府提出把當時公共服務(wù)效率極低的政府供給交給社會組織，將市場機制引入到公共服務(wù)供給中，結(jié)合新公共管理運動和新公共服務(wù)，促使社會福利向多方面發(fā)展，這就是公共服務(wù)外包的雛形。國外公共服務(wù)外包的發(fā)展過程，可以從政府公共服務(wù)外包的模式、公共服務(wù)外包評估機制以及風險管理研究等方面闡述。

在公共服務(wù)購買模式上，美國學(xué)者薩瓦斯提出了三種模式，分別是政府委托、政府撤資和政府淡出。在政府委托的模式中包含了合同承包、補助、特許經(jīng)營等方式，薩瓦斯推崇的是合同承包，他認為合同承包不僅可以把市場化與制度化綜合到一起，而且可以很好地減少人為因素，避免暗箱操作，從而提高服務(wù)效率，節(jié)省政府和社會不必要的財務(wù)虧損。美國學(xué)者登哈特夫婦在其代表作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》中認為，公共服務(wù)外包可以從公共服務(wù)本身理念研究，公共利益是政府和公民共同的追求，無論是公共服務(wù)外包，還是新公共管理，最重要的是要建立一種共同參與、共同協(xié)商對話并以公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政，只有這樣的公共服務(wù)供給才能真正的達到良性滿足。英國學(xué)者Graeme A. Hodge在21世紀提出，為避免壟斷化帶來的種種弊端，公共服務(wù)外包在購買模式上必須引入市場競爭機制，而為了防止公有的壟斷，英國政府對私有化后的股份公司，持有人股份比例仍然做了嚴格的限制和明確規(guī)定[1]。

1.2 國內(nèi)研究綜述

國內(nèi)研究基層政府公共服務(wù)外包的研究并不太多，并且大部分是從通過國內(nèi)案例綜合分析了政府公共服務(wù)外包的總體情況，界定范圍、目前的現(xiàn)狀、存在的問題。魏紅梅的《廣東省向社會組織購買公共服務(wù)現(xiàn)狀及發(fā)展研究》和焦述英的《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的探討》都根據(jù)地方政府公共服務(wù)外包的現(xiàn)狀，分析了政府向社會力量購買公共服務(wù)的總體情況并提出了政府購買公共服務(wù)存在的問題和原因，對政府購買公共服務(wù)的實踐活動起到引導(dǎo)和說明作用。另外國內(nèi)學(xué)者把公共服務(wù)外包的研究對象集中在基本概念、財政、風險以及監(jiān)管機制上。

在基層政府公共服務(wù)外包的基本概念界定上，目前學(xué)術(shù)界有幾種不同的意見。一種是公共服務(wù)外包相當于公共服務(wù)市場化，即公共服務(wù)外包對象可以是企業(yè)等以營利為目標的社會力量，或者是公共服務(wù)外包的表現(xiàn)形式為公共服務(wù)社會化，即外包對象是社會組織（非營利組織），是否有必要將這兩者嚴格的區(qū)分開來。一種觀點是要嚴格地區(qū)分公共服務(wù)市場化與社會化，持這種觀點的大部分是考慮中國國情后進行針對研究的中國學(xué)者，如顧平安認為政府公共服務(wù)外包其實就是政府向社會供給公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，又被稱為公共服務(wù)合同制管理，即政府由原來的掌舵型（政府直接舉辦關(guān)系到人民生活的公共服務(wù)）轉(zhuǎn)型到服務(wù)型（轉(zhuǎn)交給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織），政府對承接服務(wù)的社會組織進行嚴格服務(wù)考評后再支付費用購買服務(wù)。另一種觀點是承認公共服務(wù)市場化和公共服務(wù)社會化的一致性，認為公共服務(wù)供給商應(yīng)該多樣化。陸春萍的《我國政府購買公共服務(wù)的制度化進程分析》認為政府公共服務(wù)外包是誕生與西方社會的一項政府實行公共管理的措施，指的是政府從社會福利的預(yù)算中提出經(jīng)費通過公開招標購買的形式，向整個社會力量（提供社會公共服務(wù)的社會機構(gòu)）購買公共服務(wù)，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)供給方式。彭少鋒 等在《政府購買公共服務(wù)—研究傳統(tǒng)及新取向》中認為，單純從理性主義或者結(jié)構(gòu)主義角度使公共服務(wù)外包市場化或者社會化是不足以應(yīng)對現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型引致的社會公共服務(wù)新需求的，并試圖整合傳統(tǒng)研究方式，調(diào)整創(chuàng)新，向一種多元融合姿態(tài)和契約化轉(zhuǎn)向[2]。

2 我國基層政府購買公共服務(wù)的困境

2.1 財政方面

在政府公共服務(wù)外包的財政方面，蔡欣欣在《政府購買公共服務(wù)的財政支出預(yù)算編制的法律保障》中提到傳統(tǒng)預(yù)算模式關(guān)注的是在財政支出過程中資金投入數(shù)目和預(yù)算投入的使用有沒有嚴格遵守財經(jīng)紀律，而不重視產(chǎn)出效果。她認為編制政府公共服務(wù)外包預(yù)算要著重于長期規(guī)劃，編制多年滾動預(yù)算，不僅要列出當年的政府公共服務(wù)外包的預(yù)算數(shù)據(jù)，還應(yīng)成列出過去幾年和未來幾年的一系列預(yù)算數(shù)據(jù)，不僅關(guān)注的是合法性，更多的是要重視在公共服務(wù)外包中財政支出的產(chǎn)出效率，從而吸引社會力量參與到競爭中。叢樹海認為，政府的公共預(yù)算是指國家以權(quán)力和社會管理者的身份取得的用來維持公共活動的供給和保障國家安全和社會穩(wěn)定以及用來發(fā)展各項社會公益事業(yè)支出的預(yù)算。所以，公共預(yù)算就是為了滿足公共需要而提供公共服務(wù)的財政預(yù)測。

2.2 風險方面

在基層政府公共服務(wù)外包的風險方面，目前我國基層政府公共服務(wù)外包已經(jīng)進入到一個相對穩(wěn)定的局面，對公共服務(wù)外包的風險調(diào)控也是越發(fā)重視。周俊在《政府購買公共服務(wù)的風險及其防范》認為政府購買公共服務(wù)已非一件新鮮事，但是政府提供外包合同、和為公共服務(wù)提供一家合格的供應(yīng)商，常常不是一件易事。他通過案例分析指出，在五種情況下對風險把控上相對困難：第一，社會組織收益比例減小；第二，產(chǎn)出難以衡量；第三，產(chǎn)出衡量所需時間過長；第四，產(chǎn)出不能用數(shù)值衡量；第五，競爭很弱[3]。

2.3 監(jiān)管機制

在基層政府公共服務(wù)外包的監(jiān)管機制方面，項顯生在《我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制研究》中提到，任何一種有生命力的制度模式必須要有自我糾錯能力，科學(xué)完善的監(jiān)督制度就是糾錯能力之一。他認為建立相應(yīng)政府公共服務(wù)外包監(jiān)督機制是為了偏正和預(yù)防購買公共服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的問題，提高購買效率，實現(xiàn)公平公正購買，是非常有必要的[4]。

國外政府在公共服務(wù)外包的評估上主要是通過不同的模型評估公共服務(wù)外包績效，桑帕約通過投入和產(chǎn)出的比例對歐洲和巴西的主要城市公共交通服務(wù)進行效率分析，他選用的模型是DEA模型；而恩波利在研究城市公交服務(wù)滿意度時，運用的是結(jié)構(gòu)方程模型。德霍格的研究認為根據(jù)現(xiàn)在社會的快速多元化發(fā)展，政府公共服務(wù)外包評估建立指標選取除了政府投入和公民滿意度以外，也應(yīng)跟上社會的變化，建立更有活性的指標體系，包括3E+質(zhì)量+民主+公平。格萊姆對目前英國公共服務(wù)外包評估機制并不滿意，他認為當評估造成了英國評估機構(gòu)膨脹，出現(xiàn)政府財政多余浪費說明英國評估機制沒有找到合適的框架，沒有實現(xiàn)效率財政和公平的均衡[5]。

3 增強基層政府購買公共服務(wù)的對策建議

我國學(xué)者已對基層政府購買公共服務(wù)的困境進行了一系列分析，購買困境的產(chǎn)生有政府自身的原因，也有外部制度環(huán)境等原因。如何更好地促進地方政府購買公共服務(wù)發(fā)展、真正實現(xiàn)公共服務(wù)購買規(guī)模化，學(xué)術(shù)界已開展了大量的探索。

3.1 加大財政投入力度

充分發(fā)揮政府撥款在政府購買公共服務(wù)中的主渠道作用，特別是建立健全保障服務(wù)購買預(yù)算機制和財政投入審核制度，保障政府財政投入經(jīng)費的使用落到實處。

蔡欣欣認為，必須界定各級政府職能來限定政府購買公共服務(wù)財政支出預(yù)算編制的責任，并要求對財政支出預(yù)算編制進行權(quán)力控制?？梢愿鶕?jù)上一年的支出基礎(chǔ)上適當增加一定比例的增長比例基數(shù)，前提是要保證遵守財政紀律，另外則是產(chǎn)出效果。要編制多年滾動預(yù)算，還要更多的關(guān)注和考慮政府公共服務(wù)財政支出的配置效率，并以此來吸引社會組織參與競爭[5]。

鐘景秋認為，要建立健全的政府購買公共服務(wù)財政制度，首先要明確納入政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理的范圍，并結(jié)合實際情況，編制發(fā)布《政府購買公共服務(wù)項目目錄》，主要明細劃分六大類公共服務(wù)，以便明確財政投入的實際操作，另外，可隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高和人民群眾公共服務(wù)質(zhì)量的需求提升適時調(diào)整《目錄》。

3.2 完善公共服務(wù)購買程序

確立科學(xué)合理的地方政府購買公共服務(wù)制度，規(guī)范服務(wù)購買程序，改變“一團亂”的尷尬局面。

陸春萍認為，政府購買公共服務(wù)使原來政府包攬的許多社會服務(wù)職能回歸社會，政府職能開始轉(zhuǎn)化，從全能型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)、有效型責任政府。所以，政府不僅

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要完成自身的制度建設(shè)，還應(yīng)鼓勵民間組織，主動培養(yǎng)民間組織發(fā)展、督促起建立起公共服務(wù)購買承接制度，從而進一步完善購買公共服務(wù)整體制度。

關(guān)于我國政府購買公共服務(wù)，國家對公共服務(wù)制度變遷發(fā)揮著極為重要的作用，由內(nèi)到外來說是政府主動尋求職能轉(zhuǎn)變的政治訴求到外部逐步形成政府購買的合法性機制。所以，我國公共服務(wù)制度化進程是一個適應(yīng)過程，也是一個不斷創(chuàng)造的過程[6]。

3.3 完善政府購買公共服務(wù)監(jiān)管機制

政府要合理利用其對社會組織的監(jiān)督權(quán)力，同時要加強自身財政的監(jiān)督與管理，規(guī)范服務(wù)購買程序，加快公共服務(wù)外包整體進程。

項顯生從政府的角度出發(fā)，他認為要建立政府購買公共服務(wù)監(jiān)管體系，目前最迫切的方面在于，強化自我監(jiān)督機制、外部監(jiān)督機制和責任追究機制的構(gòu)建。另外，與自我監(jiān)督相比，外部監(jiān)督機制更保證起整個服務(wù)的公正性和客觀性。所以要發(fā)揮外部監(jiān)督機制的作用就必須賦予相應(yīng)的功能，否則監(jiān)督效果大打折扣[7]。

李茹則認為從創(chuàng)新性上來說，地方政府可以建立電子化監(jiān)管。他認為整個政府監(jiān)管可以看作是一個信息收集、整理轉(zhuǎn)換并反饋的過程。隨著政府購買公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容日益擴充，傳統(tǒng)的監(jiān)管機制難度逐漸增大。因此，實行政府購買公共服務(wù)電子化監(jiān)管可以為政府提供方便、同時也能降低監(jiān)管成本[8]。

參考文獻

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[2]魏紅梅，蘇皚.廣東省向社會組織購買公共服務(wù)現(xiàn)狀及發(fā)展研究[J].廣東清遠職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2014（3）：61-65.

[3]周俊.政府購買公共服務(wù)的風險及其防范[J].中國行政管理，2010（6）：13-18.

[4]項顯生.我國政府購買公共服務(wù)監(jiān)督機制研究[J].福建論壇：人文社會科學(xué)版，2014（1）：167-175.

[5]蔡欣欣，蓋彥芳.政府購買公共服務(wù)財政支出預(yù)算編制的法律保障[J].改革與戰(zhàn)略，2014（9）：63-66.

[6]陸春萍.我國政府購買公共服務(wù)的制度化進程分析[J].華東理工大學(xué)學(xué)報，2010，25（4）：102-107.

[7]王春婷.政府購買公共服務(wù)研究綜述[J].招標與投標，2014（4）：141-146.

[8]李茹，呂維霞.我國政府向NPO購買公共服務(wù)的監(jiān)管問題與對策研究[J].現(xiàn)代婦女，2011（2）：84-89.

（責任編輯：劉昀）