楊雪英+李秀云

摘 要：消除貧困、改善民生，實現(xiàn)共同富裕，是實現(xiàn)全面小康社會奮斗目標(biāo)須打贏的世紀(jì)決戰(zhàn)。要確保江蘇省三大區(qū)域276.8萬貧困人口如期脫貧，時間緊迫、任務(wù)艱巨、使命重大。扶貧作為一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，必須在對江蘇省三大區(qū)域貧困現(xiàn)狀進(jìn)行充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向，對江蘇省三大區(qū)域扶貧政策及成效進(jìn)行比較研究，提出解決江蘇省三大區(qū)域精準(zhǔn)扶貧的對策建議。

關(guān)鍵詞：江蘇省 三大區(qū)域 精準(zhǔn)扶貧 政策成效 比較研究

一、江蘇省三大區(qū)域貧困現(xiàn)狀

江蘇省三大區(qū)域指的是蘇南地區(qū)，即南京，蘇州，無錫，常州，鎮(zhèn)江五市；蘇中地區(qū)，即揚(yáng)州、泰州、南通三市；蘇北地區(qū)，即徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城五市。

“十三五”期間，按照江蘇省標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村年均純收入6000元以下的人口為貧困人口，村集體經(jīng)營性年收入低于18萬元的為經(jīng)濟(jì)薄弱村。目前江蘇省建檔立卡低收入戶103.3萬戶，貧困人口276. 7764萬人，經(jīng)濟(jì)薄弱村有821個。蘇南無人均6000元以下低收入人口，農(nóng)村低收入人口全部集中在蘇北、蘇中地區(qū)。其中，蘇北地區(qū)農(nóng)村低收入人口有260.3618萬人，占全省農(nóng)村低收入人口的94.1%；蘇中地區(qū)農(nóng)村低收入人口有16.4146萬人，占全省農(nóng)村低收入人口的5.9%；省重點幫扶的蘇北地區(qū)12個縣（區(qū)）共有低收入人口143.9895萬人，占全省農(nóng)村低收入人口總數(shù)的52.0%，占蘇北地區(qū)農(nóng)村低收入人口總數(shù)的55.3%。全省821個經(jīng)濟(jì)薄弱村全部分布在蘇北、蘇中地區(qū)，其中，蘇北地區(qū)35 縣（市、區(qū)）有771 個，占全省經(jīng)濟(jì)薄弱村總數(shù)的93.9%，蘇中黃橋老區(qū)3 縣（市、區(qū)）有50 個，占全省經(jīng)濟(jì)薄弱村總數(shù)的6.1%。

“十三五”期間，江蘇省還確定了蘇北的成子湖片區(qū)、西南崗片區(qū)、漣沭結(jié)合部片區(qū)、石梁河水庫片區(qū)、豐縣湖西片區(qū)、灌溉總渠以北片區(qū)為6個扶貧開發(fā)重點片區(qū)，涉及蘇北5市13個縣（區(qū)）的49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建檔立卡農(nóng)村低收入人口33.48萬人，占總?cè)丝诘?3.95%。省定經(jīng)濟(jì)薄弱村176個，占行政村總數(shù)的21.1%。

二、三大區(qū)域精準(zhǔn)扶貧的政策及成效

（一）蘇南地區(qū)

蘇南地區(qū)農(nóng)村居民生活水平總體較高，己擺脫了絕對貧困，沒有省定標(biāo)準(zhǔn)的低收入人口和經(jīng)濟(jì)薄弱村。識別建檔立卡對象的標(biāo)準(zhǔn)在8000元以上，經(jīng)濟(jì)薄弱村的標(biāo)準(zhǔn)在80萬元以上，均高于全省水平。蘇南地區(qū)的扶貧開發(fā)工作無論是在地方財政支持、資源整合、社會幫扶和自身發(fā)展能力等方面都有明顯的優(yōu)勢和相對好的社會基礎(chǔ)。蘇南地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策及成效概括如下：

1.重視扶貧工作，建立了長效工作機(jī)制。蘇南地區(qū)高度重視新一輪精準(zhǔn)扶貧工作，立足扶貧對象“相對貧困”實際，致力于“縮小收入差距、促進(jìn)共同富裕”的目標(biāo)定位，幫扶工作重扶貧更重開發(fā)，重脫貧更重致富。圍繞建立低收入人口動態(tài)管理機(jī)制、產(chǎn)業(yè)扶貧、盤活村級集體資產(chǎn)、增加集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力、建立薄弱村財政支出保障機(jī)制、貧困人口能力提升、扶貧目標(biāo)考核等重點問題，建立了扶貧工作長效機(jī)制。

2.致貧原因相對簡單，實施難度較低。蘇南地區(qū)貧困地區(qū)和貧困人口較少，精準(zhǔn)識別的工作量和難度不大。加上在建檔立卡貧困人口中，致貧原因主要集中在因病、因殘致貧，這些家庭有的收入并不低，但由于家中突發(fā)疾病或殘疾，現(xiàn)有收入無法滿足支出，形成支出性貧困。但由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)機(jī)會多，群眾個體收入有持續(xù)性的來源，因而，脫貧具有持久性，返貧現(xiàn)象不多。

3.地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，扶貧的社會參與度高。蘇南地區(qū)由于整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，參與扶貧的社會主體相對較多且實力較強(qiáng)。積極廣泛動員社會力量參與扶貧工發(fā)，開展資金支持、勞動用工、技術(shù)扶持、產(chǎn)業(yè)帶動、合作開發(fā)等多種形式的掛鉤幫扶。此外，還加強(qiáng)與經(jīng)信、工商聯(lián)、金融、紅十字會等部門以及各民間慈善機(jī)構(gòu)的溝通，發(fā)動全社會力量參與扶貧開發(fā)。

（二）蘇中地區(qū)

蘇中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于蘇南而高于蘇北，識別建檔立卡對象的標(biāo)準(zhǔn)在7000元以上，經(jīng)濟(jì)薄弱村的標(biāo)準(zhǔn)在30萬元以上，略高于全省水平。蘇中地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策及成效概括如下：

1.精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)明確，推進(jìn)力度大。蘇中地區(qū)緊臨蘇南和長三角核心區(qū)，有較好的區(qū)位優(yōu)勢，面對16.4萬貧困人口，有強(qiáng)烈的憂患意識，充分認(rèn)識到扶貧攻堅工作任重道遠(yuǎn)，因而明確目標(biāo)任務(wù)，緊盯建檔立卡貧困人口。如揚(yáng)州市按照橫向到邊、縱向到底的要求，針對每一個建檔立卡對象開展了地毯式、拉網(wǎng)式核查，確保不少一戶、不落一人，加大攻堅力度。

2.扶貧開發(fā)成效明顯，但持續(xù)性不足。蘇中地區(qū)在“十二五”期間，農(nóng)民人均年收入低于5000元的全部實現(xiàn)脫貧。但扶貧也存在一個“邊際效應(yīng)遞減”規(guī)律。經(jīng)過前幾輪扶貧開發(fā)，稍有條件的村集體和有勞動能力的貧困戶基本上實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧；但越到后來，剩余的都是特別難解決的“硬骨頭”，而且解決的成本也會越來越大。這部分大都是因病因殘致貧，對其主要采取的是簡單的“輸血式”扶貧模式，在“造血式”扶貧方面投入不足，盡管可解決一時貧困，但難以形成持續(xù)性的長效機(jī)制。

3.注重政策引導(dǎo)，但扶貧開發(fā)系統(tǒng)的科學(xué)性不夠。在扶貧開發(fā)過程中，蘇中地區(qū)各市都注重政策引導(dǎo)。揚(yáng)州市逐戶發(fā)放印有相關(guān)扶貧政策的《幫扶手冊》，確保扶貧對象看得到、看得懂、可享受、能監(jiān)督；南通市針對因病致貧占多數(shù)的實際，把為建檔立卡低收入戶一并繳納居民基本醫(yī)療保險和大病保險個人籌資部分列入市政府為民辦實事項目。但蘇中地區(qū)存在扶貧開發(fā)政策很多，卻政出多門的問題，部門之間的對接協(xié)調(diào)和匹配不夠，難于提取多維致貧的原因，再加上人力不足，更多的是打突擊戰(zhàn)，整個扶貧開發(fā)系統(tǒng)不是很科學(xué)。

（三）蘇北地區(qū)

長期以來，蘇北地區(qū)的發(fā)展在江蘇省一直處于發(fā)展的劣勢地位，“十三五”期間精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)艱巨，壓力巨大，蘇北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的政策及成效概括如下：

1.扶貧開發(fā)的思想落后，對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識不足。蘇北地區(qū)由于長期的落后和交通不發(fā)達(dá)，其貧困的產(chǎn)生時間大多具有歷史淵源性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困具有傳承性，一些家里貧窮的人，其子女對貧窮的繼承性也相應(yīng)大。加上蘇北地區(qū)的大部分農(nóng)民文化素質(zhì)低，思想認(rèn)識落后，對精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和要求認(rèn)識不清楚，“等靠要”思想嚴(yán)重，認(rèn)為扶貧就是給政策、給優(yōu)惠、給待遇，因而，一些家庭對入戶摸底調(diào)查存在消極抵觸情緒。

2.扶貧開發(fā)立竿見影，但扶貧對象易返貧。蘇北地區(qū)的一些地方，在快速脫貧的良好愿望下，一味地按照脫貧的時間節(jié)點，依靠“短平快”產(chǎn)業(yè)或者臨時性政策來實現(xiàn)快速脫貧。從短期看，扶貧開發(fā)立竿見影，貧困群眾脫貧了，但蘇北貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民增收渠道單一、收入水平低，加之基本公共服務(wù)不完善，脫貧的內(nèi)生動力弱，加上低收入人口的受教育程度低、健康狀況差、勞動技能低且單一，自身缺乏“造血”能力，這些脫貧的貧困人口很快會因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)等原因返貧。

3.扶貧投入不足，持續(xù)發(fā)展能力弱。蘇北地區(qū)尤其是6個重點片區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對滯后，農(nóng)田水利投入嚴(yán)重不足，設(shè)施老化嚴(yán)重，教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施也相對落后，扶貧任務(wù)重成本高，且群眾改善生產(chǎn)生活條件愿望迫切。江蘇省給每個貧困村扶貧資金60萬元標(biāo)準(zhǔn)，無法解決大一點的工程需要；給蘇北地區(qū)農(nóng)村建檔立卡低收入人口中有勞動能力的人均1600元標(biāo)準(zhǔn)，資金投入不能滿足實際需求，缺口大。扶貧資金整合度不高，部門大多各自為陣，難以發(fā)揮整體效益，影響貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

4.扶貧模式單一，創(chuàng)新不足。貧困是一項很復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會問題，除了缺勞力、缺資金、缺技術(shù)、自身發(fā)展動力不足、因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)等因素外，還涉及自然條件、資源稟賦等先天性因素及社會資本、不均衡發(fā)展、市場風(fēng)險、個體行為等后致性因素。致貧原因的差異性也必然會導(dǎo)致扶貧成本的差異，而蘇北的現(xiàn)實情況則是無論是什么原因?qū)е碌呢毨В诜鲐毞矫娑际墙o予一定的資金或是項目補(bǔ)助，出現(xiàn)幫扶措施“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的問題。一戶一策與一村一策的扶貧理念在現(xiàn)實層面難以做到，因為根本沒有這樣的人力、物力和財力。單一化的扶貧模式最終可能導(dǎo)致扶貧的邊際效率不斷降低，可能導(dǎo)致貧困的代際傳遞。

5.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，扶貧的社會參與度低。蘇北地區(qū)的扶貧資金投入主要是以政府為主導(dǎo)，投入渠道單一，且地方投入不足，過度依賴省級財政投入。對于蘇北的貧困縣區(qū)來說，一些要求配套的扶貧資金因地方財政拮據(jù)而無法落實。除了“五方掛鉤”、南北對口合作外，社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位、能人大戶、各級黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的黨員干部等各類社會組織和個人參與扶貧的積極性還不高，開展的項目十分有限。

三、三大區(qū)域比較下的精準(zhǔn)扶貧對策建議

總的來說，東部地區(qū)由于其雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，在扶貧開發(fā)中，取得了遠(yuǎn)比蘇中、蘇北地區(qū)好的扶貧成效，在充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、體制機(jī)制創(chuàng)新、引入市場競爭機(jī)制、充分動員社會各方面力量等方面都有值得借鑒的經(jīng)驗。

（一）深化對精準(zhǔn)扶貧的認(rèn)識，提升體制機(jī)制創(chuàng)新能力

目前的蘇北地區(qū)，貧困面大、貧困程度深、返貧率高的問題依然突出。特別是6個重點片區(qū)的貧困人口，受教育程度偏低，自然條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，是最難啃的“硬骨頭”，開展扶貧工作必須創(chuàng)新思維。在扶貧攻堅關(guān)鍵時期，體制機(jī)制創(chuàng)新尤為關(guān)鍵。要在目標(biāo)責(zé)任、投入增長、資產(chǎn)扶貧、社會扶貧、績效評估、社會治理、社會保障等方面加大體制機(jī)制創(chuàng)新，推動扶貧開發(fā)攻堅各項部署落地落實。

（二）發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域共同協(xié)調(diào)發(fā)展

蘇南地區(qū)有優(yōu)越的區(qū)位條件、雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、便利的交通條件、先進(jìn)的科教資源、較高的開放水平、創(chuàng)新進(jìn)取的人文環(huán)境。蘇中地區(qū)也有便利的交通，有春蘭、亞星等實力雄厚的企業(yè)集團(tuán)，有聞名全國的成為支柱產(chǎn)業(yè)的建筑產(chǎn)業(yè)，有一大批“小而專，小而精，小而特，小而尖”的“四小”特色產(chǎn)品和市場，還有相對廉價的勞動力和豐富的水資源。蘇北地區(qū)具有承東接西、溝通南北的獨特區(qū)位優(yōu)勢，有豐富的農(nóng)副產(chǎn)品、礦產(chǎn)、土地、海洋等資源，還有大量成本較低的農(nóng)村剩余勞動力。要利用三大區(qū)域的比較優(yōu)勢，進(jìn)行分類指導(dǎo)、分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)互動。蘇南地區(qū)要利用創(chuàng)新高地、人才高地、產(chǎn)業(yè)高地聚焦轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮蘇南中心城市和優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的輻射、帶動及幫扶作用。蘇中地區(qū)要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，彰顯特色，培育優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)與蘇南融合互動，著力推進(jìn)跨江融合、江海聯(lián)動，在全省發(fā)展大局中發(fā)揮好承南啟北的作用。蘇北地區(qū)要大力發(fā)展旅游休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，積極組織勞務(wù)輸出，主動承接和加快發(fā)展勞動密集型行業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，積極發(fā)展新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。

（三）著力推進(jìn)到村到戶和連片開發(fā)有機(jī)結(jié)合

重點推進(jìn)到村到戶要從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、技能培訓(xùn)、金融支持等方面下功夫，堅持產(chǎn)業(yè)扶持到村到戶、技術(shù)指導(dǎo)到村到戶、就業(yè)扶貧到村到戶、金融扶貧到村到戶、結(jié)對幫扶到村到戶、社會保障到村到戶的“六個到村到戶”。而6個重點片區(qū)作為全省新一輪扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，要實行整體幫扶、連片開發(fā)，將片區(qū)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧同步規(guī)劃、同步實施，形成連片扶貧與精準(zhǔn)扶貧雙輪驅(qū)動推進(jìn)體系。

（四）強(qiáng)化內(nèi)源性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提升貧困區(qū)域的自我發(fā)展能力

內(nèi)源性發(fā)展是依賴本土體制機(jī)制創(chuàng)新的發(fā)展。貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要考慮本區(qū)域資源稟賦和動態(tài)比較優(yōu)勢，遵循需求彈性、技術(shù)進(jìn)步、關(guān)聯(lián)強(qiáng)度等選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的本土化、多樣化、集聚化，實現(xiàn)貧困地區(qū)內(nèi)源性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，助推貧困人口的充分就業(yè)，不斷提高收入水平，提升貧困區(qū)域的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)減貧脫貧。

（五）加大教育扶貧投入力度，提升貧困地區(qū)人口智力水平

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“扶貧必扶智、阻止貧困代際傳遞?！币_保低收入農(nóng)戶子女都能接受學(xué)前及義務(wù)階段教育。合理布局農(nóng)村中小學(xué)校，改善義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件，加強(qiáng)“3+9+3”教育，全面提升貧困地區(qū)未來勞動力素質(zhì)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)，推動城鄉(xiāng)教師合理流動和對口支援。落實建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生普通高中免除學(xué)雜費政策。大力發(fā)展中等職業(yè)教育，讓低收入家庭子女免費接受職業(yè)教育。加大對低收入農(nóng)戶大學(xué)生的救助力度，實現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋。組織實施好統(tǒng)戰(zhàn)部門“光彩事業(yè)”、共青團(tuán)“圓夢行動”、婦聯(lián)“春蕾圓夢工程”等計劃，有針對性地對貧困學(xué)子開展助學(xué)活動。

（六）加強(qiáng)南北干部掛職交流，加大對蘇北地區(qū)人才隊伍建設(shè)的支持力度

人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源，要擺脫貧困，人才是關(guān)鍵。蘇北地區(qū)人才隊伍建設(shè)必須實施差別化戰(zhàn)略，包括積極推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部南北掛職或任職交流。繼續(xù)從蘇南選派一批優(yōu)秀干部到蘇北工作，服務(wù)蘇北；組織蘇南高層次人才到蘇北進(jìn)行科技咨詢、技術(shù)開發(fā)、項目合作；安排有招商經(jīng)驗、項目資源的人才到蘇北開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)工作。同時，有計劃地選派蘇北優(yōu)秀干部到蘇南學(xué)習(xí)鍛煉。 通過干部掛職或任職交流，可以改變貧困地區(qū)的發(fā)展理念，形成南北優(yōu)勢互補(bǔ)，還可以提高貧困地區(qū)干部的實際工作能力，變“輸血”為“造血”，實現(xiàn)開發(fā)式扶貧。

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責(zé)任編輯：康偉