探索城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理新路

何海兵

自2014年底上海市委頒布創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)“1+6”文件以來，各個區(qū)、街道都將基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理擺在突出的位置，開展了調(diào)整組織機構(gòu)、搭建聯(lián)席平臺、完善會議制度、加強隊伍建設(shè)等多項工作，取得了積極成效。本文通過對上海市16個區(qū)525位居民區(qū)黨組織書記的調(diào)查數(shù)據(jù)分析，了解到當(dāng)前黨建引領(lǐng)社區(qū)治理尚存在的一些問題，并就進一步探索城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的新路子提出若干對策思考。

一、當(dāng)前上海城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理存在的主要問題

1.城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)尚未完全成型

在街道層面，從黨的建設(shè)系統(tǒng)來看，有街道黨工委、社區(qū)黨委、行政黨組、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)黨建服務(wù)中心、區(qū)域化黨建工作聯(lián)席會議平臺等；從社區(qū)共治系統(tǒng)來看，有街道辦事處、駐區(qū)單位、社會組織、社區(qū)委員會、社區(qū)公益基金（會）平臺等。但是，目前基層黨的系統(tǒng)和社區(qū)共治系統(tǒng)如何有效對接的問題并沒有完全解決。

在居民區(qū)層面，從對上海市16個區(qū)的抽樣調(diào)查來看，絕大多數(shù)居民區(qū)都建立了區(qū)域化黨建平臺，但多元主體作用發(fā)揮的情況，不同類型的社區(qū)有所差異。商品房社區(qū)中，駐區(qū)單位、社會組織的作用發(fā)揮一般；售后公房社區(qū)中，物業(yè)公司發(fā)揮作用最弱；動遷安置社區(qū)中，物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織的作用發(fā)揮都最弱。具體到業(yè)委會的運作情況，業(yè)委會正常運作比例最高的是商品房社區(qū)，勉強維持比例最高的是混合型社區(qū)，無法運作比例最高的是動遷安置社區(qū)。

2.城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的機制尚未良性運轉(zhuǎn)

在街道層面，首先，總體來看區(qū)域化黨建平臺更多停留在共建的層面，駐區(qū)單位更多的是出錢出物給社區(qū)，承擔(dān)單向的責(zé)任。區(qū)域化黨建平臺沒有和社區(qū)基金（會）實現(xiàn)對接，駐區(qū)單位沒有更多地參與到公共議題和公共項目當(dāng)中來。其次，社區(qū)委員會的設(shè)立和運作，相當(dāng)一部分停留在形式層面，實質(zhì)性運作的很少。再次，每年實施的實事項目，更多注重結(jié)果導(dǎo)向，過程注重不夠，沒有在過程中有效引導(dǎo)居民參與，沒有在過程中傳遞價值。

在居民區(qū)層面，居委會更多習(xí)慣于自上而下的傳統(tǒng)工作方式，不太習(xí)慣于自下而上形成自治議題和項目，甚至少數(shù)居委會存在為報項目而報項目的現(xiàn)象。

3.城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的力量尚未充分挖掘

一是群團組織下沉社區(qū)發(fā)揮樞紐作用有待進一步加強?；鶎尤簣F工作表面化邊緣化現(xiàn)象普遍存在，大多數(shù)社區(qū)群團組織工作的覆蓋面不廣。社區(qū)群團工作人員隊伍的工作理念和整體能力還不適應(yīng)社區(qū)治理的需要，作為樞紐型組織的群團組織自身能力建設(shè)還不夠。

二是專業(yè)社會組織的作用發(fā)揮有待進一步提高。首先，從區(qū)域上看，社會組織分布不平衡，中心城區(qū)多，郊區(qū)少。截止到2016年6月，上海市區(qū)級層面社會組織有11558個，16個區(qū)平均722個，最多的浦東新區(qū)有1954個，最少的崇明區(qū)只有481個。其次，從服務(wù)內(nèi)容上看，服務(wù)類社會組織數(shù)量多，社區(qū)管理類、專業(yè)矛盾調(diào)處類社會組織數(shù)量少。再次，從人才隊伍上看，社會組織工作人員隊伍在年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷知識水平、社會工作專業(yè)能力等方面都有待于優(yōu)化和提升。

三是社區(qū)黨員骨干作用發(fā)揮有待進一步強化。一方面，目前雖然已經(jīng)建立了在職黨員到社區(qū)報到制度，但對于黨員到社區(qū)報到的后續(xù)情況跟蹤和考核不夠，同時也缺乏引導(dǎo)黨員積極投身社區(qū)治理的渠道和平臺。另一方面，部分黨員在從事社區(qū)工作過程中，亮出黨員身份的主動性不夠，缺少以身作則宣傳黨員先鋒模范作用的意識。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有35.57%的居民區(qū)建立了黨員亮身份制度。

二、進一步探索城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理新路的對策思考

根據(jù)習(xí)近平總書記“要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線”的要求和上海市委創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)“1+6”文件的精神，進一步探索城市基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的新路子，還需在以下幾個方面繼續(xù)努力：

1.進一步完善社區(qū)治理架構(gòu)，實現(xiàn)城市基層黨建與社區(qū)治理的有效融合

一是實現(xiàn)城市基層黨建平臺與社區(qū)共治自治平臺的對接。要切實完善社區(qū)黨委建制，切實負(fù)責(zé)區(qū)域化黨建和“兩新”組織、居民區(qū)黨建工作，推進“三建融合”。社區(qū)黨委指導(dǎo)社區(qū)委員會，突出社區(qū)黨委和社區(qū)委員會的聯(lián)動效應(yīng)，形成社區(qū)共治議題和項目，通過資源整合、工作融合，實現(xiàn)政府、社會、市場和居民的良性互動。

二是實現(xiàn)社區(qū)黨建服務(wù)中心與其他社區(qū)公共活動空間的對接。社區(qū)黨建服務(wù)中心作為服務(wù)平臺和窗口，其工作要能嵌入到社區(qū)服務(wù)和公共管理當(dāng)中，要能融入到居民日常的活動當(dāng)中。因此，在物理空間、服務(wù)項目、人員隊伍等方面要實現(xiàn)社區(qū)黨建服務(wù)中心和社區(qū)文化活動中心等公共空間的有效銜接。通過黨員志愿者帶領(lǐng)社區(qū)志愿者，通過黨建服務(wù)項目帶動社區(qū)公益項目，通過社區(qū)黨校引導(dǎo)社區(qū)學(xué)校，通過黨建文化引領(lǐng)社區(qū)文化。

三是實現(xiàn)社區(qū)黨建辦公室與其他社區(qū)辦公室的對接。對于居民區(qū)來說，街道社區(qū)黨建辦公室指導(dǎo)居民區(qū)黨建工作，社區(qū)自治辦公室指導(dǎo)居民區(qū)自治工作，社區(qū)管理辦、服務(wù)辦、平安辦等辦公室的業(yè)務(wù)最終都要落到社區(qū)，因此居民區(qū)要深入推進基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治，需要社區(qū)黨建辦公室和社區(qū)自治等其他辦公室有效對接。

2.進一步完善社會協(xié)同機制，激發(fā)社會力量參與社區(qū)共治的活力

一是通過黨建帶領(lǐng)群團組織發(fā)揮作用。以黨建帶群建，通過社區(qū)黨建辦公室推進黨群一體化工作體系建設(shè)，采取陣地共享、活動共辦、隊伍共建的方式，形成黨、工、青、婦組織相互支撐，同步推進的黨群工作新格局。比如青年中心、婦女之家、職工之家聯(lián)手共建，共同謀劃，優(yōu)勢互補，既能避免各自為政、增加社區(qū)負(fù)擔(dān)，又能資源共享，更好發(fā)揮服務(wù)群眾的作用。

二是通過黨建引領(lǐng)社會組織培力增能。按照“應(yīng)建盡建”的原則加強社會組織黨建工作，增強社會組織理解黨的路線、方針和政策的能力，幫助社會組織了解政府部門的運作規(guī)律和方式。通過黨建聯(lián)建搭建供需聯(lián)動平臺，推動四類社區(qū)社會組織融入?yún)^(qū)域化黨建，參與到社區(qū)共治自治的格局當(dāng)中。加強社會組織人才隊伍建設(shè)，提高社會組織工作人員持證的比例。適當(dāng)增加社會組織代表在各級黨代表、人大代表和政協(xié)委員中的比例。

三是通過黨建引導(dǎo)企事業(yè)單位跨界合作。首先，可以將區(qū)域化黨建單位的主要成員推選為社區(qū)委員會委員以及社區(qū)基金（會）的理事，參與社區(qū)基金（會）的運作，共商共治議題和共治項目。其次，基層黨建可以借助互聯(lián)網(wǎng)的眾籌平臺，吸引更多的單位投身到社區(qū)項目中。再次，一些開發(fā)區(qū)、園區(qū)的黨建服務(wù)中心可以直接打造企業(yè)社區(qū)，開發(fā)項目，凝聚服務(wù)企業(yè)員工，同時鼓勵企業(yè)員工積極參與社區(qū)公益志愿活動。

3.進一步完善基層治理方式，提升居民有序參與社區(qū)自治的動力

一是創(chuàng)新黨組織組建方式。在居民區(qū)可以按照居民區(qū)、塊區(qū)、樓組分別健全黨總支、黨支部、黨小組，形成居民區(qū)、塊區(qū)、樓組三級“階梯式”形態(tài)。以樓組黨建引領(lǐng)樓組自治，喚醒沉睡的鄰里空間，把鄰里互動、安全防范、矛盾化解、規(guī)范約束等功能納入樓組自治平臺中，實現(xiàn)樓事共議、樓務(wù)共管的自治氛圍，促進鄰里共同體的形成。同時推動樓組黨小組長、居民小組長（樓組長）、婦女小組長以及各類志愿者自我管理、自我服務(wù)力量建設(shè)，尤其要發(fā)揮黨員在社區(qū)自治中的先鋒模范帶頭作用，落實黨員社區(qū)評議制度。

二是創(chuàng)新居民自治團隊建設(shè)。在推動居民自治項目的過程中，要注重通過項目化運作實現(xiàn)居民團隊化、組織化。居民區(qū)黨組織要大力培育特色團隊和精品項目，比如環(huán)保綠色生態(tài)項目、健康體鍛項目、親子項目、社區(qū)廚房烘焙項目等，充分挖掘社區(qū)人才資源，形成一批團隊帶頭人和骨干積極分子。要引導(dǎo)和推動活動型團隊向功能型團隊發(fā)展，營造社區(qū)文化，促進社區(qū)融合。

三是創(chuàng)立社區(qū)公共規(guī)則和秩序。在居民區(qū)黨組織的引領(lǐng)下，大力推進社區(qū)民主協(xié)商。當(dāng)前要把小區(qū)綜合治理三年行動計劃與居民自治結(jié)合起來，既要改變小區(qū)外在的硬件環(huán)境，也要提升小區(qū)內(nèi)在的軟件環(huán)境，拆、建、治相結(jié)合。在實事工程的推進過程中讓居民參與方案的制定、實施和監(jiān)督，提高居民的協(xié)商議事水平和自治能力。通過居民參與和協(xié)商，共同制定樓道公約、文明養(yǎng)寵物公約、停車公約等。通過居民參與塑造社區(qū)公共精神、公共意識、規(guī)則意識和責(zé)任意識等，從而達到社區(qū)家園化治理的最終目的。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 矯海霞）