城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策分析

摘要：2014年國(guó)務(wù)院決定將新農(nóng)保和城居保并軌，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。本文基于Gilbert的社會(huì)福利政策分析框架對(duì)該制度進(jìn)行分析，其分配基礎(chǔ)向普及式過(guò)渡，分配內(nèi)容包括基本的現(xiàn)金形式以及擴(kuò)展的機(jī)會(huì)和權(quán)力。它在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的同時(shí)，也存在亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；社會(huì)福利政策分析；公平性

2009年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“建立了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三者相結(jié)合的籌資模式以及社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老待遇” [1]。2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》， “保障城鎮(zhèn)戶籍非從業(yè)居民的養(yǎng)老問(wèn)題” [2]。二者與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但這種養(yǎng)老保險(xiǎn)體系存在“碎片化”的多軌制問(wèn)題，新農(nóng)保和城居保之間存在差距，“凸顯了城鄉(xiāng)二元雙軌制中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)” [3]。為此，2014年國(guó)務(wù)院決定 “將這兩項(xiàng)制度進(jìn)行合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度” [4]。制度并軌有利于打破城鄉(xiāng)二元差異，體現(xiàn)其公平性。本文基于Gilbert的社會(huì)福利政策分析視角，對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行分析。

一、Gilbert的社會(huì)福利政策分析架構(gòu)

社會(huì)福利是指“國(guó)家和社會(huì)向全體社會(huì)成員提供的物質(zhì)幫助和相關(guān)服務(wù)，以改善和提高其生活質(zhì)量的制度”[5]。Gilbert認(rèn)為，對(duì)一項(xiàng)社會(huì)福利政策的分析任務(wù)為區(qū)分及剖析政策設(shè)計(jì)上的基本構(gòu)成要素，包括以下四個(gè)維度：分配基礎(chǔ)、分配內(nèi)容、服務(wù)輸送和資金籌集。這四個(gè)維度相互依存，共同構(gòu)成社會(huì)福利政策分析架構(gòu)。

二、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的分配基礎(chǔ)：向普及式過(guò)渡

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由新農(nóng)保和城居保合并而來(lái)。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍為“年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民”，是將城居保參保范圍中“不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民”和新農(nóng)保中“未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民”合為一體，弱化了“碎片化”格局。同時(shí)，在待遇領(lǐng)取條件方面，《意見(jiàn)》指出“新農(nóng)?；虺蔷颖Ｖ贫葘?shí)施時(shí)已年滿 60 周歲，在本意見(jiàn)印發(fā)之日前未領(lǐng)取國(guó)家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，不用繳費(fèi)，自本意見(jiàn)實(shí)施之月起，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，去掉新農(nóng)保中“但其符合參保條件的子女需參保繳費(fèi)”這一部分，對(duì)農(nóng)村老人的子女不參保繳費(fèi)父母就無(wú)法領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的這種捆綁繳費(fèi)的制度加以改善，對(duì)受益資格不再實(shí)行變相控制，一方面體現(xiàn)普惠價(jià)值理念及參保自愿性原則，另一方面也逐步縮小城鄉(xiāng)差異，分配基礎(chǔ)向普及式福利過(guò)渡，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

然而，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也有受人詬病的地方。由于城鄉(xiāng)居民之間存在大規(guī)模流動(dòng)，部分群體如城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的就業(yè)狀態(tài)難以明確界定，特別是在未給員工提供城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的非正規(guī)單位就業(yè)的城鎮(zhèn)職工，他們屬于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍但并未受到保障，同時(shí)也被城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所忽視。

三、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的分配內(nèi)容：現(xiàn)金、機(jī)會(huì)與權(quán)力

福利供給內(nèi)容可概括為六種：機(jī)會(huì)、服務(wù)、實(shí)物、福利券與扣抵稅額、現(xiàn)金及權(quán)力?！安煌母＠o付形式為福利接受者提供了不同程度的選擇自由，即存在一種可轉(zhuǎn)移性的面向” [6]（P167），同時(shí)也存在一定程度的社會(huì)控制。

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本給付形式是現(xiàn)金，它一方面給予福利對(duì)象“最大限度的消費(fèi)自由” [6]（P177），另一方面使老人免于福利污名的影響，同時(shí)節(jié)省了行政資源。而現(xiàn)金給付能帶來(lái)機(jī)會(huì)和權(quán)力等擴(kuò)展形式。

現(xiàn)金給予老年人更多獨(dú)立于子女的空間和時(shí)間，使其不必投入勞動(dòng)力市場(chǎng)以獲取基本生活保障，因此他們有更多機(jī)會(huì)參與社區(qū)文娛活動(dòng)甚至社區(qū)建設(shè)，獲得滿足其尊重和自我實(shí)現(xiàn)需求的機(jī)會(huì)，這體現(xiàn)了現(xiàn)金給付形式的讓渡價(jià)值。其次，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌使得農(nóng)村居民在新農(nóng)保的基礎(chǔ)上享受與城鎮(zhèn)居民同等福利的權(quán)力，相同給付形式和標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了福利政策的平等性，對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有重要意義。但還未解決在統(tǒng)一社保法下存在的機(jī)關(guān)公務(wù)員、企業(yè)職工以及城鄉(xiāng)居民幾個(gè)隔絕的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間待遇差距大的問(wèn)題。

本文運(yùn)用Gilbert的社會(huì)福利政策分析框架，從分配基礎(chǔ)和分配內(nèi)容維度對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行分析，福利對(duì)象向普及式過(guò)渡，福利形式則包括現(xiàn)金、機(jī)會(huì)和權(quán)力。

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一方面體現(xiàn)了政策的平等性和公平性的趨向，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)，另一方面也存在不足。第一，少數(shù)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員被該制度拒之門(mén)外，體現(xiàn)了分配基礎(chǔ)的缺口；第二，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工、機(jī)關(guān)公務(wù)員等在統(tǒng)一社保法下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差異大，存在福利分配不平等現(xiàn)象。

針對(duì)上述問(wèn)題，本文將提出以下建議：建立健全城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律體系，加快城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面并軌進(jìn)程，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌及有效監(jiān)督機(jī)制，從而使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以改善和發(fā)展，建立多元化、系統(tǒng)性的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老體系。

參考文獻(xiàn)：

[1] 國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)[J]. 中國(guó)勞動(dòng)保障，2009，（10）：54-55.

[2] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)[N]. 中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)，2011-06-15（002）.

[3] 龍騰鑫. 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌研究[D].四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

作者簡(jiǎn)介：方鳳（1996-），女，籍貫湖北，江南大學(xué)本科在讀，社會(huì)工作。

（作者單位：江南大學(xué)）