李慧涓　梁灝

摘要：在城鎮(zhèn)化建設過程中，一些城市周邊的農村出現(xiàn)了一批集中居住的新型小區(qū)。有些小區(qū)中存在著公共基礎設施和公共空間缺乏管理、公共事務管理主體缺位、管理制度無法落實等突出問題。為了破解此類小區(qū)的管理難題，成都蜀光社區(qū)發(fā)展能力建設中心在成都市金堂縣磨盤山村的聚居小區(qū)開展了可持續(xù)管理試點項目，項目目標是探索農村聚居小區(qū)可持續(xù)管理的有效途徑。主要通過運用參與式方法，對聚居小區(qū)管理小組和住戶進行能力建設，推動社區(qū)群眾自主參與社區(qū)公共事務管理，在具體做事的過程中逐步建立起符合社區(qū)實際情況的可持續(xù)管理機制。該試驗取得了良好的效果，實現(xiàn)了管理人員、管理制度和管理經費的可持續(xù)性，為農村基層治理提供了可借鑒的經驗：明確管理主體是前提，好的制度設計是基礎，外部社會組織是必要的協(xié)助者和陪伴者。

關鍵詞：農村聚居小區(qū)；可持續(xù)管理；公共事務

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0921（2017）03-0131-06

一、背景：新型農村聚居小區(qū)面臨的管理困境

為了打破城鄉(xiāng)二元結構，成都市自2003年起在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中推進“三個集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經營集中。這一工作在很大程度上加快了城鄉(xiāng)一體化建設的步伐，有力地推動了城鄉(xiāng)融合和經濟發(fā)展方式轉變，但也出現(xiàn)了新的亟待解決的問題。在推進“農民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中”的過程中，農村出現(xiàn)了一批新型聚居小區(qū)。受到管理體制、資金的影響，這類農村聚居小區(qū)普遍面臨著很大的管理困境。2014年成都市民政局“金堂縣云合鎮(zhèn)磨盤山村聚居點可持續(xù)管理”項目的實施，為成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中出現(xiàn)的大量農村聚居小區(qū)實現(xiàn)自主管理提供了寶貴經驗，是對破解目前我國農村聚居小區(qū)管理難題的有益探索。

二、過程：建立小區(qū)可持續(xù)管理機制的實踐

磨盤山村地處成都市金堂縣，是成都市最偏遠、區(qū)位條件較差的村莊之一。從成都市區(qū)出發(fā)，穿過橫亙在成都平原和川中淺丘之間的龍泉山脈，大約兩個小時的車程方能到達。磨盤山村共有16個村民小組，2028人。2013年，按照成都市政府“三個集中”的原則和要求，該村94戶324人從原來散落在村莊中的自建房中搬進了政府新修的聚居小區(qū)，住上了公寓樓房。最初，搬上樓房的村民們還覺得很新鮮，然而隨著人住時間的推移，聚居小區(qū)的管理難題日漸凸顯。

（一）困境：農村集中居住遭遇的管理難題

第一，公共設施和空間缺乏管理

在城市的商品房小區(qū)，通常會有一個物管公司代管小區(qū)的公共基礎設施及公共空間。然而在磨盤山村的聚居小區(qū)，受限于地處農村、小區(qū)規(guī)模小、管理成本高、農民沒有繳交物業(yè)費的習慣等等因素，并沒有第三方物業(yè)公司進入，小區(qū)公共設施和公共空間無人管理。當發(fā)生公共路燈、管道損壞等情況時，因無專人負責，導致不能及時發(fā)現(xiàn)和維修。不僅如此，還有一些居民在小區(qū)的公共空間隨意傾倒垃圾污水、堆放柴禾，甚至養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、生火做飯、亂搭亂建，圈占公共綠地栽種莊稼、蔬菜等，村干部屢次制止也無濟于事。另外，由于小區(qū)的曬壩用地嚴重不足，居民為了及時晾曬糧食，往往每天早上四五點鐘就開始搶占小區(qū)內的曬壩，還有的人提前一天就用板凳、磚頭、油布等“占地盤”，甚至還出現(xiàn)過居民之間因搶占曬壩引發(fā)的打架斗毆事件。

第二，公共事務管理主體缺位

公共設施和空間缺乏管理，進一步說是由公共事務邊界不清、管理權責不明、管理主體缺位導致的。受到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的影響，居民遇到大事小事都找村兩委或鎮(zhèn)政府解決，甚至包括樓道的路燈不亮、家里的水管破裂、房屋漏水等問題。從村兩委的角度來看，一方面，村兩委認為居民的“等靠要”思想嚴重，把所有的管護責任都推給了政府（在農村社會，村兩委很容易被認為是基層政府的代表），卻不愿承擔居民應有的責任。村兩委擔心：目前小區(qū)的基礎設施仍在保修期內，村兩委還可以找開發(fā)商來解決，但保修期后發(fā)生維修問題該如何處理呢？找誰解決？維護的錢又從哪里來？另一方面，人住聚居小區(qū)的人口僅占全村總人口的15%左右，磨盤山村村兩委不可能將全部精力和公共資源投入到聚居小區(qū)上。然而居民們卻認為，當初搬進聚居小區(qū)是政府動員的，就應該由政府“承包”到底。即使有些熱心居民想參與小區(qū)管理，也因為“名不正言不順”而碰壁。在既有的體制結構里，“不在其位，不謀其政”、凡事“找政府”，成為小區(qū)居民的集體慣性。

第三，管理制度難以真正落實

聚居小區(qū)前的公示欄，醒目地張貼著村規(guī)民約，上面有對聚居小區(qū)管理的各項要求和規(guī)定。村兩委認為只要大家能夠遵守，小區(qū)的管理肯定可以做好，居民們卻不“認賬”，仍然是“自家管自家”、“各掃門前雪”的狀況。村規(guī)民約形同虛設，無法落實。此外，很多居民“搭便車”心態(tài)嚴重，甚至自己不遵守卻希望通過別人的遵守來“獲利”。久而久之，一些違規(guī)行為得不到糾正，漸漸地就“習慣成自然”了。如何讓管理制度得到居民的認可和執(zhí)行，是聚居小區(qū)管理面臨的又一問題。

（二）行動起來：自己的小區(qū)自己管

如何建立起磨盤山村聚居小區(qū)的可持續(xù)管理機制？怎樣做到有人管、有錢管、有制度管？這是磨盤山村試圖解決的問題。2014年，成都市民政局支持社會組織“成都蜀光社區(qū)發(fā)展能力建設中心”（以下簡稱“蜀光”）在磨盤山村實施改善聚居點管理試點項目。項目目標是探索農村聚居小區(qū)可持續(xù)管理的有效途徑。主要通過運用參與式方法，對聚居小區(qū)管理小組和住戶進行能力建設，推動社區(qū)群眾自主參與社區(qū)公共事務管理，在具體做事的過程中逐步建立起符合社區(qū)實際情況的可持續(xù)管理機制和社區(qū)居民參與平臺。

第一，選出一個聚居小區(qū)居民認可的管理小組

在蜀光的協(xié)助下，村兩委組織聚居小區(qū)召開居民大會，先由居民提出管理人員的標準和要求，再通過公開選舉產生管理小組成員，形成小區(qū)居民認可的聚居小區(qū)可持續(xù)管理小組，由這個小組代表全體居民來管理整個小區(qū)的公共事務。管理小組由三名成員組成，分別擔任管理小組的組長、會計和出納。

第二，培養(yǎng)管理小組的工作能力

管理小組產生了，但小組成員對未來小區(qū)的管理缺乏信心，擔心小區(qū)居民不理解、不配合自己的工作，也對如何開展工作感到迷茫。蜀光根據管理小組面臨的困難和問題，有針對性地設計和開展了系列培訓。主要的培訓內容包括：工作態(tài)度、工作方法和工作技巧等。例如：如何制定各項制度、如何規(guī)范小組成員的行為、如何與村兩委和居民溝通、如何協(xié)調矛盾等等，每一次培訓，蜀光都會特別邀請村兩委和一些居民代表參加，增加不同利益相關群體的相互理解，幫助管理小組建立起公信力。同時，蜀光在整個項目的實施過程中，根據項目的進展節(jié)奏，及時給予管理小組技術支持，耐心陪伴管理小組成長。在系列培訓和有效的技術支持下，管理小組的能力在“邊干邊學”中不斷提高，小區(qū)居民對管理小組的信任也在此過程中不斷提高。

第三，管理小組帶領小區(qū)居民開展小區(qū)管理活動

一是了解小區(qū)問題和居民需求。由管理小組帶領全體居民調查了解小區(qū)存在的問題，并和居民一起討論解決辦法。按照項目資金的使用原則，由管理小組帶領居民一起規(guī)劃設計項目活動和預算，并制定出詳細實施方案。

二是集體制定聚居小區(qū)管理制度，在蜀光的協(xié)助下，管理小組和居民共同討論制定并通過了“聚居小區(qū)管理公約”、“聚居小區(qū)維修基金管理制度”、“聚居小區(qū)維修基金管理小組內部管理制度”、“聚居小區(qū)維修資金使用管理制度”等一整套制度、公約。在制度制定的過程中，遇到居民意見不統(tǒng)一時，管理小組就及時召開居民大會，反復征集居民的意見和建議，對提出的疑問作出解釋說明，推動小區(qū)居民對管理制度達成共識，并在居民簽字確認后進行公示。在管理制度的制定過程中，居民對小區(qū)的主人翁意識不斷提高，參與小區(qū)管理的積極性也得到了提升。

三是組織居民自主開展小區(qū)改善活動。改善活動從小區(qū)居民需求意愿最強烈的事情人手，先易后難，充分調動居民的積極性。經過居民大會一致討論同意，先實施小區(qū)綠化、院壩硬化工程。管理小組和居民共同制定了這項工程的方案，列出了詳細的技術標準和要求，以及細致的資金預算。管理小組把招標方案在村內進行張貼，鼓勵懂技術的村民來參加投標。在村兩委的組織和監(jiān)督下，最終選擇了符合條件、有一定技術能力的人來承擔小區(qū)綠化和院壩硬化的建設項目。整個建設活動中，小區(qū)居民除了積極投工投勞外，還協(xié)助管理小組對工程質量進行了監(jiān)督。在管理小組的帶領下，全體居民對自己的小區(qū)做了一次“大掃除”，在規(guī)定的期限內自覺拆除了亂搭濫建的各種圈舍，清理了隨處堆放的雜物，并恢復了綠化帶。

四是討論確定清潔費收取標準和公開招聘清潔工。通過小區(qū)綠化和院壩硬化工程項目的實施，小區(qū)居民建立了對管理小組的信任。當管理小組把收取清潔費的議題在居民大會上提出后，也順理成章地獲得了居民們的普遍支持。小區(qū)居民討論通過按照100元/戶/年的標準繳納清潔費，用于聘請小區(qū)清潔人員和購買必要的清潔用具。清潔工的招聘也由全體居民一起決定，最終大家選擇了小區(qū)內兩戶家庭比較困難，但做事踏實的人來為大家服務。

五是建立聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金。試點項目為聚居小區(qū)投入9萬元，由管理小組按照“有借有還、有償使用、周轉循環(huán)”的原則，初步建立起聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金。這筆維修基金是長期投入到聚居小區(qū)的一筆資金，居民們按照達成共識的“可持續(xù)維修基金管理制度”的要求，對這筆維修基金進行借貸，通過支付資金占用費，使基金能夠產生一定的收益。收益部分既可以支付基金的管理運作成本，也可以用于未來聚居小區(qū)維修維護的必要開支。

六是建立并運作集體“小企業(yè)”增加集體資產。管理小組認為，僅依靠聚居小區(qū)維修基金運轉產生的收益，還難以支撐小區(qū)日常的維修維護活動開支。管理小組在與蜀光多次溝通后，蜀光同意借款3萬元用于購買水稻收割機，全體居民一起討論確定了“收割機管理制度”，并委托管理小組進行管理和使用。通過幫助村民收割水稻收取服務費用。服務費用中扣除必要的人員、維修、材料開支之外的收益，累積到聚居小區(qū)的維修資金。2015年，收割機純收入600。多元，基本能夠維持小區(qū)目前的維修維護開支。

三、效果：建立可持續(xù)性的管理機制

改善公共事務管理，難的不是實現(xiàn)短期效果，而是長期穩(wěn)定的成效。通過一系列項目活動，磨盤山村從以下三個方面建立和強化了聚居小區(qū)的可持續(xù)管理機制。

（一）管理人員的可持續(xù)性

所謂管理人員的可持續(xù)性，是指當外部幫助機構撤出后，管理人員仍然能夠持續(xù)存在并有效地開展工作。為此，項目通過把握一系列關鍵環(huán)節(jié)來建立這種持續(xù)性。首先，管理人員是公選產生的，得到了全體居民的認可。居民的信任增強了小組成員樂意為大家服務的信心。其次，在“邊干邊學”的過程中，管理人員的管理能力不斷提升，管理效果越來越好，管理人員的積極性也越來越高。第三，建立了管理人員改選的機制，所有居民有權對管理人員的工作進行監(jiān)督和評價，如果不滿意，可以進行改選。這種改選機制可以避免因管理人員不得力而導致小區(qū)管理流于形式的風險。最后是建立的聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金和集體“小企業(yè)”會產生一定的收益，收益可以補償管理人員的部分勞動付出（勞務補貼），讓管理人員更能夠安心于小區(qū)的管理活動。

（二）管理制度的可持續(xù)性

在該項目實施之初，小區(qū)的告示欄里醒目地張貼著村規(guī)民約，上面有對聚居小區(qū)管理的各項要求和規(guī)定，然而這些規(guī)定并沒有發(fā)揮其作用。正如居民所說：“墻上的那個制度沒有人遵守，遵守了也沒有人會說你是個好人。”制度的持續(xù)性要求制度本身具有廣泛的群眾基礎，并且可操作性強。磨盤山村聚居小區(qū)在重新制定制度時，一是讓居民對小區(qū)管理的需求和意愿都得到了充分的表達；二是管理制度是所有居民集體討論確定的，得到了廣泛的認可；三是所有的規(guī)章制度都是基于聚居小區(qū)實際情況的，是可執(zhí)行和可落實的；四是小區(qū)居民在參與討論制度制定的過程中，增進了相互的理解，學會了協(xié)商和妥協(xié)，這就有利于各項管理制度真正發(fā)揮作用。

（三）管理經費的可持續(xù)性

相對來說，管理經費的可持續(xù)性是最難建立的，卻又是非常重要的。與城市商品房小區(qū)不同，農村聚居小區(qū)基礎設施維修、維護資金的來源不穩(wěn)定，一旦資金短缺，小區(qū)管理可能會容易陷入僵局。蜀光和聚居小區(qū)居民一道，正在探索可持續(xù)管理經費的實現(xiàn)路徑。目前聚居小區(qū)可持續(xù)維修基金和集體“小企業(yè)”已經為聚居小區(qū)的公共設施維護和公共事務管理建立了部分持續(xù)的資金來源，朝著實現(xiàn)小區(qū)管理的財務可持續(xù)性向前邁出了一大步，未來小區(qū)將沿著這條道路繼續(xù)走下去。

四、經驗總結

（一）明確管理主體是前提

農村聚居小區(qū)管理主要回應的是小區(qū)居民本身的需求，因此小區(qū)的居民是小區(qū)管理最主要的主體，應該充分調動小區(qū)居民參與公共事務管理的積極性，激發(fā)其主人翁意識。這需要通過一系列精心設計的活動和好的工作方法，逐步建立社區(qū)精英和小區(qū)居民參與公共事務的熱情、信心、機會、條件和能力。

此外，農村聚居小區(qū)的管理，會有多個主體參與其中，是一種多元共治的結構。具體來說，可能的主體包括小區(qū)居民、業(yè)主委員會、第三方物業(yè)管理團隊、村兩委、社會組織等。要使多元主體都能夠有效地參與其中，首先要做的是厘清各主體的行動邊界，其次是搭建多方參與的渠道及聯(lián)動機制。從本案例中可以看到，在試點項目之前，小區(qū)僅有村委會一方參與到小區(qū)管理中。而項目介入后，重新梳理了主體關系，選出代表居民的管理小組負責日常小區(qū)管理；小區(qū)居民有維護小區(qū)環(huán)境和繳納清潔費的義務，也有監(jiān)督管理小組的權力；村兩委擔負引導、監(jiān)督和協(xié)助的角色；蜀光作為外部社會組織，起到能力建設和技術支持的作用。

（二）好的制度設計是基礎

要建立小區(qū)居民的規(guī)則意識，做到“先說斷，后不亂”。通過達成共識的、得到廣泛認可的制度來規(guī)范和推動社區(qū)的集體行動。好的制度設計要關注制度產生的過程。在制度設計過程中，首先要讓居民有充分表達的機會，進行公開和足夠的辯論；其次是不以簡單投票、少數服從多數的方式作決策，而是推動社區(qū)在不斷的協(xié)商——相互妥協(xié)——達成共識這一過程。此外，好的制度必須是可操作、可落地的，否則，制度將形同虛設。

（三）外部社會組織是必要的協(xié)助者和陪伴者

外部社會組織的角色是協(xié)助者，任務是協(xié)調一個過程，創(chuàng)造一個舞臺，讓社區(qū)當主角。在本案例中，蜀光協(xié)助磨盤山村的農村聚居小區(qū)建立了一個讓小區(qū)居民、管理小組、村兩委等不同利益相關群體可以充分參與的機制，構建了一個平等交流、協(xié)商解決問題的平臺；另一方面，外部社會組織是社區(qū)能力成長的陪伴者，要跟著社區(qū)的節(jié)奏，在關鍵環(huán)節(jié)提供及時有效的技術支持和能力建設服務。

（責任編輯：付國英 王麗娟）