土地整治項(xiàng)目（補(bǔ)充耕地）數(shù)據(jù)成果存在的問題及建議

郭曉慧　李海峰

摘要通過對土地整治項(xiàng)目（補(bǔ)充耕地）數(shù)據(jù)成果的審核，發(fā)現(xiàn)其存在報(bào)備坐標(biāo)錯(cuò)誤、重疊等問題。為了保障后續(xù)土地整治項(xiàng)目（補(bǔ)充耕地）數(shù)據(jù)成果質(zhì)量，推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡政策的有效實(shí)施，在項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目驗(yàn)收、后期管護(hù)等方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞土地整治；補(bǔ)充耕地；占補(bǔ)平衡

中圖分類號F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號0517-6611（2017）31-0197-02

AbstractThrough the review of data results of land consolidation project （supplementary land），a number of problems have been found as prepare for coordinate errors，overlaps，etc..In order to ensure the quality of the data of the subsequent land consolidation project （supplementary arable land），and promote the effective implementation of the balance policy of cultivated land requisition and compensation，relevant proposals were put forward in the aspects of project approval，site selection，planning and design，project acceptance，and later management and protection.

Key wordsLand improvement；Supplementary cultivated land；Demandsupply balance

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步加快推進(jìn)背景下，工業(yè)農(nóng)業(yè)爭地、城鎮(zhèn)農(nóng)村爭地、生活生產(chǎn)爭地不斷加劇，土地供需矛盾日益尖銳。土地整治是破解當(dāng)前土地利用矛盾與問題、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要；是當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需、保增長、惠民生的重要舉措；是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動(dòng)的重要渠道[1]；是協(xié)調(diào)人地關(guān)系、優(yōu)化配置土地資源、建設(shè)生態(tài)文明、有效增加耕地、挖掘土地有效利用面積，以及落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約用地制度的重要手段。國內(nèi)專家、學(xué)者、業(yè)內(nèi)人士對土地整治項(xiàng)目從規(guī)劃設(shè)計(jì)[2-4]、項(xiàng)目管理[5-7]、項(xiàng)目實(shí)施保障[8-9]、項(xiàng)目監(jiān)管[10-14]、農(nóng)民權(quán)益保障[15-17]等不同角度進(jìn)行了分析研究，指出了存在的問題，提出了完善建議。但是，現(xiàn)有研究中對土地整治項(xiàng)目（補(bǔ)充耕地?cái)?shù)據(jù)）成果進(jìn)行的系統(tǒng)、全面的審核和研究極為匱乏。因此，筆者通過對某市“農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”中歷年來土地整治項(xiàng)目進(jìn)行審核、分析、研究，指出其存在的問題，以促使后續(xù)土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)更加完善，實(shí)施成果把控更加嚴(yán)格，管護(hù)責(zé)任得以切實(shí)落實(shí)，從而確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量達(dá)到要求，使耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目管理工作更加規(guī)范合理。

1土地整治項(xiàng)目（補(bǔ)充耕地）數(shù)據(jù)成果中存在的問題

1.1信息報(bào)備要求不清晰，已報(bào)備坐標(biāo)不嚴(yán)謹(jǐn)、不準(zhǔn)確

土地整治項(xiàng)目報(bào)備中針對地塊坐標(biāo)的報(bào)備要求一直不清晰，導(dǎo)致部分批次項(xiàng)目按照新增耕地范圍報(bào)備，部分批次項(xiàng)目按照規(guī)模范圍報(bào)備。報(bào)備的坐標(biāo)范圍不一致，加大了對新增耕地位置、面積、新增耕地與其他批次新增耕地重疊、規(guī)模范圍內(nèi)地類現(xiàn)狀等情況的審核難度。同時(shí)，部分批次的報(bào)備坐標(biāo)尚存在以下問題：一是拓?fù)潢P(guān)系錯(cuò)誤，如生成圖形存在縫隙、亂線、自相交、自重疊、無法構(gòu)成面狀圖形等問題；二是坐標(biāo)系統(tǒng)不統(tǒng)一，如存在使用經(jīng)緯度坐標(biāo)、未加帶號、帶號與土地變更成果矢量數(shù)據(jù)所在帶號不一致、同一批次項(xiàng)目不同項(xiàng)目區(qū)使用不同的坐標(biāo)系統(tǒng)等問題；三是系統(tǒng)錄入面積與實(shí)際規(guī)模面積不一致；四是項(xiàng)目區(qū)超出縣級行政區(qū)范圍。

1.2報(bào)備的坐標(biāo)范圍重疊，導(dǎo)致報(bào)備規(guī)模面積甚至新增耕地面積存在虛增現(xiàn)象部分批次項(xiàng)目的報(bào)備坐標(biāo)在空間位置上重疊，主要有以下4種情形：一是同一地塊的重復(fù)；二是同一批次內(nèi)不同地塊之間的交叉重疊；三是與以往批次項(xiàng)目范圍重疊；四是與新增費(fèi)項(xiàng)目重疊?？臻g位置上的重疊不僅造成同一地塊在不同批次項(xiàng)目間的重復(fù)整理、開墾，也造成同一批次或全域范圍內(nèi)土地整治項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模的加大甚至是虛增新增補(bǔ)充耕地面積，嚴(yán)重影響了耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的有效管理和實(shí)施。

1.3項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)耕地?cái)?shù)量不夠，地類現(xiàn)狀不符合要求

報(bào)備規(guī)模范圍和新增耕地范圍僅能參照報(bào)備的面積加以區(qū)分，但是錄入面積與實(shí)際規(guī)模的不一致加大了區(qū)分難度。而且，部分項(xiàng)目區(qū)規(guī)模范圍內(nèi)存在提質(zhì)改造的耕地、未產(chǎn)生新增耕地的林地、園地等不符合耕地占補(bǔ)平衡政策要求的地塊。為了規(guī)避規(guī)模范圍內(nèi)非耕地地類，審核時(shí)疊加最新的土地變更調(diào)查成果，提取項(xiàng)目區(qū)耕地進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)部分批次項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積小于驗(yàn)收信息中的新增耕地面積。同時(shí)，將項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀耕地地塊疊加最新的遙感影像，發(fā)現(xiàn)部分地塊存在建設(shè)占用、河流淹沒、農(nóng)民自發(fā)種植為林地、園地等問題。

1.4土地整治項(xiàng)目新增補(bǔ)充耕地地塊質(zhì)量差，撂荒嚴(yán)重

部分土地整治項(xiàng)目區(qū)距離人為活動(dòng)地點(diǎn)遠(yuǎn)、交通不便捷，新增補(bǔ)充耕地地塊田間道路不健全、集中連片程度低、片塊面積小，造成新增補(bǔ)充耕地地塊生產(chǎn)條件差、不利于機(jī)械化耕地，增加人工種植成本。同時(shí)，部分新增補(bǔ)充耕地地塊自然條件和立地條件較差、產(chǎn)量低、經(jīng)濟(jì)收益低，導(dǎo)致土地整治項(xiàng)目新增補(bǔ)充耕地撂荒、還林、建設(shè)占用等情況的發(fā)生。

2相關(guān)建議

2.1建立、落實(shí)項(xiàng)目立項(xiàng)，尤其是立項(xiàng)位置的論證、審查制度

為了做好、做實(shí)土地整治工作，部分區(qū)域已相應(yīng)出臺(tái)土地整治項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗(yàn)收規(guī)程、項(xiàng)目監(jiān)理規(guī)范、工程質(zhì)量評定、田間道路工程質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章制度，但是針對項(xiàng)目立項(xiàng)的論證、審查一直缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)要求，而且當(dāng)?shù)刂鞴懿块T、政府也存在“輕規(guī)劃、重結(jié)果”的情形，對于項(xiàng)目立項(xiàng)位置缺乏監(jiān)督、管理，致使項(xiàng)目立項(xiàng)材料上報(bào)后缺乏相應(yīng)的審查。因此，有必要在符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)等規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格審查項(xiàng)目區(qū)與其他批次項(xiàng)目的空間位置關(guān)系，并且明確界定項(xiàng)目選址、實(shí)施地坡度條件、水源距離區(qū)間、交通通達(dá)性、新增耕地面積大小等基本要素，確保新增耕地質(zhì)量，使新增耕地得以充分利用，從而推動(dòng)新增補(bǔ)充耕地保護(hù)工作落到實(shí)處。

2.2完善項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，提升規(guī)劃設(shè)計(jì)水平

規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)地情況不符，在前期踏勘和規(guī)劃設(shè)計(jì)中未充分征求相關(guān)部門和人員意見，未與相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)合，缺少生態(tài)保護(hù)工程等問題，嚴(yán)重制約了項(xiàng)目的順利實(shí)施和成果質(zhì)量。因此，有必要提高規(guī)劃設(shè)計(jì)行業(yè)門檻，加強(qiáng)行業(yè)自律，強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)的針對性，做到有的放矢，加強(qiáng)規(guī)范管理，科學(xué)論證項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)所需時(shí)間，規(guī)范項(xiàng)目評審程序，嚴(yán)格落實(shí)群眾全程參與原則，調(diào)動(dòng)群眾積極性，把群眾意愿帶入規(guī)劃草案，使規(guī)劃方案盡可能與公眾利益相一致[16]。

2.3統(tǒng)一坐標(biāo)范圍報(bào)備要求，明確界定新增耕地范圍

準(zhǔn)確的空間位置信息是對土地整治項(xiàng)目成果實(shí)施有效審核、驗(yàn)收的前提。但是，由于坐標(biāo)范圍報(bào)備不統(tǒng)一，新增耕地范圍不明確，對新增耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量的審核、后期管護(hù)、責(zé)任界定，以及耕地占補(bǔ)平衡政策有效落實(shí)等方面帶來了多重困難。必須嚴(yán)格要求新增耕地范圍的報(bào)備工作，明確界定新增耕地范圍，解決規(guī)模范圍報(bào)備時(shí)對范圍內(nèi)林地、園地、江河灘地等生態(tài)用地是否已開墾為耕地而無法進(jìn)行審查的難題，同時(shí)便于對新增耕地地塊的變更、現(xiàn)狀、數(shù)量變化和質(zhì)量情況進(jìn)行長期有效監(jiān)管。

2.4強(qiáng)化項(xiàng)目驗(yàn)收工作，確保項(xiàng)目質(zhì)量

項(xiàng)目驗(yàn)收環(huán)節(jié)內(nèi)業(yè)主要是針對工程內(nèi)容、資金使用、土地權(quán)屬調(diào)整方案、項(xiàng)目管護(hù)責(zé)任主體、項(xiàng)目檔案等方面的審查；外業(yè)主要是對工程實(shí)施內(nèi)容、質(zhì)量進(jìn)行實(shí)地檢查。由于外業(yè)核查時(shí)技術(shù)手段的局限性、片面性，往往缺少對項(xiàng)目區(qū)與以往批次空間位置關(guān)系、項(xiàng)目實(shí)施前的地類現(xiàn)狀、項(xiàng)目實(shí)施后范圍內(nèi)的整體情況等方面的有效把握。因此，有必要強(qiáng)化工程驗(yàn)收手段，促使實(shí)地成果審核與外業(yè)調(diào)查相結(jié)合，使得土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收工作更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)有效。

2.5建立國土資源電子政務(wù)平臺(tái)、綜合監(jiān)管平臺(tái)

整合國土資源批、供、用、管以及遙感影像等全部數(shù)據(jù)，并在政務(wù)平臺(tái)加掛補(bǔ)充耕地項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)審核系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)直接利用項(xiàng)目用地坐標(biāo)等信息通過系統(tǒng)疊加最新的遙感影像圖及土地利用總體規(guī)劃圖等，了解占用補(bǔ)充地塊的地類、等級等各類信息，為用地審查提供快捷有效的依據(jù)。同時(shí)，要求縣級以項(xiàng)目為單位組織電子案卷，通過內(nèi)網(wǎng)逐級報(bào)送，市縣聯(lián)動(dòng)審查復(fù)核。復(fù)核人員通過疊加年度遙感影像、土地利用變更調(diào)查成果等數(shù)據(jù)成果，復(fù)核項(xiàng)目位置、規(guī)模、開發(fā)前地類、新增耕地面積、坡度等信息。

2.6加強(qiáng)后期管護(hù)，建立新增補(bǔ)充耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制

制訂后期管護(hù)具體方案、措施和獎(jiǎng)懲機(jī)制，頒布可行的工程管護(hù)方案，明確規(guī)定管護(hù)主體、原則、內(nèi)容、方式、資金來源等內(nèi)容[7]。要充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、GIS技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)，不斷提高后期管護(hù)、監(jiān)管工作的信息化水平。建立土地整治項(xiàng)目新增補(bǔ)充耕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮省、市、縣三級相關(guān)部門的技術(shù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，充分利用年度土地利用變更調(diào)查成果、遙感影像成果，對新增補(bǔ)充耕地進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，以有效掌握新增耕地使用、地類現(xiàn)狀、實(shí)地現(xiàn)狀的變化情況，實(shí)現(xiàn)對新增補(bǔ)充耕地的長期監(jiān)管和有效保護(hù)。

3結(jié)語

土地整治項(xiàng)目（補(bǔ)充耕地）數(shù)據(jù)成果尚存在不嚴(yán)謹(jǐn)、不翔實(shí)等問題，給耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施帶來嚴(yán)重困擾。結(jié)合土地整治項(xiàng)目（補(bǔ)充耕地）數(shù)據(jù)成果的諸多問題，分析其原因，在項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)成果（坐標(biāo)）報(bào)備、項(xiàng)目驗(yàn)收、綜合平臺(tái)建設(shè)、后期管護(hù)等方面提出建議，以全程把控成果質(zhì)量，從而為耕地占補(bǔ)平衡政策的有效實(shí)施提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]

凌潔.安徽省土地整治存在的問題及對策研究[D].合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[2] 黃曉峰.3S集成技術(shù)在土地整治中的應(yīng)用 [J].湖北第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，33（2）：57-60.

[3] 易勝果，吳濤.農(nóng)村土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)存在的問題及對策建議[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（18）：7975-7977.

[4] 鄭小剛，魏靜，劉樹明.土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更中存在的問題及對策：以河北省土地整治項(xiàng)目為例[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2016（10）：346-347.

[5] 王勇，李會(huì).GIS技術(shù)在土地整治項(xiàng)目管理與監(jiān)管中的應(yīng)用[J].測繪與空間地理信息，2015，38（4）：133-137.

[6] 羅世彥.分析農(nóng)村土地整治現(xiàn)狀、問題及對策[J].低碳世界，2015（33）：108-109.

[7] 王維娜，李峰.土地整治項(xiàng)目管理存在的問題及對策建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2015，26（4）：31-32.

[8] 周尚杰，頡隨明.甘肅省土地整治項(xiàng)目實(shí)施保障措施研究[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2013（3）：28-31.

[9] 付博，李博，李琪，等.土地整治規(guī)劃實(shí)施中存在的問題及保障措施[J].國土資源，2016（3）：46-47.

[10] 李晨，司濤.河南省土地整治實(shí)施監(jiān)管初探[J].河南水利與南水北調(diào)，2009（12）：98-99.

[11] 李林，于燕.江蘇省加強(qiáng)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管的思考[J].南方農(nóng)業(yè)，2015，9（12）：181-182.

[12] 孟展，黃河清，劉建生，等.農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績效評估研究：以四川省為例[J].四川職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，23（4）：18-23.

[13] 李晨，高向軍，張曉燕，等.土地整治監(jiān)管制度存在的問題及對策[J].國土資源科技管理，2013，30（4）：111-114.

[14] 方莉.土地整治項(xiàng)目監(jiān)管模式探討[J].大眾科技，2012，14（160）：202-204.

[15] 明傳鵬.論農(nóng)村土地整治中農(nóng)民權(quán)益的保障[J].能源與環(huán)境，2017（1）：112-113.

[16] 高向軍，彭愛華，彭志宏，等.農(nóng)村土地綜合整治存在的問題及對策[J].中國土地科學(xué)，2011，25（3）：4-8.

[17] 劉偉.淺談土地整治中的公眾參與問題：以上海為例[J].中國土地，2015（12）：48-49.