隨著我國城市軌道交通進(jìn)入快速發(fā)展階段，項(xiàng)目能否得到充足資金支持成為項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。目前，我國對(duì)城市軌道交通PPP模式構(gòu)建機(jī)理研究仍較匱乏，亟需總結(jié)出具有實(shí)用性和可移植性的城市軌道交通PPP模式。

傳統(tǒng)開發(fā)模式下的挑戰(zhàn)

因地方財(cái)政收入變化、我國財(cái)稅體系和金融政策不斷革新、城市的發(fā)展特色與需求差異等因素，要求城市軌道交通PPP模式能夠因地制宜。同時(shí)城市軌道交通PPP模式實(shí)施較為復(fù)雜，存在運(yùn)營、融資、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府補(bǔ)貼、監(jiān)管評(píng)估等多方面挑戰(zhàn)。

一方面，傳統(tǒng)開發(fā)模式下，城市軌道交通項(xiàng)目的現(xiàn)金流入實(shí)現(xiàn)存在一定的障礙，如票務(wù)收入不足和溢價(jià)回收困難。城市軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有極強(qiáng)的正外部性和一定的公益性，票價(jià)水平既受到政府嚴(yán)格管控，又必須滿足公眾出行需求。因此單憑票務(wù)收入必然不能收回建設(shè)和運(yùn)營成本。而城市軌道交通的正外部性為周邊土地帶來的明顯溢價(jià)效應(yīng)，在國內(nèi)現(xiàn)行土地和房產(chǎn)的相關(guān)稅制下，美國式征收土地價(jià)值稅的溢價(jià)回收方法存在很多應(yīng)用障礙，周邊地塊“招拍掛”投資建設(shè)城市軌道交通或補(bǔ)貼城市軌道交通運(yùn)營也存在不可持續(xù)性等缺點(diǎn)。

另一方面，作為特殊的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，軌道交通項(xiàng)目作為一個(gè)整體很難滿足多元參與主體的訴求，對(duì)其收益分配與利益權(quán)衡的能力也是巨大挑戰(zhàn)。PPP項(xiàng)目公司中，建設(shè)商、設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營商、國際貿(mào)易公司等專業(yè)公司和金融機(jī)構(gòu)類純投資者等參與主體其能力與訴求并不相同，各主體利益出發(fā)點(diǎn)存在較大差異，如政府資本與社會(huì)資本利益出發(fā)點(diǎn)不同、專業(yè)優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)承受力不同、提供資金的匹配期限不同等。

模塊化設(shè)計(jì)與統(tǒng)一運(yùn)作

由于城市軌道交通項(xiàng)目規(guī)模大，復(fù)雜性強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，上蓋物業(yè)的開發(fā)、經(jīng)營等各個(gè)方面資金需求與技術(shù)要求均區(qū)別明顯，模塊化分解城市軌道交通項(xiàng)目存在一定的合理性。徐州城市軌道交通就曾借鑒國家發(fā)改委[2015]969號(hào)文《關(guān)于當(dāng)前更好發(fā)揮交通運(yùn)輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用的意見》的規(guī)定中“網(wǎng)運(yùn)分離”的理念，提出軌道交通項(xiàng)目的“網(wǎng)運(yùn)分離”模式，將項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)養(yǎng)護(hù)和客運(yùn)服務(wù)的運(yùn)營及維護(hù)分離為兩個(gè)模塊，分別采用PPP方式運(yùn)作，并通過票務(wù)收入分配將兩個(gè)模塊結(jié)合，從而達(dá)到優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高財(cái)政資金使用效率、多個(gè)軌道交通項(xiàng)目滾動(dòng)發(fā)展等目的。模塊化分解后，不同項(xiàng)目間的子模塊打包集成，是避免模塊化造成項(xiàng)目碎片化管理的途徑之一。

為應(yīng)對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目現(xiàn)存的挑戰(zhàn)，現(xiàn)提出模塊化設(shè)計(jì)與統(tǒng)一運(yùn)作思路，將普通的城市軌道交通項(xiàng)目分為建設(shè)、運(yùn)營、物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營三個(gè)子模塊，并針對(duì)不同模塊總結(jié)了一些可行方法，以助于PPP模式在城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用。

城市軌道交通的建設(shè)模塊

城市軌道交通的建設(shè)階段需要大量的資金投入，并且資金回收期限長。

一方面，可以選擇保險(xiǎn)、養(yǎng)老基金等尋求從長期投資獲益的資金來源匹配資金回收期。城市軌道交通建設(shè)投資資金規(guī)模大，投資期限長，因有政府主導(dǎo)和支持，收益相對(duì)穩(wěn)定；而保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金開展股權(quán)融資，具有資金量大、長期性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢(shì)，以財(cái)務(wù)投資為主。軌道交通建設(shè)和保險(xiǎn)股權(quán)無論從資金規(guī)模、投資期限還是收益需求等方面都高度匹配。這樣既緩解了軌道交通建設(shè)融資壓力，又契合了保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金的投資需求。

另一方面，在以往A包（建設(shè)）+B包（運(yùn)營）模式中，政府負(fù)責(zé)A包的建設(shè)或者購買A包資產(chǎn)，而后租賃給B包使用。為了減輕政府財(cái)政壓力，簡(jiǎn)化交易結(jié)構(gòu)，保證風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)，可直接在城市軌道交通的建設(shè)模塊中采用BLT（Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交）模式。

城市軌道交通的運(yùn)營模塊

在城市軌道交通的運(yùn)營模塊中，對(duì)社會(huì)資本最主要的要求是其專業(yè)的運(yùn)營管理能力。因此，本著適度開放競(jìng)爭(zhēng)、配合城市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)成熟度，在項(xiàng)目建設(shè)完成后的初期運(yùn)營投資人需要承擔(dān)機(jī)電設(shè)備的采購與安裝投資，并以運(yùn)營收入回收投入，采取IOT（Invest-Operate-Transfer，投資-運(yùn)營-移交）模式，如圖1所示。

而當(dāng)運(yùn)營回收期結(jié)束后則可以采用適用于存量資產(chǎn)的O&M（OperationMaintenance， 委托運(yùn)營）。以城市軌道交通為例，我國現(xiàn)有的城市軌道交通多為地方城市軌道交通集團(tuán)直接運(yùn)營，與這種直接委任的方式相比，委托運(yùn)營也不失為一種選擇，可以視當(dāng)?shù)厍闆r合理選擇適合的運(yùn)營模式。

城市軌道交通的物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營模塊

土地開發(fā)及上蓋物業(yè)的建設(shè)與運(yùn)營市場(chǎng)已經(jīng)非常成熟，關(guān)鍵問題是如何將二者的收益與另外兩個(gè)模塊正確捆綁。基于現(xiàn)行法律政策的要求，政府作為該模塊主體較為合理。在溢價(jià)回收困難的情況下，政府對(duì)土地出讓收入的集成管理，直接補(bǔ)貼是第一步。在此之后，政府應(yīng)通過出臺(tái)政策或去除限制等方法為溢價(jià)回收提供通暢的渠道。

在政府監(jiān)管下，可由項(xiàng)目公司設(shè)立特定的“資金池”，項(xiàng)目的資金流動(dòng)由特定部門管理。對(duì)項(xiàng)目的四個(gè)模塊可采取不同的融資模式，配以不同種類的資金，甚至是不同的特許經(jīng)營期限。不同模塊間在資金對(duì)接時(shí)，應(yīng)遵循前期規(guī)劃與開發(fā)時(shí)序安排、動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制與合理收益分配等原則。作為各個(gè)模塊間資金的紐帶，資金池應(yīng)遵循保證各模塊正常運(yùn)作、以強(qiáng)補(bǔ)弱又不失激勵(lì)的原則，動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼，合理分配。在綜合考慮資金池的主導(dǎo)主體是政府還是市場(chǎng)、物業(yè)開發(fā)經(jīng)營與城市軌道交通項(xiàng)目對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼還是統(tǒng)一分配、效益應(yīng)如何在城市軌道交通模塊與物業(yè)模塊間分配等問題的前提下，制定合理的分配機(jī)制。

青島城市軌道交通13號(hào)線二期的應(yīng)用研究

基于前文提出的城市軌道交通項(xiàng)目模塊化設(shè)計(jì)與統(tǒng)一運(yùn)作的思路，在青島市紅島-膠南城際軌道交通二期工程（青島城市軌道交通13號(hào)線二期，以下簡(jiǎn)稱本項(xiàng)目）當(dāng)中結(jié)合實(shí)際情況對(duì)此思路進(jìn)行了應(yīng)用，并指導(dǎo)了本項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等工作。

本項(xiàng)目位于青島市西海岸新區(qū)，總體呈東北-西南走向，為沿線各重點(diǎn)功能區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)及組團(tuán)間提供方便快捷的交通方式，在青島西海岸經(jīng)濟(jì)新區(qū)的發(fā)展中起著重要的、不可替代的規(guī)劃引導(dǎo)、功能銜接、概念引領(lǐng)作用。

運(yùn)作機(jī)制分析

本項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)涉及了模塊化設(shè)計(jì)中的建設(shè)和運(yùn)營兩個(gè)模塊。而采購方案、運(yùn)營方案、回報(bào)機(jī)制和退出方案構(gòu)成了項(xiàng)目運(yùn)作的主要實(shí)施環(huán)節(jié)。

本項(xiàng)目的社會(huì)資本方包括施工類投資人和財(cái)務(wù)類投資人兩種不同類型的投資者。施工類投資人通過公開招投標(biāo)確定，實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)一體化招標(biāo)；財(cái)務(wù)類投資人通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商確定，符合《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。

本項(xiàng)目將采取“股權(quán)合作+BOT”的PPP合作模式，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營，回報(bào)機(jī)制為“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”。城市軌道交通集團(tuán)與社會(huì)資本合作方在合同中明確約定采用“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”方式進(jìn)行股權(quán)置換或轉(zhuǎn)讓。項(xiàng)目公司中的社會(huì)資本將于運(yùn)營期通過逐步向第三方轉(zhuǎn)讓股權(quán)實(shí)現(xiàn)股權(quán)置換和退出項(xiàng)目。本項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和退出機(jī)制在現(xiàn)有的市場(chǎng)形勢(shì)下符合社會(huì)資本的需求，有利于吸引社會(huì)資本參與到該項(xiàng)目當(dāng)中。

融資方案分析

融資方案的設(shè)計(jì)涉及模塊化設(shè)計(jì)中的建設(shè)和運(yùn)營兩個(gè)模塊。本項(xiàng)目根據(jù)投資人市場(chǎng)調(diào)研情況，結(jié)合投資人的投資意愿，采用的項(xiàng)目資本金籌措方案為基金交易模式。

在基金交易模式中，由中選的財(cái)務(wù)類投資人、施工類投資人和城市軌道交通集團(tuán)共同發(fā)起設(shè)立13號(hào)線基金，政府資本作為劣后級(jí)LP出資，對(duì)其余社會(huì)資本進(jìn)入起引導(dǎo)和保障作用；施工類投資人作為中間級(jí)LP出資，為優(yōu)先級(jí)LP提供補(bǔ)充增信，增強(qiáng)安全墊，降低財(cái)務(wù)類投資人成本；財(cái)務(wù)類投資人作為優(yōu)先級(jí)LP出資，通過基金投資項(xiàng)目，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最小，僅獲取投資的固定回報(bào)。13號(hào)線基金設(shè)立后，財(cái)務(wù)類投資人與政府資本、施工類投資人三方共同組建項(xiàng)目公司。

本項(xiàng)目基金交易模式既發(fā)揮了政府財(cái)政資金的引導(dǎo)和保障作用，有效地分散了投資風(fēng)險(xiǎn)，又保證了政府資本在項(xiàng)目中的表決權(quán)。另外，基金中社會(huì)資本的退出方式靈活，可吸引更多社會(huì)投資人的參與。本項(xiàng)目基金中創(chuàng)新性的地引入施工類投資人，更有利于體現(xiàn)PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、長期合作的本質(zhì)特征。

結(jié)語

現(xiàn)有城市軌道交通項(xiàng)目對(duì)于成本投入的把控能力已經(jīng)十分成熟，解決好項(xiàng)目的現(xiàn)金流入與分配問題，是解決PPP模式應(yīng)用的關(guān)鍵。通過模塊化設(shè)計(jì)，根據(jù)不同模塊的特點(diǎn)引入不同的社會(huì)資本，并通過票務(wù)收入、財(cái)政補(bǔ)貼等將各個(gè)模塊結(jié)合并進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作，滿足多元參與者的利益訴求后，PPP模式定能成為城市軌道交通行業(yè)發(fā)展的助力。