無人機(jī)反“黑飛”之道

張瑤　肖輝龍

4月30日下午，成都雙流機(jī)場再次發(fā)生“無人機(jī)擾航”事件，共造成10個航班備降。這已經(jīng)是4月以來，雙流機(jī)場第八次發(fā)生“無人機(jī)擾航”事件。引發(fā)近百個航班備降、返航，引發(fā)輿論關(guān)注，公安部門已對事件進(jìn)行立案調(diào)查。

“無人機(jī)”通常指“無人駕駛航空器”，需要駕駛員使用遙控設(shè)備操控。根據(jù)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》的規(guī)定，對于民用無人駕駛航空器，飛行密集區(qū)、人口稠密區(qū)、重點地區(qū)、繁忙機(jī)場周邊空域，原則上不劃設(shè)飛行空域。

脫胎于軍事應(yīng)用領(lǐng)域的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，在民用領(lǐng)域發(fā)展迅猛。隨著民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)趨于廉價、傻瓜化、玩具化，大型活動中常會出現(xiàn)未經(jīng)備案許可的無人機(jī)，一旦失控墜落，易造成人員和財產(chǎn)損失。

而中國無人機(jī)立法并未跟上市場的快速腳步，現(xiàn)有規(guī)則“非嚴(yán)即空”，加之監(jiān)管缺位，無人機(jī)使用者往往只有“不飛”和“黑飛”兩個選擇。

模糊的飛行邊界

無人機(jī)的飛行邊界何在？

參考民用航空器的相關(guān)法律，無人機(jī)合法飛行一般需要具備三個條件——無人機(jī)駕駛資質(zhì)、通過申請獲得飛行空域、能夠證明無人機(jī)適航。

按民航局2013年出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，對于在視距（相對高度120米，距離500米）內(nèi)運行的空機(jī)大于7公斤的無人機(jī)，在隔離空域內(nèi)超過視距運行的無人機(jī)，以及在融合空域內(nèi)運行的不大于116公斤的無人機(jī)，需要獲得民航局指導(dǎo)下的中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（AOPA - China）頒發(fā)的無人機(jī)飛行執(zhí)照。對于空機(jī)重量大于116公斤的無人機(jī)和計劃在融合區(qū)域飛行的無人機(jī)，駕駛員則依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，需考取由民航局管理的私用、商用或者航線運輸駕駛員執(zhí)照等。

AOPA-China是目前唯一有無人機(jī)駕駛證頒發(fā)資質(zhì)的行業(yè)協(xié)會。截至去年底，民用無人機(jī)駕駛員合格證總數(shù)為10255個，然而，持照飛行的無人機(jī)駕駛員占中國實際無人機(jī)飛行員比例非常少。

“我到現(xiàn)在都不明白我每次任務(wù)究竟應(yīng)該辦理哪些手續(xù)，向哪些部門申請?！?河南俯瞰天下影視傳媒有限公司總經(jīng)理李軍波說。他是河南首批取得AOPA- China無人機(jī)駕照的資深用戶。

合法飛行的另一個條件是，需進(jìn)行空域申請。依據(jù)國務(wù)院、中央軍事委員會發(fā)布的《飛行基本規(guī)則》規(guī)定，中央軍事委員會空中交通管制委員會負(fù)責(zé)全國的飛行管制。

AOPA-China無人機(jī)委員會工作人員介紹，申請飛行要看具體的空域，空軍管制的區(qū)域要向空軍航管部門申請，民航局管制的區(qū)域則要向民航部門申請。

無人機(jī)的一些飛行標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊，但聊勝于無。問題是，一些法律法規(guī)在執(zhí)法時卻因主體不明、監(jiān)管缺位等問題，放任“黑飛”。

嚴(yán)格空域管理

“要發(fā)展無人機(jī)產(chǎn)業(yè)，對其進(jìn)行立法規(guī)制，空域的放開是大前提?！焙娇辗▽＜?、律師刁偉民表示，空域資源不利用等于浪費，而目前我國的低空空域的使用和管理正處于改革破冰期。不論是監(jiān)管主體還是無人機(jī)使用者，都往往忽視無人機(jī)飛行的審批程序。

對比之下，通用航空和無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的美國、日本、英國等國家，都有標(biāo)準(zhǔn)的空域劃分制度，并且在低空空域的準(zhǔn)入和管理上較為寬松，為無人機(jī)的準(zhǔn)入提供了空間。

作為世界上空域管理最為嚴(yán)格的國家之一，中國空域要進(jìn)行開放化改革的說法，從官方到民間一直存在，始終難見實質(zhì)性進(jìn)展。

早在2010年，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，定下空域改革的時間表，為發(fā)展通用航空掃清障礙。2015年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上再次提出擴(kuò)大低空開放空域的議題。今年全國兩會期間，全國人大代表馬須倫提出盡快立法填補(bǔ)中國空域管理空白的議案。

中國政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授覃華平說，既應(yīng)盡快為無人機(jī)在隔離空域內(nèi)的飛行提供合理報批與準(zhǔn)入手續(xù)，也要考慮無人機(jī)在融合空域的飛行準(zhǔn)入許可問題，與國際接軌。

美國“寬嚴(yán)并濟(jì)”的空域管理方法值得參考。

在那里，根據(jù)高度、機(jī)場和軍事設(shè)施所在等，空間可劃分為不同的等級。對不同等級空域?qū)嵭胁煌墑e的管轄和準(zhǔn)入許可，允許無人機(jī)在不影響正常載人航空安全和軍事安全的前提下，在空域內(nèi)飛行。而在低于700英尺或者1200英尺 （約為213.36米或365.76米）的空域，無需申報飛行申請，飛行安全由飛行員自己負(fù)責(zé)，自由度較高。

實名制被認(rèn)為是能夠有效解決消費級領(lǐng)域無人機(jī)監(jiān)管無力的方式。

2015年起，美國就開始了無人機(jī)實名登記制度，截至2016年底，已有近3萬名無人機(jī)飛行員獲得證書。中國民航局局長馮正麟今年3月在接受媒體采訪時曾表示，民航局會研究推行無人機(jī)實名制管理方式。

不過，要建立完善的無人機(jī)管理體系，實名登記制度應(yīng)當(dāng)只是起點。覃華平說，對無人機(jī)的管理在實施的過程中，可以借鑒國外的成熟經(jīng)驗。例如，英國就為無人機(jī)飛行員提供了全面而詳細(xì)的安全飛行指南，列明了諸如權(quán)利義務(wù)、具體管理部門及其聯(lián)系方式、發(fā)生安全事故之后的處理方式及止損方法等。

另外，適當(dāng)?shù)暮叫邪踩辗ń逃饶軠p少飛行安全隱患，也能保證在無人機(jī)出現(xiàn)事故后，相關(guān)責(zé)任人可以被有效而合法進(jìn)行追責(zé)。

隨著未來無人機(jī)的應(yīng)用愈發(fā)普及，覃華平還建議，國家可以推出強(qiáng)制性保險，以政策性保險的方式平衡意外事故可能導(dǎo)致的責(zé)任失調(diào)。