伍勁松， 黃冠華

中國食品安全風(fēng)險防控機(jī)制研究
——以廣東省X市為例

伍勁松， 黃冠華

目前中國食品安全仍存在各種類型風(fēng)險隱患，難以有效防控與化解。以廣東省X市實(shí)證調(diào)研的最新資料與數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析風(fēng)險防控機(jī)制的理論基礎(chǔ)、基本原則與現(xiàn)實(shí)困境，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建中國食品安全風(fēng)險防控機(jī)制必須實(shí)現(xiàn)公法思維之“變遷”，融入“網(wǎng)格化”“清單式”食品安全風(fēng)險防控新思路，以“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)為依托，配置多元化風(fēng)險化解機(jī)制，以有效防控、化解食品安全之類型化風(fēng)險。

食品安全 風(fēng)險防控機(jī)制 “清單式”規(guī)制

一、引 言

常言道“民以食為天”，但近年來食品安全風(fēng)險始終未能得到有效防范與化解。2015年“崔永元轉(zhuǎn)基因食品是否有毒之爭”*《崔永元談轉(zhuǎn)基因，安不安全科學(xué)界有爭論，但濫種是農(nóng)業(yè)部瀆職》,網(wǎng)易新聞，2015-03-04，http:∥news.163.com/15/0304/07/AJRK1JFG00014SEH.html。2015年4月3日，崔永元在復(fù)旦大學(xué)交流會上與教授就食品轉(zhuǎn)基因問題展開激烈辯論，此后關(guān)于轉(zhuǎn)基因是否有毒的爭論越發(fā)激烈。更一度引起群眾對轉(zhuǎn)基因食品的懷疑與不安。事實(shí)上，自2008年三聚氰胺事件爆發(fā)以來，群眾對于政府監(jiān)管的信心大大減低，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重不信任感。為了將食品安全風(fēng)險控制在合理區(qū)域，增強(qiáng)群眾對政府與食品的信心，有必要建立和完善食品安全風(fēng)險防控機(jī)制。然而，目前中國食品安全風(fēng)險防控機(jī)制仍未能滿足轉(zhuǎn)型時期風(fēng)險規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需要。由《廣東省X市食品安全風(fēng)險防控研究報告》最新調(diào)研數(shù)據(jù)可見，X市目前食品風(fēng)險防控管制群眾滿意度仍有待提高。在受訪的314名市民中，超過四分之三的市民認(rèn)為X市食品風(fēng)險防控與治理的實(shí)際效果一般；58%的市民認(rèn)為食品風(fēng)險最大隱患在于食品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)，對于生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)應(yīng)分段重點(diǎn)監(jiān)管；多數(shù)市民認(rèn)為處罰不嚴(yán)和行政監(jiān)管的失職是食品風(fēng)險防控存在的最大問題；近80%的受訪企業(yè)認(rèn)為目前X市食品安全風(fēng)險防控體系不夠完善；多數(shù)企業(yè)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)抽檢制度亟須完善；多數(shù)受訪機(jī)關(guān)認(rèn)為嬰幼兒配方乳粉、乳制品、肉制品、食用植物油、食品添加劑是食品高風(fēng)險集聚領(lǐng)域，應(yīng)分級重點(diǎn)防控，等等。除了上述問題外，部分食品監(jiān)督部門更以食品安全事故的不確定性、階段性作為監(jiān)督漏洞辯詞，也有食品監(jiān)督部門認(rèn)為監(jiān)督漏洞是由于防控機(jī)制過于宏觀，不具可操作性與明確指導(dǎo)性。換言之，目前中國食品安全風(fēng)險防控機(jī)制運(yùn)行依然停留在依賴“可得性啟發(fā)”(availability heuristic)*[美]丹尼爾·卡尼曼、[美]保羅·斯洛維奇、[以色列]阿莫斯·特沃斯基編：《不確定性狀況下的判斷：啟發(fā)式和偏差》，第174—192頁，方文、吳新利、張擎等譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版。可得性啟發(fā)指人們依賴于容易想到的實(shí)例或相關(guān)性來評估風(fēng)險的程度。階段，風(fēng)險規(guī)制主觀性過強(qiáng)并未能結(jié)合客觀規(guī)制技術(shù)，雖有風(fēng)險規(guī)制卻未能細(xì)化風(fēng)險規(guī)制，由此引發(fā)了食品安全風(fēng)險防控機(jī)制研究的新問題：第一，風(fēng)控機(jī)制構(gòu)建應(yīng)遵循何種理論基礎(chǔ)？第二，風(fēng)控機(jī)制應(yīng)遵循何種指導(dǎo)原則？第三，風(fēng)控機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)狀與問題何在？第四，防控機(jī)制的宏觀架構(gòu)與微觀操作如何構(gòu)建？第五，機(jī)制構(gòu)建如何結(jié)合“清單式”管理新思維與“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)？

二、食品安全風(fēng)險防控機(jī)制構(gòu)建之理論基礎(chǔ)

(一)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)與博弈論

經(jīng)濟(jì)人(economic man)就是理性自利、有創(chuàng)造性、能尋求自身利益最大化的人?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)人論經(jīng)由經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際效用分析學(xué)派、奧地利學(xué)派與洛桑學(xué)派的發(fā)揚(yáng)光大，已成為分析經(jīng)濟(jì)行為的一項重要原理。食品也是一種商品，食品相關(guān)主體特征上也是理性自利。經(jīng)濟(jì)學(xué)中對于人的假設(shè)可以合理地適用于食品安全風(fēng)險防控領(lǐng)域，一個理性自利的“經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)入食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域后，同樣也是“自利的、理性的效用最大化者”。人這種與生俱來的本性勢必要通過法律和制度來加以克制，避免食品相關(guān)人的恣意妄為。這種人性論顯然是相對理性風(fēng)險預(yù)測的理論基礎(chǔ)，屬于“相對已知”的理性規(guī)制論。只有對“經(jīng)濟(jì)人”自利、理性的合理風(fēng)險預(yù)測，才能使食品安全風(fēng)險防控機(jī)制得到優(yōu)化與發(fā)展。

食品安全監(jiān)管的過程是三方主體之間博弈的過程。一是國家食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的博弈。國家監(jiān)管當(dāng)局為“經(jīng)濟(jì)人”的第一代表，假設(shè)監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管一方都是理性人，國家政府監(jiān)管者如果在食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的種種漏洞而造成食品安全嚴(yán)重事故，監(jiān)管層本身也有被繩之以法的行政刑事風(fēng)險；而食品生產(chǎn)經(jīng)營者如果盲目追逐利潤，生產(chǎn)經(jīng)營違法食品，也將面臨監(jiān)管者的嚴(yán)厲處罰風(fēng)險。二是國家食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品消費(fèi)者之間的博弈。國家監(jiān)管者如果無法通過有效的食品風(fēng)險防控規(guī)制食品風(fēng)險，保障消費(fèi)者的安全，將會產(chǎn)生民怨四起的政治風(fēng)險;而食品消費(fèi)者如果因貪圖價格便宜去購買街邊違法攤販的不衛(wèi)生食品，會產(chǎn)生食物中毒等身體健康損害風(fēng)險。三是食品生產(chǎn)經(jīng)營者與食品消費(fèi)者之間的博弈。如食品生產(chǎn)經(jīng)營者無法規(guī)制食品安全風(fēng)險，將不合格的食品銷售給消費(fèi)者，將會造成合同違約或侵權(quán)等承擔(dān)賠償懲罰責(zé)任風(fēng)險；又如食品消費(fèi)者自愿選擇向街邊不衛(wèi)生違法攤販購買不合格食品，將會產(chǎn)生身體機(jī)能受損風(fēng)險?？梢?，食品安全風(fēng)險防范與化解需遵守上述理論基礎(chǔ)，食品監(jiān)管者、食品被監(jiān)管者、食品消費(fèi)者三方的風(fēng)險博弈也將指導(dǎo)食品安全風(fēng)險防控機(jī)制的現(xiàn)實(shí)構(gòu)建。

(二)風(fēng)險防控論

在現(xiàn)實(shí)的社會生活中，風(fēng)險無處不在。規(guī)制者試圖通過讓我們免于或削減同特定風(fēng)險物質(zhì)(如食品添加劑、危險的化學(xué)品)乃至有潛在風(fēng)險的人的接觸，使我們的生活變得更加安全。美國的韋伯字典將風(fēng)險定義為“面臨的傷害或損失的可能性”。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，還可將風(fēng)險劃分為蓋然性的風(fēng)險與不可預(yù)測的風(fēng)險、客觀的風(fēng)險與主觀的風(fēng)險、自愿選擇的風(fēng)險和社會施加的風(fēng)險。*Robert Baldwin Introduction—Risk：The Legal Contribution∥Robert Baldwin(Editor). Law and Uncertainty: Risk and Legal Processes.Kluwer Law International,1997：4—5.在《如何打破惡性循環(huán)——政府如何規(guī)制風(fēng)險》一書中，布雷耶認(rèn)為這個世界充滿了風(fēng)險，我們只是規(guī)制其中一部分風(fēng)險而非全部風(fēng)險。

食品安全領(lǐng)域更是一個風(fēng)險聚集的高風(fēng)險區(qū)，人們對于食品市場充滿懷疑與不安，此種現(xiàn)象除了肇因于食品業(yè)者的違法行為外，更多地源自人們必須面對環(huán)境、產(chǎn)業(yè)變遷、科技發(fā)展與全球化貿(mào)易所帶來的結(jié)構(gòu)性未知食品安全風(fēng)險。現(xiàn)代食品安全問題已從傳統(tǒng)違法懲罰轉(zhuǎn)換為風(fēng)險防范與化解。由于食品安全風(fēng)險具高度復(fù)雜性、專業(yè)性與不確定性，食品安全風(fēng)險預(yù)防成為一項科學(xué)任務(wù)，國家必須結(jié)合風(fēng)險防范理論建構(gòu)食品安全風(fēng)險預(yù)警、防范、化解機(jī)制。毫無疑問，風(fēng)險防控論是構(gòu)建食品安全風(fēng)險防控機(jī)制的重要基礎(chǔ)理論之一。

(三)信息不對稱理論

中國古代先賢早已清楚信息之重要性。古代之圣人、圣王都是善于掌握信息才得以治理天下的，《道原經(jīng)》便有“圣王用此，天下服”之名句，當(dāng)然信息也是個人行為受到監(jiān)督的基礎(chǔ)。*張維迎：《產(chǎn)權(quán)、政府與信譽(yù)》，第4—5頁，三聯(lián)書店2001年版。信息不對稱理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，這一理論的要點(diǎn)在于：第一，其中一方掌握的信息更加充分；第二，掌握信息更加充分的一方總是處于優(yōu)勢地位；第三，買賣雙方都會努力地獲取對方更多的信息；第四，信息不對稱可能產(chǎn)生逆向選擇問題；第五，市場信號顯示在一定程度上可以彌補(bǔ)信息不對稱的不足。

從信息不對稱論看食品安全問題更有助于分析風(fēng)險產(chǎn)生之根源。食品生產(chǎn)者、食品銷售者、食品消費(fèi)者、食品監(jiān)管者之間都存在一定的信息不對稱。一是食品生產(chǎn)者與食品銷售者之間，某些食品銷售者因不知進(jìn)貨的食品生產(chǎn)工藝等原因，未能完全識別該食品的真正危害性；二是食品生產(chǎn)銷售者與食品消費(fèi)者之間，食品消費(fèi)者僅能從視覺、味覺上初步判斷所購買食品的基本信息，但對于食品危害性的認(rèn)識仍然不如食品生產(chǎn)者、銷售者；三是食品監(jiān)管者與食品生產(chǎn)者、銷售者之間，由于食品生產(chǎn)、銷售之分散性特征，政府部門無法完全識別、預(yù)警食品生產(chǎn)者、銷售者之食品真實(shí)性信息。

三、食品安全風(fēng)險防控機(jī)制構(gòu)建之原則

(一)風(fēng)險預(yù)防原則

食品安全風(fēng)險具有未知性的特征，是可能發(fā)生的危害。風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為損害，會對社會、政府及個人產(chǎn)生諸多不良影響，特別是損害人民對政府管理能力的信任感。即便動用大量的人力、物力進(jìn)行處理，其破壞性后果依舊存在，難以消除。在風(fēng)險變成現(xiàn)實(shí)之前，采取措施對風(fēng)險進(jìn)行防控以降低風(fēng)險后果發(fā)生的可能性是最有效、最理想的防控狀態(tài)。食品安全風(fēng)險的危害性及其后果之不可逆性，使得對其防控須堅持風(fēng)險防控優(yōu)先的原則。

預(yù)防原則肇始于20世紀(jì)70年代。依據(jù)歐洲共同體2002年178號條例第7條的規(guī)定，預(yù)防原則被界定為：“在特定情況下，根據(jù)現(xiàn)有資訊分析，認(rèn)為可能存有危害健康效果，雖在科學(xué)上尚存在不確定性，仍得在廣泛的風(fēng)險評估所需更多的科學(xué)資訊出現(xiàn)前，預(yù)先采取風(fēng)險管理措施，以確保歐盟所欲維護(hù)之高度健康保護(hù)水準(zhǔn)。”即雖然科學(xué)上尚無法證實(shí)相關(guān)食品或飼料是否真正對人體健康安全無虞，但為達(dá)成歐盟對人體健康和生命所設(shè)立之高度保護(hù)水準(zhǔn)，透過預(yù)防原則之應(yīng)用，要求風(fēng)險管理機(jī)關(guān)審慎評估所有相關(guān)資料，以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，并采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施，以預(yù)防風(fēng)險實(shí)現(xiàn)的可能。

(二)風(fēng)險管理原則

風(fēng)險管理是風(fēng)險分析后續(xù)不可或缺的一環(huán)，也是國際食品安全法的核心部分。簡言之，風(fēng)險管理即根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果并衡量食品安全法之目的以選擇適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)措施。風(fēng)險管理原則的訴求是以預(yù)防性的措施、監(jiān)督與控管機(jī)制來減低、排除或預(yù)防消費(fèi)或食品帶來的人類健康風(fēng)險。此風(fēng)險管理機(jī)制，必須是有效的、公正的、適當(dāng)?shù)模磺冶仨氃趪覚?quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制下執(zhí)行預(yù)防性措施。

風(fēng)險評估與風(fēng)險管理必須各自獨(dú)立并相互支援，這樣才能避免風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)“球員兼裁判”的不公正現(xiàn)象發(fā)生，讓風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)客觀評估食品危害的風(fēng)險，取信于消費(fèi)大眾。風(fēng)險管理的最終目標(biāo)并不是消除所有可能的風(fēng)險。在風(fēng)險分析的過程中，以科學(xué)為基礎(chǔ)的評價并非唯一考量的面向，在相關(guān)因應(yīng)措施發(fā)布前，還須關(guān)注社會、經(jīng)濟(jì)、道德、政治、法律、傳統(tǒng)、環(huán)境等層面，其中需要考量的問題包括采取何種措施較為適當(dāng)、何種消費(fèi)族群需要特別照護(hù)、哪一些風(fēng)險較具代表性、風(fēng)險是否得以控制及其控制成本之預(yù)估等。對于整體因素的綜合衡量及要采取何種因應(yīng)措施的最后決策，皆于風(fēng)險管理階段加以統(tǒng)整。風(fēng)險管理之決策往往和前述預(yù)防原則之應(yīng)用有密切的關(guān)聯(lián)性，即縱使危害尚未發(fā)生，也要求做出“防患于未然”之因應(yīng)措施，但手段需適當(dāng)且合于目的，并應(yīng)隨著科學(xué)的進(jìn)步、發(fā)展隨時再審核其措施的合致性。

(三)公開透明原則

公開透明原則是國際食品法制中的重要原則，指關(guān)于技術(shù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、合格評定程序等的訂立、名詞定義與適用，其程序皆須公開，并使公眾有機(jī)會對技術(shù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、合格程序等表達(dá)意見。公開透明原則表現(xiàn)在該行政機(jī)關(guān)對食品安全有妨害人類或動物健康之虞存在合理的懷疑時，必須告知大眾此訊息，同時提供預(yù)防或減少危機(jī)發(fā)生的措施。

目前，食品安全領(lǐng)域存在著政府部門、食品生產(chǎn)者、消費(fèi)者三者之間明顯的信息不對稱現(xiàn)象：食品生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中掌握著食品原材料的質(zhì)量、添加物的用量、農(nóng)藥的使用情況等信息，而這些信息卻鮮為消費(fèi)者所知；政府監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中未能做到信息的完全公開，宣傳教育的力度不夠、與公民的互動不足，導(dǎo)致社會公眾對食品安全的認(rèn)知度較低，阻礙了社會共建共治的步伐。落實(shí)資訊公開的途徑之一，即透過快速通報系統(tǒng)，滿足消費(fèi)者的知情權(quán)。

四、中國食品安全風(fēng)險防控之現(xiàn)實(shí)困境

對于中國食品風(fēng)險防控的現(xiàn)實(shí)困境，學(xué)界觀點(diǎn)不一。于海純從食品安全強(qiáng)制責(zé)任險的角度認(rèn)為困境是“食品安全事故的風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制過于剛性”*于海純：《我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險的法律構(gòu)造研究》，載《中國法學(xué)》2015年第3期。；馬英娟從監(jiān)管部門角度認(rèn)為困境在于“部門間職能交叉重疊與權(quán)限模糊的地帶”*馬英娟：《走出多部門監(jiān)管的困境——論中國食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作》，載《清華法學(xué)》2015年第3期。;戚建剛從監(jiān)管主體的角度論述困境在于“規(guī)制陷入了合法性危機(jī)與惡性循環(huán)”*戚建剛：《我國食品安全風(fēng)險規(guī)制模式之轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)研究》2011年第1期。;葛自丹則從行政執(zhí)法角度認(rèn)為困境在于“食品行政執(zhí)法風(fēng)險未能有效內(nèi)控”*葛自丹：《行政執(zhí)法風(fēng)險的內(nèi)控機(jī)制初論——以食品安全執(zhí)法為例》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期。。學(xué)界學(xué)者研究角度雖推陳出新，但始終未能有效結(jié)合食品行政執(zhí)法、行政監(jiān)督最新數(shù)據(jù)作實(shí)證研究，未能用法律科學(xué)思維、以數(shù)據(jù)為依托、多層面逐點(diǎn)歸納現(xiàn)實(shí)困境之所在,如政府推行食品風(fēng)險防控機(jī)制的實(shí)際情況。廣東省X市最新調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有80%的受訪食品生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)為目前政府推行的食品風(fēng)險防控機(jī)制不夠完善，客觀反映了機(jī)制推行的現(xiàn)實(shí)困境。以下是筆者根據(jù)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)歸納整理的最為突出的食品安全風(fēng)險規(guī)制問題。

(一)食品安全風(fēng)險點(diǎn)散亂

以廣東省X市實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)為例，由2015年X市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰信息公開表可見，食品餐飲案件占相當(dāng)大比例，分布在各個食品種類，讓人防不勝防。

一是食品產(chǎn)業(yè)“多、小、散、亂、差”的整體現(xiàn)狀沒有根本改變，學(xué)校、工地集體食堂和城鄉(xiāng)居民集中聚餐的地方食品安全風(fēng)險點(diǎn)仍比較多。首先，城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，容易出現(xiàn)無照經(jīng)營和制售假冒偽劣食品的“黑窩點(diǎn)”，食品安全風(fēng)險因素和節(jié)點(diǎn)多。地方食品生產(chǎn)企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本使用相對落后的工藝與技術(shù)生產(chǎn)食品。2015年X市陸續(xù)曝光了一些食品安全問題，特別是“僵尸肉”“病死豬”和散裝油等案件，觸目驚心，影響惡劣。另外，肉品質(zhì)量安全輸入性風(fēng)險較高，通過實(shí)施生豬“定點(diǎn)屠宰、場廠掛鉤”、肉品統(tǒng)一配送等一系列新舉措，全市肉品質(zhì)量保障水平不斷提高。但是，部分不法分子仍有可能通過地下渠道將有毒有害肉品輸入本地消費(fèi)市場。其次，集中就餐場所食品安全風(fēng)險不容忽視，學(xué)校、工廠、企事業(yè)單位的集體食堂、城鄉(xiāng)居民聚餐的地點(diǎn)以及中小型餐飲店發(fā)生食物中毒事件的風(fēng)險較高。最后，小作坊、小攤販、小餐飲數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣、條件差、管理難。X市目前食品高風(fēng)險區(qū)大比例潛伏在街邊無證食品小攤販與小型食品生產(chǎn)加工小作坊?！稄V東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理條例》雖然在一定程度上彌補(bǔ)了廣東省目前對街頭食品小攤販的法律規(guī)制漏洞，但其所規(guī)定的具體法律制度忽略了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販流動性與多變性的特點(diǎn)，與上位法明顯銜接不上，使得政府部門對街頭食品小攤販難管理、難執(zhí)法、難防控。

二是網(wǎng)絡(luò)銷售假劣食品問題日益嚴(yán)重。隨著新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的組織、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)方式呈現(xiàn)出智能化、網(wǎng)絡(luò)化、小型化，安全風(fēng)險點(diǎn)更加隱蔽分散，對傳統(tǒng)的監(jiān)管手段提出了諸多挑戰(zhàn)。

(二)基層監(jiān)管能力相對薄弱

隨著職能向基層的逐步下放，基層力量與良好履職的要求相去甚遠(yuǎn)。農(nóng)業(yè)部門將流通環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職能移交給食品監(jiān)管部門，必然增加基層食品監(jiān)督部門的執(zhí)法工作量，特別是鎮(zhèn)街分局的監(jiān)管任務(wù)日益繁重。然而，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在著編制少、基礎(chǔ)弱、裝備差、專業(yè)水平不高、手段落后等問題，與良好履職要求存在較大差距，不利于及時有效地開展執(zhí)法工作。下面以廣東省X市為例加以說明。

一是執(zhí)法人員缺乏。按照目前X市行政執(zhí)法證發(fā)放規(guī)定，持證比率僅為25.4%，平均每個鎮(zhèn)街執(zhí)法人員不到4人，且這4人中大都是分局局長、副局長等領(lǐng)導(dǎo)，大量承擔(dān)具體監(jiān)管任務(wù)的工作人員因不符合條件無法領(lǐng)取行政執(zhí)法證。這與全市鎮(zhèn)(街)繁重的監(jiān)管任務(wù)不相匹配。

二是執(zhí)法設(shè)備配置嚴(yán)重不足，基層監(jiān)管力量相對人員配置不合理。目前X市食品監(jiān)管對象接近10萬家，但監(jiān)管人員不足1 000人，人均監(jiān)管對象超過100家。例如，G分局的監(jiān)管對象有19 072家，但工作人員只有28人，編制與任務(wù)的矛盾十分突出。特別是食品行業(yè)無證經(jīng)營數(shù)量多，監(jiān)管難度大，治理難度大。按照國家、省、市食品監(jiān)管執(zhí)法裝備配備基本要求，目前各分局的基本裝備配置普遍不足。如M分局至今沒有執(zhí)法車輛，取證設(shè)備及快速檢測設(shè)備基本空缺，遠(yuǎn)不能適應(yīng)食品監(jiān)管執(zhí)法的任務(wù)需要，也落后于原來從事食品流通安全監(jiān)管的基層工商所。目前的鎮(zhèn)(街)分局，監(jiān)管執(zhí)法仍停留在“眼觀、手摸、鼻子聞”的層面，從執(zhí)法設(shè)備配置上，難以承擔(dān)國家關(guān)于加強(qiáng)現(xiàn)代監(jiān)管水平的重任。

三是隊伍的專業(yè)化水平不夠。食品監(jiān)管整合了原工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的職能，監(jiān)管執(zhí)法具有一定的技術(shù)性。目前，X市食品基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員主要從原來市場、工商分局劃轉(zhuǎn)，系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)人員比例不升反降，基層專業(yè)人員培訓(xùn)的力度不足，人員流動性大，普遍存在人手少、業(yè)務(wù)生、專業(yè)技能弱的現(xiàn)象，缺乏建立統(tǒng)一權(quán)威監(jiān)管機(jī)構(gòu)的底氣，整體隊伍的素質(zhì)與履行新機(jī)構(gòu)、新職能的要求并不完全適應(yīng)，專業(yè)性、技術(shù)型人才還比較缺乏。

(三)配套法規(guī)與制度較為滯后

新《食品安全法》頒布實(shí)施后，相關(guān)的配套法律法規(guī)沒有及時出臺，執(zhí)法部門在履行職責(zé)時缺乏有力的法規(guī)支撐。特別是地方政府在推行一些創(chuàng)新性的措施時面臨著較大的法律風(fēng)險，在推進(jìn)具體工作時往往遇上“執(zhí)行瓶頸”。例如，在推行小作坊集中加工、肉品統(tǒng)一配送等工作的過程中，由于缺乏上層法規(guī)的支持，監(jiān)管部門對違反上述規(guī)定的行為無法采取強(qiáng)制措施，政策實(shí)施的難度加大。此外，標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致難以從法律上認(rèn)定某些食品安全問題的違法性。目前中國食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)、矛盾的問題，執(zhí)法中對部分食品安全問題認(rèn)定困難，處罰無依據(jù)。

(四)社會共治與參與有待實(shí)質(zhì)提高

一是社會力量監(jiān)督作用有待進(jìn)一步用制度來引導(dǎo)和鼓勵，食品安全社會監(jiān)督員、協(xié)管員未能發(fā)揮真正作用。在借力行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者、社會團(tuán)體、群眾舉報和新聞媒體，引導(dǎo)更多的社會組織力量參與食品安全監(jiān)管工作方面有待加強(qiáng)。特別是行業(yè)協(xié)會和專家委員會建設(shè)，未能充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會引導(dǎo)行業(yè)自律和專家委員會輔助決策的作用；未能在食品安全協(xié)管員、信息員和社會監(jiān)督員隊伍發(fā)展方面制定相應(yīng)的管理辦法、考核制度和激勵措施；未能建立新市民服務(wù)管理和食品安全監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，充分利用流管人員隊伍大、覆蓋面廣、熟悉情況的優(yōu)勢，使其參與到食品安全日常巡查工作中。

二是隨著政府職能與角色的轉(zhuǎn)變，多元化的監(jiān)督管理模式要求社會共治，有“共”才有“治”，缺少大眾媒體、企業(yè)協(xié)會、公民監(jiān)督、第三方民間組織等任意一環(huán)都不能稱為有效的共治機(jī)制。目前中國對于第三方社會共治機(jī)構(gòu)的定位與范圍仍然交錯混亂，未能建立全面清晰的社會共治準(zhǔn)入負(fù)面清單，因此無法將有關(guān)食品安全風(fēng)險防控的部分事務(wù)性工作交由市場第三方機(jī)構(gòu)高效完成。

(五)食品安全風(fēng)險防控體系亟待完善

以X市實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)為例。一是X市小作坊、小攤販、小商店、小餐飲店數(shù)量眾多，部分呈現(xiàn)出生產(chǎn)條件差、生產(chǎn)水平低、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、經(jīng)營不規(guī)范、潛藏食品安全隱患較多等特點(diǎn)，發(fā)生食品安全事故的概率較高，食品質(zhì)量難以保證。二是部分商販利用農(nóng)村消費(fèi)者食品安全意識不強(qiáng)、自我保護(hù)能力弱和部門監(jiān)管難以到位，將假冒偽劣食品等銷往偏遠(yuǎn)地區(qū)，增加了食品市場監(jiān)管難度。三是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和電子商務(wù)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)食品交易量快速增長。由于入門技術(shù)要求低，利潤可觀，催生了大量無資質(zhì)售賣食品的行為。如何依法有效地規(guī)范網(wǎng)絡(luò)食品交易,成為食品監(jiān)管工作特別是稽查打假工作面臨的新挑戰(zhàn)。

五、清單管理：食品安全風(fēng)險防控機(jī)制之理論型構(gòu)

食品安全風(fēng)險防控困境造成食品風(fēng)險監(jiān)管的“斷層式”。無論政府如何監(jiān)管，總在某一個階段(如食品運(yùn)輸階段)或某一個領(lǐng)域(如食品小作坊生產(chǎn)地點(diǎn))出現(xiàn)食品風(fēng)險量變到質(zhì)變，但執(zhí)法部門往往“一發(fā)了之”“一抽了之”“一說了之”“一罰了之”“一收了之”*滕佳材：《堅持依法監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管 努力提高食品安全監(jiān)管工作水平》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2015-11-06[2016-02-15]，http://dangjian.people.com.cn/n/2015/0916/c117092-27592662.html。，現(xiàn)實(shí)中也缺乏清單管理的理論指導(dǎo)模型。實(shí)際上,這些階段性的食品高風(fēng)險完全可以用科學(xué)、理性的行政手段予以規(guī)制，以“清單式”、全過程的風(fēng)險規(guī)制創(chuàng)新思維構(gòu)建新常態(tài)下的新型食品安全風(fēng)險防控機(jī)制有其現(xiàn)實(shí)的必要性與可行性，而構(gòu)建此創(chuàng)新機(jī)制首先要探討理論模型。

表1 食品安全風(fēng)險防控機(jī)制的宏觀架構(gòu)

(一)食品安全執(zhí)法權(quán)責(zé)清單

食品安全風(fēng)險執(zhí)法是風(fēng)險得以防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，食品安全風(fēng)險執(zhí)法雖然比以往有了較大的改進(jìn)，但部分執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)存在交叉沖突甚至執(zhí)法無據(jù)的現(xiàn)實(shí)困境。從法治的高度規(guī)范食品安全風(fēng)險防控執(zhí)法的重點(diǎn)應(yīng)落在執(zhí)法權(quán)責(zé)清單構(gòu)建上。具體執(zhí)法權(quán)責(zé)清單構(gòu)建范式如表2所示。

表2 食品安全執(zhí)法權(quán)責(zé)清單

(二)食品安全風(fēng)險評估清單

依據(jù)中國《食品安全法》第十七條等規(guī)定，食品領(lǐng)域的風(fēng)險評估(Risk Assessment)是指運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息、科學(xué)數(shù)據(jù)和有關(guān)信息，對食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中生物性、化學(xué)性和物理性危害因素進(jìn)行評估的制度?！妒称钒踩ā返诙粭l規(guī)定食品安全評估之作用在于：“食品安全風(fēng)險評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施食品安全監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)?！睂τ谑称钒踩L(fēng)險評估，多數(shù)學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注評估之程序設(shè)置，如評估主體應(yīng)當(dāng)是哪些、評估程序如何設(shè)置才科學(xué)與公平，但學(xué)者很少在食品行政執(zhí)法最前線深入了解評估之現(xiàn)實(shí)困境。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)基層食品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)認(rèn)為評估指標(biāo)目錄體系不夠完善。例如，對于某嬰幼兒配方食品評估，到底評估指標(biāo)具體應(yīng)包含多少項，哪些項目應(yīng)列入重點(diǎn)指標(biāo)項，現(xiàn)行中國《食品安全法》并沒有詳盡規(guī)定與整理。這種評估指標(biāo)的混亂不全造成了各地食品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)評估工作難以落實(shí)到位。筆者建議食品安全風(fēng)險評估應(yīng)結(jié)合網(wǎng)格化的食品各階段構(gòu)建一張三級評估指標(biāo)體系細(xì)化清單，以更清晰、合理、科學(xué)地指導(dǎo)各地區(qū)食品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的評估工作。以食品生產(chǎn)安全風(fēng)險評估指標(biāo)體系構(gòu)建為例，第一級指標(biāo)應(yīng)包括嬰幼兒奶粉、嬰幼兒配方食品、乳制品、食品植物油等重點(diǎn)領(lǐng)域；第二級指標(biāo)應(yīng)細(xì)化與歸納重點(diǎn)，并與一級指標(biāo)相對應(yīng)，如嬰幼兒配方食品對應(yīng)的二級指標(biāo)應(yīng)包含蛋白質(zhì)、維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)成分、重金屬超標(biāo)、亞硝酸鹽超標(biāo)和微生物成分等；第三級指標(biāo)應(yīng)對應(yīng)第二級指標(biāo)中的具體成分標(biāo)準(zhǔn)。以食品生產(chǎn)安全風(fēng)險評估為例，范式如表3所示。

表3 食品安全風(fēng)險評估清單

(三)食品安全風(fēng)險識別清單

食品安全風(fēng)險識別目前并未被明確規(guī)定在中國法律中，而僅存在于規(guī)范性文件中，但風(fēng)險識別始終是食品安全風(fēng)險防控機(jī)制構(gòu)建中不容忽視的環(huán)節(jié)。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前食品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)特別是基層食品監(jiān)督管理執(zhí)法部門在食品安全風(fēng)險識別過程中遇到的最大問題在于，未厘清食品安全高風(fēng)險領(lǐng)域。雖然通過風(fēng)險評估可以大致區(qū)分食品安全重點(diǎn)防控領(lǐng)域，但卻無法識別出此種重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險程度系數(shù)到底是屬于高風(fēng)險、中等風(fēng)險或低風(fēng)險。應(yīng)根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果數(shù)據(jù)以及以往執(zhí)法的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過數(shù)學(xué)概率的計算方法將風(fēng)險級別計算出來，分為高風(fēng)險級、中等風(fēng)險級和低風(fēng)險級。如食品安全風(fēng)險識別不能將風(fēng)險程度細(xì)化成一張明確的清單，各地區(qū)食品監(jiān)督管理部門無法對應(yīng)風(fēng)險級別采取不同的方法措施，都將大大降低食品監(jiān)督監(jiān)管部門的風(fēng)險防控效率，并造成執(zhí)法力量過于分散。風(fēng)險識別級別細(xì)化清單構(gòu)建范式如表4所示。

表4 食品安全風(fēng)險識別清單

(四)食品安全負(fù)面準(zhǔn)入清單

經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)各地區(qū)食品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)購買公共服務(wù)的能力是解決人員不足的靈丹妙藥。以X市為例，據(jù)X市M區(qū)H分局反映：就餐飲監(jiān)管舉例，監(jiān)管對象數(shù)量高達(dá)4 000多個，但監(jiān)管人員一共才12個，一個人平均要監(jiān)管300多間企業(yè)；另外缺乏監(jiān)管技術(shù)設(shè)備，出現(xiàn)要憑經(jīng)驗(yàn)去看食品標(biāo)簽的檢查技術(shù)問題。面對基層執(zhí)法人員有限、監(jiān)測技術(shù)落后等現(xiàn)實(shí)困境，政府購買公共服務(wù)的新共治機(jī)制是新公共治理時代解決諸多難題的靈丹妙藥。通過政府購買食品監(jiān)管事務(wù)性公共服務(wù),減輕基層執(zhí)法人員監(jiān)管負(fù)荷量，擴(kuò)大食品監(jiān)管網(wǎng)格化覆蓋面。對于事務(wù)性、技術(shù)性的食品檢查，可以通過合同方式委任給專業(yè)的民間食品技術(shù)檢查檢測機(jī)構(gòu)。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其實(shí)X市S區(qū)在食品監(jiān)督管理領(lǐng)域率先加大了政府購買公共服務(wù)，從而解決了食品監(jiān)管人員不足的問題。將食品的技術(shù)監(jiān)測及食品監(jiān)督的現(xiàn)場核查通過行政合同購買的方式委托給第三方機(jī)構(gòu)，將其他部分食品監(jiān)督檢查工作委托給行業(yè)協(xié)會，雖然仍存在部分問題，但取得了良好的食品風(fēng)險防控效果，減低了基層第一線食品執(zhí)法監(jiān)督人員的工作負(fù)荷量。X市引入民間食品流動性技術(shù)監(jiān)測服務(wù)、引入企業(yè)的現(xiàn)場技術(shù)核查、引入市場競爭機(jī)制向民間專業(yè)技術(shù)核查組織購買服務(wù)等經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。然而，目前中國政府購買第三方公共服務(wù)存在的最大問題是沒有清晰界定政府購買第三方服務(wù)的準(zhǔn)入負(fù)面清單，使得多地食品監(jiān)督管理部門對如何購買第三方公共服務(wù)尚一頭霧水。結(jié)合2016年3月2日實(shí)施的國家發(fā)展改革委員會、商務(wù)部發(fā)布的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案(試點(diǎn)版)》，構(gòu)建政府購買公共服務(wù)負(fù)面準(zhǔn)入清單范式如表5所示。

表5 食品安全負(fù)面準(zhǔn)入清單

六、中國食品安全風(fēng)險防控機(jī)制之實(shí)踐創(chuàng)新

以清單管理為核心的食品安全風(fēng)險防范機(jī)制僅為理論層面機(jī)制之創(chuàng)新型構(gòu)，至于現(xiàn)實(shí)中該機(jī)制能否發(fā)揮效用則需要實(shí)踐層面創(chuàng)新機(jī)制之型構(gòu)。食品安全風(fēng)險防控的施行被學(xué)界普遍認(rèn)為是行政決策“挑戰(zhàn)”現(xiàn)實(shí)不確定性的舉措。在當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+”新時代的沖擊下，這種不確定性的“挑戰(zhàn)”已經(jīng)轉(zhuǎn)化為不確定性的“科學(xué)技術(shù)挑戰(zhàn)”。食品安全風(fēng)險防控機(jī)制研究已經(jīng)從宏觀理論模型構(gòu)建層面進(jìn)入微觀細(xì)化實(shí)施操作層面，已經(jīng)從未知領(lǐng)域進(jìn)入相對可知領(lǐng)域，已經(jīng)從食品過程防控到食品全覆蓋網(wǎng)格化防控。但是，無論新常態(tài)如何變化，食品安全風(fēng)險防控機(jī)制必須以其他配套路徑多元化治理食品安全風(fēng)險。筆者建議構(gòu)建食品安全風(fēng)險防控點(diǎn)行政網(wǎng)絡(luò)互通電子平臺，在此平臺輸入某個食品階段某個食品風(fēng)險點(diǎn)(或掃描某個食品二維碼)，電子平臺數(shù)據(jù)庫即可顯示風(fēng)險評估、風(fēng)險識別、風(fēng)險管理、風(fēng)險共治、配套路徑等相關(guān)清單信息，此信息可讓行政執(zhí)法人員與社會公眾共享，食品安全風(fēng)險防控機(jī)制可結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”與清單式治理新思維構(gòu)成全覆蓋網(wǎng)格化分級分段風(fēng)險細(xì)化防控新型機(jī)制體系，具體構(gòu)建范式如表6所示。 除了上述清單式食品安全風(fēng)險防控構(gòu)建進(jìn)路外，多元化食品安全治理工具也是必不可少的路徑選擇，以完善中國食品安全風(fēng)險防控治理機(jī)制。

(一)進(jìn)一步完善食品安全信用管理機(jī)制

完善企業(yè)信用體系。根據(jù)信息交互平臺不斷積累的審批信息、監(jiān)管信息、處罰信息、檢測信息、應(yīng)急信息和輿情信息，探索建立誠信等級評定機(jī)制。定期公布誠信等級“紅黑榜”名單，充分發(fā)揮信用管理在事中事后監(jiān)管中的作用。實(shí)行分級分類管理，對評定為誠信企業(yè)的，減少檢查頻次，開辟“綠色通道”，縮短審批時限，扶持做大做強(qiáng)；對評定為警示、失信企業(yè)的，增加檢查頻次。

表6 食品安全風(fēng)險防控新型機(jī)制體系

(二)構(gòu)建網(wǎng)格化行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

食品安全重點(diǎn)應(yīng)在于執(zhí)法效率與嚴(yán)明，應(yīng)按照網(wǎng)格化管理的要求，以強(qiáng)化基層食品藥品安全為立足點(diǎn)，科學(xué)合理劃分食品藥品監(jiān)管網(wǎng)格，在各村居(社區(qū))組建起食品安全協(xié)管員、信息員隊伍作為政府監(jiān)管網(wǎng)格的延伸。通過構(gòu)建市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居社區(qū)四級管理網(wǎng)絡(luò)，形成“無縫覆蓋、職責(zé)明晰、分級管理、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的食藥安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管工作體系，切實(shí)提升基層監(jiān)管的工作水平。

(三)完善食品安全風(fēng)險立體防控機(jī)制

構(gòu)建風(fēng)險監(jiān)測立體化機(jī)制,建立三級食品安全風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng),形成以市疾控中心為核心，以市級監(jiān)測機(jī)構(gòu)、區(qū)級疾控中心、街鎮(zhèn)檢測點(diǎn)為依托的三級食品安全風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。全面監(jiān)測，形成監(jiān)測數(shù)據(jù)，為全面掌握全市食品安全狀況和開展針對性監(jiān)管執(zhí)法提供重要依據(jù)。

(四)完善食品安全社會共治機(jī)制

一方面，加強(qiáng)企業(yè)為食品安全第一責(zé)任人之法治意識，構(gòu)建以法定代表人負(fù)全面責(zé)任、主管人員負(fù)首要責(zé)任、從業(yè)人員負(fù)直接責(zé)任為主要內(nèi)容的食品安全責(zé)任制度；鼓勵大中型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、連鎖超市配送中心、集體用餐配送中心和中央廚房等規(guī)模以上、高風(fēng)險食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理制度，推行良好的生產(chǎn)規(guī)范，建立HACCP、視頻監(jiān)控等先進(jìn)管理體系。

另一方面，發(fā)揮市場作用，以舉報權(quán)、申訴權(quán)推動消費(fèi)者食品安全監(jiān)管。構(gòu)筑“全員參與、全面覆蓋”的食品安全社會共治格局。

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[12]應(yīng)飛虎,涂永前. 公共規(guī)制中的信息工具.中國社會科學(xué),2010(4).

【責(zé)任編輯：肖時花】

國家社會科學(xué)基金重大項目“民生視野下食品安全治理的法治化：問題嬗變與機(jī)制創(chuàng)新研究”(14ZDC028)；教育部人文社會科學(xué)一般項目“行政執(zhí)法解釋的正當(dāng)性研究”(13YJA820053)

2017-02-13

D912.1

A

1000-5455(2017)03-0109-09

伍勁松,湖南永州人，法學(xué)博士，華南師范大學(xué)法學(xué)院教授;黃冠華，廣東陽江人，華南師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。)