□孫紅玉

（華中科技大學(xué)社會學(xué)院，湖北武漢 430075）

我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的內(nèi)涵、理論依據(jù)及完善對策

□孫紅玉

（華中科技大學(xué)社會學(xué)院，湖北武漢 430075）

我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革是指改革政府包辦包管的供給模式，導(dǎo)入市場機(jī)制，提高養(yǎng)老資源的配置效率，增強(qiáng)社會福利水平，滿足社會對養(yǎng)老服務(wù)多樣化的需求。理論依據(jù)為公共產(chǎn)品理論、福利多元主義理論、委托代理理論?，F(xiàn)階段，我國出臺的系列鼓勵公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的政策文件給公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革創(chuàng)造了政治條件；養(yǎng)老服務(wù)需求的增加為民營化提供了社會條件；事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)為民營化創(chuàng)造了制度條件?，F(xiàn)階段，在我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革中，需要轉(zhuǎn)變改革觀念，創(chuàng)造改革的思想條件；完善監(jiān)督機(jī)制，保障改革的公共價值取向；健全法律法規(guī)，構(gòu)建改革的制度環(huán)境。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；民營化改革；養(yǎng)老服務(wù)完善對策

隨著我國老齡化程度的不斷加劇，養(yǎng)老服務(wù)問題已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的焦點(diǎn)問題。我國養(yǎng)老問題的核心難題是老齡社會老人總量及其需求的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過供給的增長速度［1］。長期以來，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“三無”和“五保”老人①城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村“五?！比藛T，分別指城鎮(zhèn)無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，但贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，無勞動能力的，無生活來源的人的簡稱；農(nóng)村“五?！?，是指對這類人由政府和社會提供吃，穿、住、醫(yī)、葬等五個方面保障的簡稱。因此，城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村“五保”對象實(shí)際上指的是同一類人，只不過因城鄉(xiāng)分割造成稱謂不同，在城鎮(zhèn)特指其身份，在農(nóng)村指的是保障內(nèi)容。的社會供養(yǎng)職能，是老年人社會福利事業(yè)的“最后一道防線”，政府包辦包管的管理體制和封閉運(yùn)行的運(yùn)行機(jī)制與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)［2］，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革已是大勢所趨。

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的研究主要集中在三個方面：一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)行管理體制研究。鄭功成（2013）、閆青青（2009）、董紅亞（2012）等學(xué)者指出：我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行政府包辦的管理體制，造成高耗低效，我國社會福利事業(yè)的管理體制還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期、科層化嚴(yán)重、無法與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展同步。二是關(guān)于我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制問題，穆光宗（2012）、趙婷婷（2012）、劉博（2012）、黎明和胡斯平（2009）、段江平（2012）等學(xué)者認(rèn)為：我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行中，功能定位模糊、行政機(jī)制和市場機(jī)制并行，導(dǎo)致養(yǎng)老資源配置不合理、福利分配不均。三是我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革路徑研究：劉繼同（2004）將我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革分為承包經(jīng)營、內(nèi)部管理、政策環(huán)境、行業(yè)管理、經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離、民辦公助和公建民營六大類；閆青青（2009）認(rèn)為我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該實(shí)行“公辦民營”“政事分離”；鄭功成（2013）提出應(yīng)該實(shí)行“公辦、公助民辦、民辦”的三軌并行的社會福利事業(yè)實(shí)施機(jī)制。研究認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該走民營化的道路［3］。

現(xiàn)階段，盡管學(xué)界從不同角度對我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)行分析，但多數(shù)研究往往是就問題而論問題或泛泛而論的制度分析，對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化問題的研究卻十分匱乏，而對該問題的關(guān)注是直接關(guān)系到老齡化社會的構(gòu)建，是我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要組成部分。鑒于此，本研究聚焦于我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革問題，依次探析公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的內(nèi)涵、理論依據(jù)，以及改革的有利條件，并針對性的提出完善對策和政策建議。本研究期望能給我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化改革提供新的思路。

1 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的內(nèi)涵及理論依據(jù)

1.1 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的內(nèi)涵

依據(jù)2013年6月27日民政部頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》的規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的場所。在我國，由政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱之為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。與之相對應(yīng)的概念是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，二者區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)是投入資金的來源和產(chǎn)權(quán)的最終歸屬。①這里的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指政府全額或部分投資，產(chǎn)權(quán)歸政府所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。現(xiàn)階段，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要包括各級民政部門所直屬的社會福利院、光榮院、敬老院、養(yǎng)老院，社區(qū)或街道所屬的養(yǎng)老院、敬老院等涉老機(jī)構(gòu)。

而關(guān)于“民營化”（Privatization）概念的界定，長期以來，學(xué)界并未形成一個統(tǒng)一的認(rèn)識［4］。民營化始于20世紀(jì)70年代的新公共管理主義，其本質(zhì)在于利用市場機(jī)制的力量，改善公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給績效，核心理念根植于公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式上更多地依賴市場，而更少地依賴于政府。美國民營化學(xué)者E.S.薩瓦斯認(rèn)為，廣義上民營化可以理解為更多依靠民間機(jī)構(gòu)、更少依賴政府來滿足公共需求，它是在產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會其他機(jī)構(gòu)作用的行動”［5］。他指出，民營化不僅成為一種管理工具，更是一種社會治理的基本戰(zhàn)略［6］。實(shí)踐中，自20世紀(jì)70年代以來，公共服務(wù)民營化的趨勢已經(jīng)成為公共服務(wù)供給制度變革的重要路徑之一，成為公共服務(wù)的制度創(chuàng)新和市場發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)過程［7］。

本文采納民營化的廣義的理解，認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化泛指改革政府包辦包管的供給模式，導(dǎo)入市場機(jī)制，引入社會資本，提高養(yǎng)老資源的配置效率，增強(qiáng)社會福利水平，滿足社會對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的多樣化的需求。

目前，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，改革任務(wù)繁重。其民營化的內(nèi)容可以從兩方面理解：首先，從存量的角度，民營化泛指將已經(jīng)建成并運(yùn)行的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，依據(jù)事業(yè)單位分類改革的要求，改革傳統(tǒng)科層式的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行政事分離和管辦分離，導(dǎo)入市場化的改革理念，構(gòu)建現(xiàn)代公益性事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；其次，從增量的角度，是指將社會資本引入新建成的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過承包、租賃、委托經(jīng)營等多種民營化形式，引入企業(yè)化管理和運(yùn)行模式，形成公私合作的治理模式。

1.2 我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的理論依據(jù)

我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的理論依據(jù)主要包括公共產(chǎn)品理論、福利多元主義理論以及委托代理理論。

1．2.1 公共產(chǎn)品理論。薩繆爾森在《公共支出的純理論》（Pure Theory of Public Expenditure）一文中，對公共產(chǎn)品作了最早的定義：當(dāng)每個人消費(fèi)某種產(chǎn)品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費(fèi)的減少，這種產(chǎn)品或勞務(wù)即為純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)［8］。他認(rèn)為，公共產(chǎn)品有如下兩個特征：非排他性（Nonexclusiveness），即不能把未滿足公共產(chǎn)品供給者提出的條件的潛在使用者排除在使用者的范圍之外，或“排他裝置”的成本高而經(jīng)濟(jì)上不可行。非競爭性(Noncompetitiveness)，即一個人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會導(dǎo)致其他人消費(fèi)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的減少與降低。公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性導(dǎo)致公共產(chǎn)品消費(fèi)上的“搭便車”現(xiàn)象，也決定了政府提供是最理想的供給制度安排。學(xué)術(shù)界將薩繆爾森對公共產(chǎn)品的定義稱之為對公共產(chǎn)品最精確的定義，將符合該定義的物品稱之為純公共產(chǎn)品（Pure Public Goods）［9］。并且認(rèn)為，從某種程度上純公共產(chǎn)品已經(jīng)成為一個抽象概念，用以作為得出其他結(jié)論的基準(zhǔn)情形，現(xiàn)實(shí)中符合該標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品幾乎不存在，該定義已成為純理論上的定義［10］，現(xiàn)實(shí)中更多是具備公共物品部分定義的非純公共產(chǎn)品，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品②準(zhǔn)公共物品又分為“公共資源”（common resources）和“俱樂部物品”（clubs goods）,其中前者是指具有非排他性而同時具有競爭性的物品（布朗、杰克遜，1978）；后者是具有非競爭性同時有排他性的商品（布坎南，1965）。（見表1）。

表1 ：公共產(chǎn)品的分類

伴隨著公共產(chǎn)品理論的發(fā)展，對公共產(chǎn)品的供給制度的研究已突破“利維坦”和“私有化”方案［11］。公共產(chǎn)品的多元供給模式逐漸形成，其中，E.S.薩瓦斯認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給制度的關(guān)鍵問題是公共產(chǎn)品供給（或安排）和生產(chǎn)相分離，公共產(chǎn)品的供給者是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，或選擇服務(wù)生產(chǎn)者；公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者指直接組織生產(chǎn)或直接向消費(fèi)者提供產(chǎn)品的主體。E.S.薩瓦斯根據(jù)公共產(chǎn)品供給和生產(chǎn)的不同，將公共產(chǎn)品供給制度劃分為政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)憑單制等十種類型（見表2）。其中，公共部門作為安排者、生產(chǎn)者是私人部門的具體形式，即合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助等形式成為民營化的主要表現(xiàn)形式。

表2 ：公共產(chǎn)品提供的制度安排

由上面的分析得知，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)屬于福利性的公共產(chǎn)品。在產(chǎn)品屬性上，同時具備消費(fèi)上的非競爭性和排他性。具體而言，非競爭性是指在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的容積范圍內(nèi)，增加一位入住對象不會減少或降低其他入住對象所享受的服務(wù)質(zhì)量；排他性是指能夠通過有效手段將不符合入住條件的對象排除在外。顯然，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)滿足上述特征。進(jìn)一步分析可以得知，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)屬于俱樂部型公共產(chǎn)品，而俱樂部型公共產(chǎn)品能夠通過私人部門采取收費(fèi)形式實(shí)現(xiàn)有效供給。綜上所述，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，決定了其供給主體的多元性，而非由政府包辦包管，私人部門介入是必然趨勢。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化是解決我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共產(chǎn)品理論為我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)。

1.2．2 福利多元主義理論。福利多元主義（Welfare Pluralism）是20世紀(jì)70年代以來西方社會政策研究的新范式，該理論的出現(xiàn)是基于20世紀(jì)后半葉西方國家出現(xiàn)的福利國家危機(jī)。較早對福利多元主義進(jìn)行闡述的是1978年英國發(fā)表的《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》。該報告指出，在福利供給中，國家在福利領(lǐng)域內(nèi)的角色應(yīng)該縮減，福利可以來源于家庭、市場和志愿者等多元化的福利部門。報告同時認(rèn)為，社會福利應(yīng)該地方分權(quán)化和私營化，其目的是克服由于國家壟斷福利提供而產(chǎn)生的過于官僚化、集權(quán)化和權(quán)威化。隨后，羅斯對福利多元主義的理論進(jìn)行了明確的論述，他指出：“社會福利來源的多元化，既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家，福利來源于國家、市場、社區(qū)、非政府組織和家庭”［12］。

在我國，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的改革思路與福利多元主義具有相似之處，二者均認(rèn)識到了政府包攬全部福利供給的缺陷，承認(rèn)了國家、市場與其他社會力量在福利輸送中的不同作用，并看到了這些福利來源渠道之間的合作前景。二者間的相似性使得福利多元主義理念能夠?yàn)槲覈k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革所借鑒。福利多元主義認(rèn)為，福利服務(wù)可以由國家、私營部門、非營利組織、家庭等主體共同承擔(dān)。在我國，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給任務(wù)正經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代由政府“包辦包管”的模式向多元供給模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。伴隨著我國人口的老齡化、高齡化的急劇增加，私人部門、社會組織在養(yǎng)老服務(wù)的供給中如何起作用？福利多元主義是可借鑒的思維依據(jù)。

1.2.3 委托代理理論。委托代理理論（Principal Agent Theory），或稱激勵理論（the theory of incentives）。委托代理理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個重要理論模型，其中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何以最優(yōu)契約激勵代理人以實(shí)現(xiàn)彼此間利益的最大化目標(biāo)。委托代理理論緣起于20世紀(jì)20、30年代的美國管理學(xué)界。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯在實(shí)證研究中提出了關(guān)于所有權(quán)與控制權(quán)相分離的命題。該命題認(rèn)為，在所有權(quán)和控制權(quán)兩權(quán)分離的情況下，會出現(xiàn)參與者雙方的信息不對稱，并將由此形成了委托代理關(guān)系，產(chǎn)生了激勵約束對方的需求。委托代理理論重點(diǎn)側(cè)重于探索如何在信息不對稱的前提下構(gòu)建激勵約束機(jī)制，以期能夠?qū)崿F(xiàn)雙方的激勵相容。

在委托代理理論中，擁有信息優(yōu)勢的一方為代理人，另一方稱為委托人。在委托代理關(guān)系中，委托人如何使代理人在實(shí)現(xiàn)自身利益的同時最大限度地按照委托方的利益選擇行為是委托代理理論探究的關(guān)鍵性內(nèi)容。委托人代理理論的假設(shè)條件之一是經(jīng)濟(jì)理性人，即代理人追求自身利益的最大化。另外，加之存在信息的不對稱性、交易費(fèi)用等外在因素，將造成委托人難以實(shí)現(xiàn)對代理人的經(jīng)營行為的有效監(jiān)督。所以，委托人與代理人之間的關(guān)系會變得非常復(fù)雜。因此，委托代理理論的重要內(nèi)容之一就是代理人的篩選，包括合同的設(shè)計(jì)、激勵監(jiān)管等內(nèi)容，以防止雙方特別是代理方為追求自己的利益，而損害委托人的利益。

委托代理理論在我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革中有重要的借鑒價值和意義。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化過程中，存在著多重委托代理關(guān)系。首先，政府作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)的所有者，將作為委托人，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際經(jīng)營者之間存在第一層的委托代理關(guān)系。其次，入住老人作為公民權(quán)利的所有者，將作為委托人，政府作為代理者，兩者之間存在第二重委托代理關(guān)系。因此，政府在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化過程中，需要就如何選擇合作對象、設(shè)計(jì)合同、進(jìn)行監(jiān)督等細(xì)則在委托代理理論的指導(dǎo)下，進(jìn)行過程的設(shè)計(jì)，從而達(dá)到激勵相容的目的，使雙方福利達(dá)到最大化。

2 我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的有利條件

2.1 政策文件的頒布為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化提供了政治條件

近年來，黨中央、國務(wù)院對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革高度重視，一系列政策文件的密集頒布為我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化提供了政治條件。2013年，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）提出“積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運(yùn)營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”。同年，民政部、發(fā)改委聯(lián)合頒布《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作的通知》（民辦發(fā)〔2013〕23號），提出“著力解決養(yǎng)老服務(wù)市場體系不完善、社會力量參與不足和市場監(jiān)管不到位等突出問題，破除阻礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制約束和政策障礙，使市場在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中發(fā)揮決定性作用?！薄爸С稚鐣α窟\(yùn)營公有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，制定建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等引導(dǎo)扶持政策，重點(diǎn)開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)”。同年12月，民政部頒布了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號），指出“推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營、探索提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制”。2015年,民政部、發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）明確提出：“鼓勵將政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過公開招投標(biāo)，以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式，交由社會力量來運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場化。有條件的地方，可穩(wěn)妥開展把專門面向社會提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會組織的試點(diǎn)工作，完善法人治理結(jié)構(gòu)?！迸c此同時，地方政府也相應(yīng)提出試點(diǎn)方案，進(jìn)行試點(diǎn)探索。其中，北京市于2015年率先頒布了《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》（京政辦發(fā)〔2015〕8號）、《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營實(shí)施辦法》（京民福發(fā)〔2015〕268號）、《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理暫行辦法》（京民福發(fā)〔2015〕270號）等規(guī)范性文件。其他地方也相繼頒布了相關(guān)政策文件。

系列政策文件的頒布為我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化提供了強(qiáng)大的政治條件，明確了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的目的是為了破解約束養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展體制機(jī)制，使市場在養(yǎng)老資源的配置中發(fā)揮決定作用；改革的途徑是引入社會資本進(jìn)入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)需求的增加為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化提供了社會條件

隨著我國老齡化程度的不斷加劇，高齡、失能、半失能等老人群體將日益增多，據(jù)我國首份《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，我國60歲及以上老年人達(dá)到22 200萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口14 386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%①2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報，民政部網(wǎng)站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml。，預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，從2001年到2020年，我國處于快速人口老齡化階段，平均每年增加的老年人數(shù)量超過600萬；到2020年前后我國將開始進(jìn)入人口老齡化高峰，老年人口將達(dá)到2.55億，人口老齡化水平將達(dá)到17.78%［13］。

在老齡、高齡老人增加的同時，老年人的養(yǎng)老觀念正在改變，老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿也逐漸增加。據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心（2010年）的數(shù)據(jù)預(yù)測，在未來我國對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求人數(shù)將持續(xù)上升，到2050年將達(dá)到77萬余人（見圖1）。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的增加將帶動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)的增長。由此可見，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的增加為我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化創(chuàng)造了良好的社會條件。

2.3 事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)為民營化創(chuàng)造了制度條件

圖1 ：中國城市地區(qū)護(hù)理型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的老年人需求量預(yù)測

我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分隸屬于民政部門所屬公益性事業(yè)單位。而事業(yè)單位的分類改革始終在不斷推進(jìn)，給我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化創(chuàng)造了制度條件。事業(yè)單位的分類改革始于黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》的實(shí)施。意見指出，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，改革包括公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)各類公益性事業(yè)單位，強(qiáng)化其公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。至此，以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為代表的公益性事業(yè)單位的改革進(jìn)程不斷推進(jìn)。2011年頒布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕），指出公益性事業(yè)單位應(yīng)該“實(shí)行行政事分開、管辦分離的管理體制；健全法人治理結(jié)構(gòu)；深化人事制度改革；深化收入分配制度改革；推進(jìn)社會保險制度等改革。”文件要求，以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為代表的公益性事業(yè)單位需要理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系；在治理結(jié)構(gòu)上，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；在人員管理方面，需要健全靈活的用人制度；在收入分配制度方面，要求完善激勵約束機(jī)制。以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主的事業(yè)單位改革進(jìn)一步深化，實(shí)踐中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸與主管單位脫離，實(shí)行管辦分開，機(jī)構(gòu)逐步完善了事業(yè)單位法人結(jié)構(gòu)模式。2015年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)，該政策的頒布從社會保障制度方面為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革掃清了障礙。

綜上所述，事業(yè)單位分類改革的逐步推進(jìn)，分別從管理體制方面、人事制度方面、治理結(jié)構(gòu)方面和社會保障方面給我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化提供了制度性的保證。

3 我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的完善對策

3.1 轉(zhuǎn)變改革觀念，創(chuàng)造公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的思想條件

我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革需要轉(zhuǎn)變觀念，為改革創(chuàng)造思想條件。

首先，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革不等于私有化。民營化是指打破公共服務(wù)由政府壟斷供給的格局，導(dǎo)入市場機(jī)制，激勵民間資本積極參與，以提高公共服務(wù)的供給效率，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給從公到私的動態(tài)過程，實(shí)現(xiàn)形式包括政府撤資、政府淡出、政府購買、委托代理、管理外包、租賃等形式。而私有化的本質(zhì)屬性在于產(chǎn)權(quán)的變更，是所有權(quán)的變更，強(qiáng)調(diào)所有權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門［14］。因此，民營化的概念不同于私有化，民營化強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給改革的過程，而私有化強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的變化的狀態(tài)。根據(jù)民政部2012年頒布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》(民發(fā)〔2012〕129號)的文件規(guī)定：“鼓勵將政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過公開招投標(biāo)，以承包、聯(lián)營、合資、合作等方式，交由社會力量來運(yùn)營”。文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要保持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)不變。顯而易見，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化改革不等于私有化。

其次，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化改革不同于公共基礎(chǔ)事業(yè)領(lǐng)域中的民營化改革。我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營化改革屬于社會福利領(lǐng)域中的改革，其改革不同于公共基礎(chǔ)事業(yè)領(lǐng)域的改革。究其原因，一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給屬于福利性事業(yè)，其產(chǎn)品屬性決定了行業(yè)的微利性。據(jù)2015年發(fā)布的《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報告》的數(shù)據(jù)顯示，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率高達(dá)48%，在被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有利潤盈余的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比例為19.4%，32.5%的機(jī)構(gòu)虧損，48.1%的機(jī)構(gòu)基本持平。而我國公共事業(yè)領(lǐng)域所提供的產(chǎn)品或服務(wù)多數(shù)屬于自然壟斷性的產(chǎn)品，其產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性決定了企業(yè)獲取超額利潤的可能性。另一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的服務(wù)群體具有特殊性，服務(wù)對象多數(shù)屬于高齡、失能或半失能的老年人群體，無法有效表達(dá)服務(wù)需求，因此，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)需要強(qiáng)調(diào)企業(yè)文化和道德關(guān)懷，要求經(jīng)營者和服務(wù)人員擁有強(qiáng)烈的責(zé)任心。所以，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革中除了要求經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和專業(yè)能力外，更需要將經(jīng)營者的社會責(zé)任感列為考察范圍。

3.2 完善監(jiān)督機(jī)制，保障公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的公共價值取向

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，具備公共價值取向。民營化的目的是將民間資本引人到公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域中來，提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，增加社會福利水平。但民營化作為本質(zhì)上“親市場”的改革工具，天然繼承了市場的稟性與基因。資本具有逐利性，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的公共價值必然存在沖突，需要加強(qiáng)政府規(guī)則，完善監(jiān)管機(jī)制，最大程度地保障我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的公共價值取向。首先，構(gòu)建對入住對象的資格監(jiān)管體系，以保證低收入、失能老人的優(yōu)先入住權(quán)。在實(shí)際運(yùn)作過程中，需要對入住資格指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建，篩選入住對象，以保證低收入、高齡、失能老人的入住權(quán)。其次，對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)價格方面的監(jiān)管。針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)問題，2015年，國家發(fā)改委與民政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2015〕129號），提出“積極探索公建民營等方式運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)管理模式”“公建民營方式運(yùn)行的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由運(yùn)營方依據(jù)委托協(xié)議等合理確定……”事實(shí)上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化以后的收費(fèi)尚未形成統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中收費(fèi)名目繁多，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，增加了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共價值缺失的風(fēng)險。因此，加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的價格監(jiān)督體系是保障公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共價值取向的重要保證。

3.3 健全法律法規(guī)，構(gòu)建公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的制度環(huán)境

現(xiàn)階段，我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的制度環(huán)境不健全。表現(xiàn)為現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化方面的法律法規(guī)的缺失，阻礙了我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的順利實(shí)施。例如，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革合作對象的篩選標(biāo)準(zhǔn)和過程方面，至今尚無明確的法律法規(guī)。而根據(jù)《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）的規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的合作對象要通過公開招投標(biāo)確定。我國現(xiàn)行的《招投標(biāo)法》頒布于1999年，該法主要應(yīng)用于基礎(chǔ)工程方面招投標(biāo)，其招標(biāo)過程，無論是對投標(biāo)人的資質(zhì)要求還是項(xiàng)目本身的運(yùn)作方面都非常復(fù)雜，不符合養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的招標(biāo)過程，成本過高。因此，在實(shí)際運(yùn)作過程中，管理者往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)選擇合作對象，采取探索公開招募、內(nèi)部競爭等多種方式選擇合作對象，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化的合作對象的選取，具有隨意性和偶然性；另外，在招標(biāo)過程方面，同樣存在程序不規(guī)范，操作透明性差的問題，為公私雙方的合謀行為留下空間。因此，健全和完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革的法律法規(guī)制度，能夠保證民營化過程的規(guī)范性，為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革提供良好的制度環(huán)境。

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［2］鄭功成.中國社會福利的現(xiàn)狀與發(fā)展取向［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2013（2）.

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［4］詹國彬.公共事業(yè)民營化改革的認(rèn)識誤區(qū)及觀念重構(gòu)［J］.公共管理學(xué)報，2009（1）.

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［13］全國老齡工作委員會辦公室.我國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告［DB/OL］.中國網(wǎng)，http://www. china.com.cn/chinese/news/1134589.htm.

［14］陳振明.競爭型政府:市場機(jī)制與工商管理技術(shù)在公共部門管理中的應(yīng)用［M］.北京，中國人民大學(xué)出版社，2006:118.

責(zé)任編輯梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.026

C913.6

A

1004-0544（2017）05-0144-06

孫紅玉(1980-),女,湖北武漢人,華中科技大學(xué)社會學(xué)院博士生。