房地產(chǎn)調(diào)控的過(guò)去與未來(lái)

聶日明

目前，房地產(chǎn)新一輪限購(gòu)擴(kuò)圍。除了新的城市加入限購(gòu)行列外，原來(lái)已有限購(gòu)措施的城市也開(kāi)始升級(jí)限購(gòu)，如北京自3月17日起，10天內(nèi)9次出臺(tái)限購(gòu)政策。

另一方面，房地產(chǎn)“去庫(kù)存”的壓力仍然很大，加強(qiáng)對(duì)熱點(diǎn)城市和周邊地區(qū)的調(diào)控，也意在把社會(huì)資金引導(dǎo)到三四線城市，以加快這些城市的房地產(chǎn)“去庫(kù)存”。但“去庫(kù)存”的效果并不理想，據(jù)海通證券統(tǒng)計(jì)，2017年3月64個(gè)三四線城市商品房銷(xiāo)量降幅達(dá)24.3%，而全國(guó)的房地產(chǎn)庫(kù)存先降后升，2月末的待售面積為7.06億平方米，比“去庫(kù)存”政策出臺(tái)時(shí)的2015年10月底的6.86億平方米還要高。

房?jī)r(jià)調(diào)控走過(guò)的十年

一二線城市的房?jī)r(jià)調(diào)控與三四線城市的“去庫(kù)存”能否奏效？在回答這個(gè)問(wèn)題之前，我們先看一下過(guò)去10年的房地產(chǎn)調(diào)控史。按房地產(chǎn)價(jià)格的波動(dòng)周期劃分，最近10年的樓市調(diào)控可分為4個(gè)階段。

第一階段：經(jīng)濟(jì)手段抑制期（2002年到2008年中）。早在2002年，國(guó)家九部委就發(fā)布217號(hào)文，之后陸續(xù)有“國(guó)八條”“新國(guó)八條”“國(guó)六條”和“國(guó)十五條”，調(diào)控的手段偏重經(jīng)濟(jì)，從土地供應(yīng)、金融信貸、稅收、首付比例、住房結(jié)構(gòu)、貸款條件、貨幣政策等方面入手，雖然是房地產(chǎn)調(diào)控，但沒(méi)有跳出宏觀調(diào)控的范疇。

第二階段：鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)期（2008年底到2010年初）。針對(duì)2008年下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化、房地產(chǎn)行業(yè)衰退的局面，在出臺(tái)“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的同時(shí)，還出臺(tái)了房地產(chǎn)刺激政策，力度之大，前所未有。在此次救市中，京滬等地一些區(qū)域的房?jī)r(jià)翻了一倍。這時(shí)房地產(chǎn)調(diào)控已經(jīng)脫離宏觀調(diào)控的范疇，成為民生問(wèn)題。

第三階段：行政干預(yù)式調(diào)控期（2010年初至2014年9月）。2010年元旦過(guò)后，史上最嚴(yán)厲的“新國(guó)十條”出臺(tái)，用行政手段直接限制異地購(gòu)房（“限購(gòu)令”），大幅提高二套房貸標(biāo)準(zhǔn)等措施密集出臺(tái)，數(shù)十個(gè)城市先后推出“限購(gòu)令”，戶籍、社保繳納年限成為購(gòu)房的前置條件，并逐步成為社會(huì)管理的核心工具之一。到2012年初時(shí)，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入僵持狀態(tài)。京滬等一線城市的一手、二手住宅成交量、成交均價(jià)漲幅均為近幾年來(lái)的最低點(diǎn)，資金向三四線城市轉(zhuǎn)移，開(kāi)發(fā)商也離開(kāi)一線城市，在三四線城市拿地。

但大家很快就發(fā)現(xiàn)，三四線城市的樓房供給過(guò)多、房?jī)r(jià)上漲乏力，到2014年9月30日，除了4個(gè)一線城市外，其它城市均取消了限購(gòu)。部分城市甚至不得不開(kāi)始救市，如?？诔雠_(tái)房地產(chǎn)銷(xiāo)售獎(jiǎng)勵(lì)政策。與此相映照，一線城市尤其是京滬兩地的房市依舊火熱，2013年初京滬不得不強(qiáng)化限購(gòu)政策，甚至推出外地戶籍單身者不得購(gòu)房等升級(jí)政策。

第四階段：分類(lèi)調(diào)控，控房?jī)r(jià)與“去庫(kù)存”并行期（2014年10月至今）。2014年下半年以來(lái)，一二線與三四線城市的房?jī)r(jià)走勢(shì)出現(xiàn)明顯分化。一方面，面臨“去庫(kù)存”的壓力，2015年2月時(shí)，70個(gè)大中城市中，66個(gè)城市的房環(huán)比下降，房?jī)r(jià)下跌是無(wú)法“去庫(kù)存”的，因此2014年9月末限購(gòu)全面取消時(shí)，央行也放寬了貸款約束，其效果是顯著的，到2015年10月，70個(gè)大中城市新房?jī)r(jià)格環(huán)比下降的城市少了一半，只剩33個(gè)。

另一方面，寬松的貨幣政策又助長(zhǎng)了中心城市的房?jī)r(jià)，深圳、北京、上海更是出現(xiàn)爆發(fā)式上漲，中心地段的房?jī)r(jià)在一兩年內(nèi)漲幅高達(dá)100%，這讓原本就開(kāi)始分化的房地產(chǎn)市場(chǎng)越發(fā)分化。居高不下的房?jī)r(jià)背后隱現(xiàn)的是房地產(chǎn)泡沫，處理不當(dāng)就會(huì)釀成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這是目前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控最主要的背景。2016年末召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求房地產(chǎn)調(diào)控要分類(lèi)，因城因地施策，解決三四線城市房地產(chǎn)庫(kù)存過(guò)多的問(wèn)題，也要抑制一二線城市房?jī)r(jià)過(guò)高的問(wèn)題。

房?jī)r(jià)調(diào)控奏效的關(guān)鍵

要判斷房地產(chǎn)分類(lèi)調(diào)控能否奏效，需要先解釋為什么房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)分化。首先，房?jī)r(jià)上行是在城市化的背景下展開(kāi)的，中國(guó)城市化率從2001年的38%升至2016年57%，平均每年增長(zhǎng)1.3%，這意味著每年有1600萬(wàn)人進(jìn)城。新增的購(gòu)房需求與租房需求，勢(shì)必極大地拉動(dòng)住房市場(chǎng)。房?jī)r(jià)攀升較快的城市，通常是人口的流入城市，而萎靡不振的三四線城市，則是人口凈流出或人口流入較少的城市。

此外，自上而下的行政級(jí)別，使得資源分配傾向于大城市，如好大學(xué)、好醫(yī)院、體育場(chǎng)、游樂(lè)園等都集聚在大城市，容易造成房地產(chǎn)溢價(jià)。對(duì)于多數(shù)外地人來(lái)說(shuō)，在城市里買(mǎi)房子，是在城市立足的前提，不買(mǎi)房子，無(wú)法落戶，就不能享受子女教育等一系列社會(huì)公共服務(wù)，這是一二線城市房子貴的又一原因。

但梳理調(diào)控政策后不難發(fā)現(xiàn)，這些政策的立足點(diǎn)大多是抑制流入人口的需求，如“限購(gòu)令”等，卻難以從根本上減少需求。因此，倘若不改變一二線城市相對(duì)其它地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，隨著時(shí)間的累積或限購(gòu)的放松，需求釋放會(huì)讓一二線城市的房?jī)r(jià)上漲得更快。

其次，在住房供給上，供給與需求并不匹配。三四線城市人口流出，卻依然放任住房供應(yīng)（土地供應(yīng)量基本上是過(guò)度供應(yīng)），無(wú)形中積累了那些地區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，卻又減少了人口流入地區(qū)的住房供應(yīng)（限制土地供應(yīng)，尤其是核心市區(qū)的土地），反倒加劇了當(dāng)?shù)刈》慷倘钡臓顩r。

舉個(gè)例子。從過(guò)往6年的供地情況看，北京一直在減少供地，商品房住宅實(shí)際供地已由2011年的1220公頃降低為2016年的850公頃。從北京市商房用地供應(yīng)看，2011年到2016年間的實(shí)際供應(yīng)量是598公頃、472公頃、978公頃、517公頃、382公頃、103公頃。土地供給的收緊與人口規(guī)模的擴(kuò)張形成鮮明對(duì)比，這是一二線城市房?jī)r(jià)上漲的最關(guān)鍵因素。

由此可見(jiàn)，人口的凈流入和土地供給規(guī)模是否匹配是判斷一個(gè)城市房?jī)r(jià)漲跌最關(guān)鍵的兩個(gè)指標(biāo)?？傮w看，數(shù)據(jù)顯示，2016年的外出農(nóng)民工中，進(jìn)城農(nóng)民工下降到13585萬(wàn)人，比上年減少157萬(wàn)人，城市化的動(dòng)力主要來(lái)自行政區(qū)劃變動(dòng)，而非農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)城，這意味著農(nóng)民主動(dòng)向城市流動(dòng)的城市化進(jìn)程已經(jīng)減緩。

一二線城市的人口規(guī)模擴(kuò)張盡管放緩，但對(duì)流動(dòng)人口的吸引力仍然強(qiáng)勁，常住人口規(guī)模仍處于上升狀態(tài)。一二線城市存量的非戶籍人口規(guī)模也很大，住房擁有率大多處于低位，存量的購(gòu)房需求還很足。

與一二線城市人口凈流入對(duì)應(yīng)的是土地供應(yīng)的不足，除了嚴(yán)控大城市土地供應(yīng)的約束外，地方政府抑制供地規(guī)模、維持房?jī)r(jià)，其實(shí)也會(huì)推高土地出讓金的總量，這一動(dòng)機(jī)目前尚難改變，這些都預(yù)示著除非發(fā)生突發(fā)事件，徹底改變市場(chǎng)預(yù)期，否則，一二線城市的房?jī)r(jià)將長(zhǎng)期保持堅(jiān)挺。

三四線城市就沒(méi)這么樂(lè)觀了。在進(jìn)城農(nóng)民總量縮減的情況下，一二線城市人口的擴(kuò)張意味著三四線城市的人口是凈流出的（可能僅有部分區(qū)域的人口是增加的），消化現(xiàn)有的住房庫(kù)存已力有不逮，而這些地區(qū)為了維持土地出讓金的規(guī)模，卻不得不繼續(xù)出讓土地，導(dǎo)致新增住宅規(guī)模很難縮減。在這種情況下，“去庫(kù)存”只是創(chuàng)造了需求，刺激人們的投資需求，將開(kāi)發(fā)商的債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門(mén)，對(duì)降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的幫助并不顯著。

面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，恐怕已難有低成本的解決方案，如何權(quán)衡利弊，對(duì)房地產(chǎn)相關(guān)問(wèn)題作出妥善決策仍是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）