政策轉(zhuǎn)移與情境嵌入：一個(gè)政策轉(zhuǎn)移有效性的分析框架

熊燁,周建國

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政策轉(zhuǎn)移與情境嵌入：一個(gè)政策轉(zhuǎn)移有效性的分析框架

熊燁,周建國

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210023)

當(dāng)前的政策轉(zhuǎn)移研究大多將政策轉(zhuǎn)移作為因變量進(jìn)行研究，而把政策轉(zhuǎn)移視為影響政策結(jié)果的自變量的研究十分缺乏。政策轉(zhuǎn)移是一個(gè)轉(zhuǎn)移政策嵌入移入地情境的過程，其效果受到移入地情境特質(zhì)的影響。作為嵌入客體的情境存在微觀、中觀、宏觀三個(gè)層次上的區(qū)別。基于嵌入效應(yīng)受到嵌入主體、嵌入主客體關(guān)系影響的邏輯，構(gòu)建出“政策再生產(chǎn)程度—情境適配度”的政策轉(zhuǎn)移有效性分析框架，把政策轉(zhuǎn)移劃分為象征型政策轉(zhuǎn)移、啟發(fā)型政策轉(zhuǎn)移、沖突型政策轉(zhuǎn)移、融合型政策轉(zhuǎn)移四種類型。通過對不同類型政策轉(zhuǎn)移效果的理論闡釋和案例分析，形成政策轉(zhuǎn)移與政策結(jié)果之間的因果邏輯解釋，為前瞻性的開展政策轉(zhuǎn)移奠定基礎(chǔ)。

政策轉(zhuǎn)移；情境嵌入；移入地情境特質(zhì)；政策再生產(chǎn)；情境適配度

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

政策轉(zhuǎn)移的觀念與實(shí)踐古往有之，早在公元前315年，亞里士多德在《尼各馬可倫理學(xué)》中就呼吁同胞們理性地學(xué)習(xí)偉大城邦發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)[1]。然而政策轉(zhuǎn)移的學(xué)術(shù)研究卻是隨著全球化時(shí)代的到來而開始興起的。20世紀(jì)90年代，有關(guān)政策趨同[2]、政策擴(kuò) 散[3]、政策效仿[4]、政策學(xué)習(xí)[5]、教訓(xùn)吸取[6]的研究開始出現(xiàn)在跨學(xué)科的文獻(xiàn)中，這些研究都關(guān)注到了“某個(gè)時(shí)間或某個(gè)地區(qū)有關(guān)政策、行政安排、制度等的知識被用于另一個(gè)時(shí)間或地點(diǎn)來發(fā)展有關(guān)的政策、行政安排和機(jī)構(gòu)的過程”[7]。在層出不窮的相關(guān)概念中，道洛維茨(Dolowitz)和馬什(Marsh)于1996年創(chuàng)立的“政策轉(zhuǎn)移”這個(gè)學(xué)術(shù)概念，逐漸被學(xué)術(shù)界接受，成為一個(gè)涵蓋諸多相關(guān)概念的一般性框架。

政策轉(zhuǎn)移的研究大體上可以劃分為三類：政策轉(zhuǎn)移的分析框架；作為因變量的政策轉(zhuǎn)移研究；作為自變量的政策轉(zhuǎn)移研究。早期的政策轉(zhuǎn)移研究主要致力于認(rèn)識、解釋政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，而分析框架的建構(gòu)無疑成為研究的重點(diǎn)。道洛維茨和馬什構(gòu)建了一個(gè)涵蓋轉(zhuǎn)移原因、轉(zhuǎn)移主體、轉(zhuǎn)移內(nèi)容、轉(zhuǎn)移來源、轉(zhuǎn)移程度、轉(zhuǎn)移約束因素、轉(zhuǎn)移失敗原因的政策轉(zhuǎn)移分析框架，為政策轉(zhuǎn)移研究提供了一個(gè)重要的分析工具[8]。沃爾曼(Wolman)與佩吉(Page)建立了一個(gè)政策轉(zhuǎn)移的信息溝通模型，他們認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移發(fā)生在一個(gè)信息交流框架下，處于一個(gè)信息生產(chǎn)者、發(fā)送者、促進(jìn)者、接受者的信息傳播網(wǎng)絡(luò)中，政策轉(zhuǎn)移就是一個(gè)信息的溝通、處理、應(yīng)用、評估與應(yīng)用的過程。[9]埃文斯(Evans)和戴維斯(Davies)則把政策轉(zhuǎn)移劃分為三個(gè)層面：一是全球的、國際的和跨國的層面；二是宏觀的層面；三是跨組織的層面。[10]此外，埃文斯和戴維斯分別描述了強(qiáng)制性政策轉(zhuǎn)移和自愿性政策轉(zhuǎn)移的過程。作為因變量的政策轉(zhuǎn)移研究的焦點(diǎn)則在于政策轉(zhuǎn)移的影響變量的考察。斯通(Stone)認(rèn)為時(shí)間、制度框架、政治文化和國家結(jié)構(gòu)力量都影響著政策轉(zhuǎn)移。[11]羅斯(Rose)則探討了項(xiàng)目本身的特征對政策轉(zhuǎn)移的影響。[12]作為自變量的政策轉(zhuǎn)移研究則探討政策轉(zhuǎn)移對其他政策變量的影響。阿薩雷(Asare)、唐利(Donley)在多層級治理的背景下探討了經(jīng)驗(yàn)吸取(lesson-drawing)在促進(jìn)政策變遷中的作用。[13]帕特爾(Patel)則融合了政策轉(zhuǎn)移、漸進(jìn)主義和政策溪流理論形成對英國的貨幣政策變遷的多層次解釋。[14]整體而言，當(dāng)前的政策轉(zhuǎn)移研究多將政策轉(zhuǎn)移視為因變量，而將其視為自變量的研究則較為缺乏，這也成為未來政策轉(zhuǎn)移研究的發(fā)展方 向。[15]

全球化時(shí)代，政策轉(zhuǎn)移存在“失敗”和“成功”兩種可能，一項(xiàng)失敗的政策轉(zhuǎn)移無益于政策移入地區(qū)政策問題的解決甚至可能帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難。將政策轉(zhuǎn)移作為影響政策結(jié)果的自變量進(jìn)行研究無疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，而當(dāng)前這類研究十分缺乏。道洛維茨和馬什只是探討了導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移失敗的三種情形：不完全政策轉(zhuǎn)移、信息不足的轉(zhuǎn)移、不恰當(dāng)?shù)恼咿D(zhuǎn)移②，并不足以說明政策轉(zhuǎn)移與政策結(jié)果的內(nèi)在聯(lián)系。福西特(Fawcett)和馬什(Marsh)分析了澳大利亞轉(zhuǎn)移英國網(wǎng)關(guān)項(xiàng)目對公共部門采購所產(chǎn)生的規(guī)范效應(yīng)。[16]道洛維茨(Dolowitz)和馬特里斯(Maderis)研究了德國的城市洪水管理技術(shù)轉(zhuǎn)移到美國所帶來的效應(yīng)。[17]但是這些案例研究只是提供了我們分析政策轉(zhuǎn)移效果的具體素材，卻沒有提供一個(gè)有效的分析框架。正如道洛維茨和馬什所言，我們需要更多的研究來分析政策轉(zhuǎn)移和政策結(jié)果之間的內(nèi)在聯(lián)系。[18]

二、嵌入性理論視角下的政策轉(zhuǎn)移

“嵌入”是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中的核心概念，其起源可以追溯到波蘭尼(Polanyi)所著的《大變革》。波蘭尼認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)制度過程,是嵌入在經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)制度之中的”[19]。40年后，格蘭諾維特(Granovetter)在《經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)：嵌入性問題》中創(chuàng)造性地重塑了“嵌入性”概念，“嵌入性是指這樣一個(gè)事實(shí)，即像所有的社會(huì)行動(dòng)及其后果一樣，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)及其后果會(huì)受到行動(dòng)者雙方關(guān)系以及整個(gè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的影響”[20]。格蘭諾維特強(qiáng)調(diào)社會(huì)對經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的影響，他的嵌入性概念可以定義為經(jīng)濟(jì)行為的持續(xù)情景化。在《經(jīng)濟(jì)生活社會(huì)學(xué)》中，格蘭諾維特進(jìn)一步將嵌入分為關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入，關(guān)系嵌入指單個(gè)行為主體的經(jīng)濟(jì)行為嵌入于他人互動(dòng)所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，而結(jié)構(gòu)嵌入則是對行為主體嵌入關(guān)系構(gòu)成的各種網(wǎng)絡(luò)的總體結(jié)構(gòu)描述。[21]

隨著“嵌入”概念的發(fā)展，不同學(xué)科背景的學(xué)者從不同的視角對“嵌入”進(jìn)行解釋，“嵌入”概念的應(yīng)用呈現(xiàn)泛化的局面，已經(jīng)超出了波蘭尼和格蘭諾維特等最初界定的“經(jīng)濟(jì)行為受社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)影響”的內(nèi)涵。[22]但凡涉及到兩方關(guān)系的相關(guān)性，就會(huì)看到“嵌入”一詞。嵌入作為一個(gè)概念性工具，其應(yīng)用范圍并不必然局限于新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)，但我們使用“嵌入”一詞時(shí)必須謹(jǐn)慎，必須明確嵌入的主體和客體，層次與內(nèi)涵。

政策轉(zhuǎn)移作為一項(xiàng)政策的跨時(shí)間或空間的應(yīng)用描述，無論是空間上的轉(zhuǎn)移還是時(shí)間上的轉(zhuǎn)移都意味著政策應(yīng)用的情景變更。政策轉(zhuǎn)移的過程也是一個(gè)轉(zhuǎn)移政策植入新情景的過程，引入“嵌入”這個(gè)概念，我們可以把轉(zhuǎn)移政策的情景化表述為轉(zhuǎn)移政策的情景嵌入。新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中的“嵌入”的核心思想是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是獨(dú)立于社會(huì)，而是受到社會(huì)廣泛影響。而我們在政策轉(zhuǎn)移的語境中使用“嵌入”這個(gè)概念，所要表達(dá)的的是轉(zhuǎn)移政策不能脫離移入的情境發(fā)揮作用，而是受其影響和制約的。正如格蘭諾維特對經(jīng)濟(jì)行為的“社會(huì)化不足”和“社會(huì)化過度”的批判一樣，我們在敘述政策轉(zhuǎn)移的“嵌入”時(shí)也需避免脫離情境和機(jī)械的唯情境決定論思想誤區(qū)。轉(zhuǎn)移政策受到移入情境的影響，與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移政策也作用于移入地的情境，兩者是一種相互引導(dǎo)、促進(jìn)、限制的復(fù)雜關(guān)系。一項(xiàng)轉(zhuǎn)移政策能否成功與其嵌入的轉(zhuǎn)移情境適應(yīng)度密切相關(guān)，情境嵌入也就成為我們探索政策轉(zhuǎn)移效果的切入點(diǎn)。

三、轉(zhuǎn)移政策嵌入的三個(gè)層次

使用“嵌入”這個(gè)概念，首要必須明確“嵌入”的主體和客體。嵌入的“主體”在不同的語境中指涉不同的事物，在新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中嵌入的主體是經(jīng)濟(jì)行為，而在政策轉(zhuǎn)移的語境中則指的是轉(zhuǎn)移政策。較之于嵌入主體，嵌入客體的內(nèi)容則更為復(fù)雜，嵌入的客體存在邏輯層次與類型上的區(qū)別。Hagedoorn把企業(yè)間合作嵌入分為環(huán)境嵌入、組織間嵌入和二元關(guān)系嵌入三個(gè)層次,并強(qiáng)調(diào)理解這些不同層次嵌入互動(dòng)的重要性。[23]Zukin和Dimaggio把嵌入分為四種類型：結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。[24]Hess提出了構(gòu)成嵌入的三個(gè)主要維度：社會(huì)嵌入、網(wǎng)絡(luò)嵌入、空間或地理嵌入。[25]不同于新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中的嵌入客體，政策轉(zhuǎn)移中的嵌入客體有其自身特點(diǎn)。在借鑒新經(jīng)濟(jì)社會(huì)中對嵌入層次的劃分的基礎(chǔ)上，筆者把政策轉(zhuǎn)移語境中的嵌入客體劃分為三個(gè)層次：第一，微觀層次。其主要指的是移入方的政治系統(tǒng)層面，如組織、制度。第二，中觀層次。指嵌入網(wǎng)絡(luò)，即政策過程中公共、私人行動(dòng)者因資源依賴形成的穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)。第三，宏觀層次。指嵌入環(huán)境，主要包括政治經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境層面，如表1所示。微觀層次考察以政府為核心，而中觀層次的考察隱含著主體多元的預(yù)設(shè)，把利益集團(tuán)、媒體、知識群體等非政府主體納入觀察的范圍。而宏觀層次超越了主體的層面，而是將主體所存在的環(huán)境作為考察對象。微觀、中觀、宏觀層次實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是單一主體、多元主體、主體存在環(huán)境的層次邏輯。

表1 政策轉(zhuǎn)移嵌入結(jié)構(gòu)層次與要素集

第一，從微觀層次來看，政策轉(zhuǎn)移并非一個(gè)簡單的傳播與接收的過程，一項(xiàng)政策能否進(jìn)入移入方的政策過程循環(huán)，受到移入方政治系統(tǒng)的約束與制約。首先，轉(zhuǎn)移政策必須與移入方政策制定主體的價(jià)值理念相符合，政府購買公共服務(wù)作為一項(xiàng)發(fā)源于西方的政策工具近年來在我國的蓬勃發(fā)展，也正是因?yàn)樗c我國的政策制定主體的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變相契合。其次，轉(zhuǎn)移政策受到移入方的現(xiàn)存制度的影響。制度是各種規(guī)則和組織化慣例的一種相對持久的聚集[26]，制度限定了轉(zhuǎn)移政策的存在空間，即使是一項(xiàng)涉及到制度調(diào)整的政策轉(zhuǎn)移，制度變遷也受到路徑依賴的影響。再次，轉(zhuǎn)移政策受到移入方政府組織狀況的影響。轉(zhuǎn)移政策的執(zhí)行主要依托政府組織，在歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等因素的影響下，不同國家乃至不同地區(qū)的政府組織發(fā)展?fàn)顩r不盡相同。雖然絕大多數(shù)國家的行政組織以韋伯的科層制為藍(lán)本建構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)實(shí)踐卻是千差萬別，尚處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡期的發(fā)展中國家的行政組織大多存在法理型權(quán)威不足的狀況，而這構(gòu)成了轉(zhuǎn)移政策執(zhí)行的制約性因素。最后，移入方政策執(zhí)行主體掌握的資源多寡也制約著轉(zhuǎn)移政策的執(zhí)行。政策執(zhí)行需要物質(zhì)、技術(shù)、人才、合法性等資源的支撐，在缺乏資源支撐的情況下，僅僅憑借主觀意愿開展政策轉(zhuǎn)移往往難以取得預(yù)期成效。智慧城市建設(shè)是應(yīng)對“城市病”的一劑良方，近年來發(fā)達(dá)國家紛紛開展智慧城市建設(shè)，如新加坡的“智慧國計(jì)劃”、韓國的“U-City計(jì)劃”等。但智慧城市對技術(shù)、資金人才有著較高的要求，對于一些準(zhǔn)備建設(shè)智慧城市的發(fā)展中國家應(yīng)根據(jù)自身資源的狀況而有所考量。

第二，從中觀層次來看，“在由統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的過程中，政府與社會(huì)的許多自治組織已形成相互依賴的政策網(wǎng)絡(luò)”[27]?！熬W(wǎng)絡(luò)”一詞的出現(xiàn)基于這樣一個(gè)事實(shí)，即“政策制定包含數(shù)量眾多的公共與私人行動(dòng)者，他們來自政府與社會(huì)的各個(gè)功能領(lǐng)域和不同層 面”[28]。學(xué)術(shù)界對于政策網(wǎng)絡(luò)的概念界定并不統(tǒng)一，存在利益調(diào)停流派和治理流派[29]的分野。筆者使用“網(wǎng)絡(luò)”這個(gè)概念并非指涉特定的分析模式或治理模式，而是用于描述政策過程中行政機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)、媒體、知識群體等對政策感興趣的行動(dòng)者在資源交換基礎(chǔ)上形成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。政策轉(zhuǎn)移并非移入方政策系統(tǒng)單方面的行動(dòng)。在民主化進(jìn)程不斷加快，公民社會(huì)發(fā)展壯大的時(shí)代，利益相關(guān)群體在政策過程中的作用不斷擴(kuò)大。權(quán)威行政機(jī)構(gòu)只是公共政策行動(dòng)者中的一員，它存在于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，受到所處網(wǎng)絡(luò)位置以及自身資源狀況的約束。由于政策網(wǎng)絡(luò)形成的方式與途徑的差異，網(wǎng)絡(luò)連結(jié)在強(qiáng)度、標(biāo)準(zhǔn)化和互動(dòng)頻率等方面存在差異，而轉(zhuǎn)移政策能否產(chǎn)生預(yù)期效應(yīng)與嵌入網(wǎng)絡(luò)的適配程度密切相關(guān)。政策轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)建立在多元主體的基礎(chǔ)上，主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)和主體間互動(dòng)狀況是影響政策轉(zhuǎn)移的兩個(gè)核心要素。首先，治理主體多元意味著政府、智庫、媒體、利益集團(tuán)都在政策轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著作用。然而，不同治理主體在政策轉(zhuǎn)移中所占據(jù)的位置、發(fā)揮的作用卻并不相同，位置、角色根本上是主體間權(quán)力結(jié)構(gòu)的外在體現(xiàn)。在單一權(quán)力中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，政府是一個(gè)高高在上的發(fā)號施令者，權(quán)力向度上表現(xiàn)為自上而下。而在多中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，政府只是一個(gè)相對的權(quán)威主體，在特定場合、領(lǐng)域與其他行動(dòng)者是一種合作治理的伙伴關(guān)系，盡管存在自上而下的權(quán)力行使但也存在水平權(quán)力的行使。權(quán)力結(jié)構(gòu)影響著知識社群的知識供給和民眾的訴求表達(dá)，構(gòu)成影響轉(zhuǎn)移政策效果的變量。其次，政府與其他行動(dòng)者的互動(dòng)狀況也影響著政策轉(zhuǎn)移的成效。這種影響既體現(xiàn)在政策制定環(huán)節(jié)也體現(xiàn)在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。政策轉(zhuǎn)移可以看作是一種政策制定方式，政府與利益相關(guān)群體、知識精英的互動(dòng)影響著政策轉(zhuǎn)移的科學(xué)性與民主性。在轉(zhuǎn)移政策的執(zhí)行階段，政府與政策目標(biāo)群體之間的良性互動(dòng)則有助于減少政策執(zhí)行的阻力，最終提高政策轉(zhuǎn)移的成效。

第三，從宏觀層次來看，政府、媒體、智庫、知識精英等行動(dòng)主體都存在于特定的環(huán)境中，而公共政策所針對的社會(huì)問題、政策目標(biāo)無不處于特定環(huán)境之中，環(huán)境情境構(gòu)成轉(zhuǎn)移政策嵌入的宏觀層次。影響政策轉(zhuǎn)移的環(huán)境因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、治理危機(jī)、大眾情緒、歷史文化傳統(tǒng)等。首先，經(jīng)濟(jì)因素。它是影響一個(gè)國家政治架構(gòu)的基礎(chǔ)性因素，一項(xiàng)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)目的的公共政策本身也受到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，如“自貿(mào)區(qū)”政策難以在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下運(yùn)行。其次，危機(jī)因素。危機(jī)包括戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、革命等。如太湖藍(lán)藻危機(jī)催生了“河長制”③的誕生，越來越多的地方政府將“河長制”作為一項(xiàng)常規(guī)性治理制度，其能否達(dá)到“危機(jī)”情境下的成效還需要觀察。再次，大眾情緒即公眾的價(jià)值、心理、態(tài)度。如我國地方政府信息公開制度的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散與公眾的呼吁不無關(guān)系，是大眾情緒對政策轉(zhuǎn)移影響的體現(xiàn)。最后，傳統(tǒng)價(jià)值觀、非正式規(guī)范、信念、信仰、宗教、意識形態(tài)等文化傳統(tǒng)與文化環(huán)境。一項(xiàng)政策如果與當(dāng)?shù)氐奈幕鄾_突，將會(huì)受到深層次的抵制。正如里格斯所言：“在現(xiàn)代的、過渡的社會(huì)里，一直有一種建立正式的政治和行政制度的趨勢，但是這些制度卻仍然只是一種形式主義的制度。這就是說，有效的行為絕大部分取決于傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和壓力，諸如家族、宗教以及一些繼續(xù)存在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)成規(guī)。因此，只有以生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)——亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治和行政?！盵30]公共政策屬于一個(gè)國家政治與行政的范疇，政策轉(zhuǎn)移也必然受到整個(gè)生態(tài)環(huán)境的影響，一項(xiàng)與行政環(huán)境不兼容的轉(zhuǎn)移政策，如不具備一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，與大眾的文化心理相悖等，即使是政策企業(yè)家極力推崇，也很難有效實(shí)施，并達(dá)到預(yù)期的效果。

四、政策轉(zhuǎn)移有效性分析框架

一個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)行一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移的最終目的是解決本地的政策問題，增進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣竦母ｌ?，而這也是評估一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移是否有效的根本標(biāo)準(zhǔn)。評判一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移的成功與失敗并非依據(jù)轉(zhuǎn)移政策多大程度上在移入地實(shí)施，而應(yīng)以轉(zhuǎn)移政策在移入地所產(chǎn)生的效應(yīng)作為依據(jù)。我們以政策轉(zhuǎn)移的有效性作為描述政策轉(zhuǎn)移成功與失敗的一個(gè)概念，有效與無效作為成功與失敗的另一種表述，在移入地產(chǎn)生良好效應(yīng)的政策轉(zhuǎn)移即為有效的政策轉(zhuǎn)移。政策轉(zhuǎn)移有效性研究的實(shí)質(zhì)就是探討政策轉(zhuǎn)移影響政策結(jié)果的內(nèi)在邏輯。

從嵌入性視角來看，政策轉(zhuǎn)移的有效性也就是轉(zhuǎn)移政策嵌入移入地情境的效應(yīng)狀況，而影響嵌入效應(yīng)的兩個(gè)核心變量就是嵌入主體與嵌入主客體關(guān)系。筆者從嵌入主體、嵌入主客體關(guān)系出發(fā)構(gòu)建“政策再生產(chǎn)程度—情境適配度”的分析框架。政策轉(zhuǎn)移并非單純指涉一個(gè)地區(qū)采納了另一個(gè)地區(qū)的政策模板，政策在流動(dòng)過程中被各種行動(dòng)者解釋和再解釋[31]，因此，政策可能在轉(zhuǎn)移過程中被重新塑造。政策主體在政策轉(zhuǎn)移中存在照搬模仿和學(xué)習(xí)借鑒兩種基本行為模式，不同行為模式下的政策轉(zhuǎn)移存在程度上的差別。洛維茨和馬什把政策轉(zhuǎn)移程度分為復(fù)制、模仿、混合、啟發(fā)四個(gè)類別。政策轉(zhuǎn)移程度上的差別決定了我們不能把政策原發(fā)地的政策與嵌入情境的政策等同起來，在治理環(huán)境高度復(fù)雜化和不確定的時(shí)代，政策轉(zhuǎn)移更多的表現(xiàn)為政策跟隨方在特定價(jià)值導(dǎo)向下對轉(zhuǎn)移政策進(jìn)行學(xué)習(xí)、借鑒與調(diào)整的過程，最后納入移入地的政策是轉(zhuǎn)移政策變更調(diào)整后的產(chǎn)物。這個(gè)學(xué)習(xí)、借鑒、調(diào)整的過程也是一個(gè)重新決策的過程，筆者稱之為政策轉(zhuǎn)移中的政策“再生產(chǎn)”，再生產(chǎn)的政策依然保留了和原生政策可識別的相似性。政策轉(zhuǎn)移中的政策再生產(chǎn)是一個(gè)在轉(zhuǎn)移政策基礎(chǔ)上的更新、再造過程，作為嵌入主體的轉(zhuǎn)移政策經(jīng)歷了一個(gè)再生產(chǎn)的過程，因此，以“政策再生產(chǎn)程度”作為分析政策轉(zhuǎn)移有效性的一個(gè)維度。此外，從情境嵌入視角來看，政策轉(zhuǎn)移的整個(gè)過程都受到嵌入情境的影響，轉(zhuǎn)移政策與嵌入情境的關(guān)系狀況構(gòu)成影響政策轉(zhuǎn)移有效性的另一個(gè)變量，筆者用轉(zhuǎn)移政策與情境的“適配度”作為二者關(guān)系狀況的描述。從嵌入的三個(gè)層次來看，轉(zhuǎn)移政策與情境的“適配”包括政治系統(tǒng)適配、網(wǎng)絡(luò)適配、環(huán)境適配。而一個(gè)高程度的“適配”需涵蓋這三個(gè)層次，任何一個(gè)層面的“不兼容”“不適配”都影響著政策轉(zhuǎn)移的成效。因此，轉(zhuǎn)移政策和情境的適配性構(gòu)成我們分析政策轉(zhuǎn)移有效性的另一個(gè)維度。

“政策再生產(chǎn)程度”與“情境適配度”均可以用高、低來判斷，兩個(gè)維度交叉組合，形成政策轉(zhuǎn)移有效性的分析框架，如圖1所示。

圖1 政策轉(zhuǎn)移有效性分析框架

Ⅰ象限區(qū)：政策再生產(chǎn)程度高與情境適配度高(象征型政策轉(zhuǎn)移)

情境適配度高說明轉(zhuǎn)移政策與移入地區(qū)的情境高度契合，轉(zhuǎn)移政策既能夠滿足移入地區(qū)的政策需求又具備移植實(shí)施的支撐條件。在這種情況下，只需要對源發(fā)地的政策予以簡單調(diào)整，即低程度的政策再生產(chǎn)，就能夠獲得政策轉(zhuǎn)移成效。那么現(xiàn)實(shí)中是否存在第一象限中所呈現(xiàn)的高度的情境適配性和高度的政策再生產(chǎn)的情況？對一項(xiàng)高度適配性的轉(zhuǎn)移政策進(jìn)行高程度的變更，并不符合政策轉(zhuǎn)移的有效性追求。此種類型的政策轉(zhuǎn)移追求的是一種形式而非實(shí)質(zhì)效應(yīng)，我們稱之為象征型政策轉(zhuǎn)移。隨著民主化浪潮的推進(jìn)，政策的公共性已經(jīng)成為一種全球共識。然而世界各國政治發(fā)展的階段并不同步，依然存在一些國家的政府被利益集團(tuán)俘獲的情況，政策企業(yè)家迫于全球化發(fā)展趨勢、國際組織影響、民主輿論等壓力開展政策轉(zhuǎn)移，但出于特定利益集團(tuán)利益的考慮卻對轉(zhuǎn)移政策進(jìn)行變更，或者在執(zhí)行階段消極執(zhí)行，造成象征型政策轉(zhuǎn)移。此類政策轉(zhuǎn)移是政策主體應(yīng)對外界壓力采取的策略性手段，背離了政策公共性的實(shí)質(zhì)追求，也就難以獲得政策轉(zhuǎn)移的成效。

Ⅱ象限區(qū)：政策再生產(chǎn)程度高與情境適配度低(啟發(fā)型政策轉(zhuǎn)移)

情境適配度低指的是轉(zhuǎn)移政策與移入地的情境并不相容，這種不相容可能是前述的政策轉(zhuǎn)移情景中的微觀、中觀、宏觀中的某個(gè)或多層面的不相容。而高程度的政策再生產(chǎn)則指的是政策主體在學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)移政策的基礎(chǔ)上對轉(zhuǎn)移政策進(jìn)行了較大程度的變更，這個(gè)變更也是一個(gè)對轉(zhuǎn)移政策進(jìn)行情景化再造的過程。政策再生產(chǎn)的結(jié)果可能保留了政策源發(fā)地政策的某些因素，如政策目標(biāo)、工具、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等。這種類型的政策轉(zhuǎn)移具有鮮明的再造特點(diǎn)，我們稱之為啟發(fā)型政策轉(zhuǎn)移。對于這類政策轉(zhuǎn)移的有效性并不能一概而論，這類政策轉(zhuǎn)移的有效性既受到影響政策效益的一般性因素的影響，如資源狀況、執(zhí)行效率、精英態(tài)度、大眾心理等，在政策轉(zhuǎn)移的特定語境中，還受到政策主體的政策學(xué)習(xí)能力的影響。邁克爾·霍爾特(Michael Howlett)和拉米什(Ramesh)將政策學(xué)習(xí)分為內(nèi)生學(xué)習(xí)(Endogenous Learning)和外生學(xué)習(xí)(Exogenous Learning)。內(nèi)生學(xué)習(xí)與經(jīng)驗(yàn)吸取相對應(yīng)，源于正式的政策過程，影響著政策制定者對政策方法和政策工具的選擇，主要是技術(shù)層面的改進(jìn)；外生學(xué)習(xí)與社會(huì)學(xué)習(xí)相對應(yīng)，源于政策過程外部，體現(xiàn)的是政策制定者適應(yīng)或改變社會(huì)的阻力或能力， 是一種最為根本性的學(xué)習(xí)。[32]在政策轉(zhuǎn)移的語境中，政策主體的學(xué)習(xí)能力也可以從內(nèi)生學(xué)習(xí)和外生學(xué)習(xí)兩個(gè)方面來理解。一方面政策主體需要充分學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)移的政策方法與政策工具，避免道洛維茨和馬什指出的“信息不足的轉(zhuǎn)移”“不完全的轉(zhuǎn)移”。另一方面，政策主體需要具備社會(huì)學(xué)習(xí)能力，表現(xiàn)為吸取社會(huì)公眾利益訴求的能力，智庫合作能力、環(huán)境感知能力等。政策學(xué)習(xí)能力決定了政策再生產(chǎn)的結(jié)果的質(zhì)量，提高政策主體的政策學(xué)習(xí)能力也就成為避免“不適當(dāng)?shù)恼咿D(zhuǎn)移”的基本途徑。

以勞資集體談判在中國的發(fā)展為例，20世紀(jì)初期風(fēng)起云涌的工人運(yùn)動(dòng)推動(dòng)一些國家對集體談判立法。二戰(zhàn)后，開展集體談判立法的國家越來越多，集體談判成為國際勞工標(biāo)準(zhǔn)中的“核心標(biāo)準(zhǔn)”之一。1978年改革開放之后，我國開始恢復(fù)集體談判和集體合同制度。進(jìn)入90年代，勞資糾紛的增多促進(jìn)了我國集體談判的法制化，2001年人大常委會(huì)修改后的《工會(huì)法》中對集體談判作了規(guī)定。集體談判無疑是國際規(guī)范和政策擴(kuò)散的結(jié)果，從情境適配度來看，西方國家的集體談判是存在于多元工會(huì)的環(huán)境中，而我國是一個(gè)單一工會(huì)國家，如此看來，集體談判轉(zhuǎn)移的情境適配度并不高。然而，從政策再生產(chǎn)的來看，中國的勞工集體談判呈現(xiàn)出不同于西方“自由結(jié)社”“多元工會(huì)”的運(yùn)行邏輯，政策再生產(chǎn)的程度較高，“中國政府既要推動(dòng)集體談判,又要堅(jiān)持單一工會(huì)制,只能走一條國家主導(dǎo)下的集體談判和工會(huì)組建之路”。[32]中華全國總工會(huì)及其所屬工會(huì)是中國唯一合法的工會(huì)組織，被國家權(quán)力賦予管理職能，承擔(dān)著管理勞資沖突的使命，在勞資集體談判中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。盡管生成于西方多元工會(huì)環(huán)境中的勞資集體談判制度與我國單一工會(huì)的情境適配度并不高，但政策主體在考察本國國情的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行了再生產(chǎn)。勞資集體談判與我國的單一工會(huì)制度相耦合，產(chǎn)生了良好的政策效果，集體合同的數(shù)量和簽約率近年來顯著上升，為勞資糾紛的解決作出了重大貢獻(xiàn)。

Ⅲ象限區(qū)：政策再生產(chǎn)程度低與情境適配度低(沖突型政策轉(zhuǎn)移)

政策再生產(chǎn)程度低與情境適配度低往往是照搬模仿、盲目跟風(fēng)的產(chǎn)物。在轉(zhuǎn)移政策與移入地的情境不相吻合的情況下，政策主體并不對轉(zhuǎn)移政策作出調(diào)整、變更而是直接應(yīng)用于本地的政策實(shí)踐。轉(zhuǎn)移政策與嵌入情境的不相匹配使得政策轉(zhuǎn)移過程中充滿著沖突和危機(jī)，我們稱此類政策轉(zhuǎn)移為沖突型政策轉(zhuǎn)移。沖突型政策轉(zhuǎn)移可能存在兩種結(jié)果，一種是情境影響力大于政策執(zhí)行力，如利益集團(tuán)的抵制、執(zhí)行官僚的消極執(zhí)行等，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移政策在執(zhí)行中夭折，難以得到有力實(shí)施。另一種情況是政策執(zhí)行力大于情境影響力，在強(qiáng)大的國家權(quán)力的推動(dòng)下轉(zhuǎn)移政策得到了執(zhí)行，這不僅意味著巨大的政策執(zhí)行成本，而且造成社會(huì)的對抗情緒，甚至侵蝕著執(zhí)政者的合法性。無論哪種情況，政策再生產(chǎn)低與情境適配度低的沖突型政策轉(zhuǎn)移都是無效的。

在新中國成立初期，國家面臨政策缺失等一系列難題，由于黨和政府治國經(jīng)驗(yàn)的缺乏，不得不進(jìn)行全方位的政策轉(zhuǎn)移，從國家體制到經(jīng)濟(jì)、科技、教育等領(lǐng)域都存在典型的政策轉(zhuǎn)移。此階段的我國政策轉(zhuǎn)移受到國際環(huán)境、意識形態(tài)的影響，選取以蘇聯(lián)為政策轉(zhuǎn)移的唯一來源，逐漸形成了蘇聯(lián)模式?！罢咿D(zhuǎn)移模式的單一化以及政策內(nèi)容的全盤接受成為這一時(shí)期轉(zhuǎn)移的主要特點(diǎn)”。[33]此階段存在不少全盤照搬式的政策轉(zhuǎn)移，這種低度的政策再生產(chǎn)和低度的情境適配度的政策轉(zhuǎn)移塑造了僵化的體制，制約了人民群眾的勞動(dòng)熱情，生產(chǎn)力的發(fā)展受到極大的阻礙。以農(nóng)業(yè)政策為例，農(nóng)業(yè)集體化的社會(huì)主義改造政策是借鑒蘇維埃式的集體化，通過農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，建立土地和主要生產(chǎn)資料歸集體所有的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。事實(shí)證明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立脫離了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際狀況，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性因此而受到打擊。此外，以工業(yè)化的名義將一切農(nóng)業(yè)剩余都集中在政府手中的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,也是受蘇聯(lián)犧牲農(nóng)民利益、保障工業(yè)化政策的影響的又一例。長期犧牲農(nóng)民利益的政策導(dǎo)致城市的繁榮和農(nóng)村的長期滯后。從長遠(yuǎn)看，影響了中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也造成了中國社會(huì)結(jié)構(gòu)固化的惡果。

Ⅳ象限區(qū)：政策再生產(chǎn)程度低與情境適配度高(融合型政策轉(zhuǎn)移)

在反思照搬模仿的政策轉(zhuǎn)移時(shí)，并不意味著我們需要一味地追求高程度的政策再生產(chǎn)。事實(shí)上，政策轉(zhuǎn)移的有效性并非取決于轉(zhuǎn)移政策與原始政策的差異程度，它還受到情境適配度的影響。即使一項(xiàng)轉(zhuǎn)移政策與原始政策高度相似，但如果具備高度的情境適配度，依然可以帶來積極的成效。具備政策再生產(chǎn)程度低與情境適配度高的政策轉(zhuǎn)移不同于照搬模仿的沖突性政策轉(zhuǎn)移，高度的情境適配度決定了異地政策無需變更就能和移入地情境高度融合，我們稱之為融合型政策轉(zhuǎn)移。政策創(chuàng)新除了需要一定的成本還需要諸多條件的支撐，如政策企業(yè)家的創(chuàng)新動(dòng)力與創(chuàng)新能力、制度空間、創(chuàng)新文化、資源稟賦等。我們處于一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新的時(shí)代，然而事實(shí)上并非任何一個(gè)國家或地區(qū)政府都能夠進(jìn)行一項(xiàng)原發(fā)性政策創(chuàng)新。在面臨一個(gè)相同的問題時(shí)，如果異地的某項(xiàng)政策和當(dāng)?shù)氐那榫掣叨绕鹾希瑒t可以直接轉(zhuǎn)移到本地的治理實(shí)踐中，其前提是對轉(zhuǎn)移政策的情境契合度有了一個(gè)充分的考察 論證。

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾越來越凸顯。為了控制污染物的排放，我國政府開始積極轉(zhuǎn)移污染權(quán)交易政策。 排污權(quán)交易起源于美國，從1976年開始，美國環(huán)保局(EPA)嘗試將排污權(quán)交易用于大氣污染源和水污染源管理，逐步建立起以補(bǔ)償、儲(chǔ)存和容量節(jié)余為核心內(nèi)容的排污權(quán)交易政策體系。所謂的排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間，通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少污染，保護(hù)環(huán)境的目的。從政策再生產(chǎn)的程度來看，我國排放權(quán)交易政策與西方國家污染權(quán)交易政策高度相似，其本質(zhì)都是利用市場機(jī)制解決環(huán)境污染及治理中的外部問題。從情境適配度來看，隨著我國的工業(yè)飛速發(fā)展，環(huán)境狀況不斷惡化，傳統(tǒng)的行政管制政策工具難以完成減排的任務(wù)，而污染權(quán)交易政策同時(shí)具備控制和激勵(lì)的效應(yīng)，顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展前景，可以說與我國的情境高度契合。因此，我國開展的污染權(quán)交易政策轉(zhuǎn)移具備低度的政策再生產(chǎn)和高度的情境適配度特性，從目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，已經(jīng)對我國污染排放控制產(chǎn)生良好的政策效果，成為我國“節(jié)能減排”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略選擇。

五、結(jié)論與討論

伴隨著全球化浪潮的涌動(dòng)，國與國、地區(qū)與地區(qū)之間的政策學(xué)習(xí)與借鑒越來越頻繁，政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象開始在全球迅速蔓延。然而，政策轉(zhuǎn)移存在成功和失敗兩種可能，一項(xiàng)失敗的政策轉(zhuǎn)移不但無助于移入地政策問題的解決甚至存在帶來沖突、風(fēng)險(xiǎn)的可能。政策轉(zhuǎn)移的有效性成為政策轉(zhuǎn)移研究不可回避的主題，然而當(dāng)前學(xué)術(shù)界對政策轉(zhuǎn)移有效性的研究并不充分。本文引入“嵌入”這個(gè)概念以描述轉(zhuǎn)移政策受到移入地情境特質(zhì)的影響的情形。然而，單一的情境維度并不能完整的解釋政策轉(zhuǎn)移的有效性。因此，筆者基于嵌入效應(yīng)受到嵌入主體、嵌入主客體關(guān)系影響的邏輯，構(gòu)建出“政策再生產(chǎn)—情境適配度”的政策轉(zhuǎn)移有效性分析框架，把政策轉(zhuǎn)移劃分為象征型政策轉(zhuǎn)移、啟發(fā)型政策轉(zhuǎn)移、沖突型政策轉(zhuǎn)移、融合性政策轉(zhuǎn)移四個(gè)類型。通過理論闡述和案例分析，我們可以初步發(fā)現(xiàn)象征型政策轉(zhuǎn)移和沖突型政策轉(zhuǎn)移往往導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移無效，啟發(fā)型政策轉(zhuǎn)移的有效性與政策主體的政策學(xué)習(xí)能力密切相關(guān)，融合型政策轉(zhuǎn)移因?yàn)榫邆涓叨鹊那榫尺m配度往往也能達(dá)到較好的政策效果。

本文構(gòu)建的政策轉(zhuǎn)移有效性分析框架包含了情境、政策再生產(chǎn)、政策有效性三個(gè)核心變量，政策再生產(chǎn)和情境都是作為影響政策有效性的自變量而存在。政策轉(zhuǎn)移有效性分析框架即是一個(gè)評價(jià)政策轉(zhuǎn)移結(jié)果的工具，同時(shí)也是前瞻性開展政策轉(zhuǎn)移的風(fēng)向標(biāo)。情境結(jié)構(gòu)的考察可以看做政策轉(zhuǎn)移的前瞻性(預(yù))評估的過程，而政策再生產(chǎn)則關(guān)注的是政策轉(zhuǎn)移中人的能動(dòng)作用，預(yù)評估和政策再生產(chǎn)能力構(gòu)成前瞻性開展政策轉(zhuǎn)移的兩大基石。而對于如何開展預(yù)評估以及如何提高政策轉(zhuǎn)移中的政策再生產(chǎn)能力則是兩個(gè)需要繼續(xù)深化拓展的主題。在政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象不斷增多的時(shí)期，深入剖析政策轉(zhuǎn)移有效性的生成機(jī)理，求索前瞻性開展政策轉(zhuǎn)移之路，對于國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型意義重大。本文建構(gòu)的政策轉(zhuǎn)移有效性分析框架只是一個(gè)初步的探索，而政策轉(zhuǎn)移有效性研究的推進(jìn)需要更多學(xué)者的關(guān)注和努力。

注釋：

① “信息不足的轉(zhuǎn)移”，即借用國或許只擁有關(guān)于政策或制度在移出國如何運(yùn)行的不充分的信息；“不完全的轉(zhuǎn)移”，即政策或制度結(jié)構(gòu)在原創(chuàng)國家成功的關(guān)鍵因素可能沒有被轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致失靈；“不適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移”即沒有充分考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的和意識形態(tài)等因素在轉(zhuǎn)移國和借用國間的差異從而導(dǎo)致政策失靈。詳見：D. P. Dolowitz & D. Marsh. Learning from abroad: The role of policy transfer in contemporary policy-making[J]. Governance: An International Journal of Policy and Administration, 2000, 13(1): 5?23.

② 所謂的“河長制”,由當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人兼任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水污染治理和水質(zhì)保護(hù)，是由水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生而來。

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Policy transfer and situational embedding:An analysis framework of effectiveness of policy transfer

XIONG Ye，ZHOU Jianguo

(School of Government, Nanjing University, Nanjing 210023, China)

At present, most of the researches on policy transfer are carried out as a dependent variable, but researches on policy transfer as an independent variable of policy results are in great shortage. The concept of "embedding" is introduced in order to describe transfer policies which are constrained by the situational characteristics. Policy transfer is a process of transfer policy embedded into situation. As the objects of embedding, situations can be divided into three levels: micro, medium and macro. Based on the logic that embedding effect is affected by the embedded subject, relationship between embedded subject and object constructs an analysis framework of effectiveness of policy transfer: “degree of reproduction policy-context adaptation degree”. Policy transfer is divided into symbolic, inspiring, conflicting, and integrated. The author makes a theoretical analysis and case study on the effectiveness of these four types of policy transfer, which may lay the foundation for forward-looking policy transfer.

policy transfer; contextual embeddedness; situational trait; policy reproduction; situational adaptation

[編輯: 顏關(guān)明]

C93-05

A

1672-3104(2017)03?0135?08

2016?09?20；

2016?10?27

2011年國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)體制改革”(11&ZD028)；2016年度江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“全球化時(shí)代政策轉(zhuǎn)移中的政策再生產(chǎn)：結(jié)構(gòu)、過程、有效性”(KYZZ16_0030)

熊燁(1989?)，男，江西南昌人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向：公共政策；周建國(1965?)，男，江蘇如皋人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共政策，公共部門人力資源管理