關(guān)于中國城鎮(zhèn)住宅免稅的政策探討

摘要：中國城鎮(zhèn)住宅稅豁免基本上是針對城鎮(zhèn)勞動力再生產(chǎn)的基本費用進行的。城鎮(zhèn)的劣質(zhì)土地財政扭曲了住宅市場價格，打破了普通住宅與優(yōu)質(zhì)住宅的經(jīng)濟界限，從而使得城鎮(zhèn)住宅稅的豁免陷入困境。推進城鎮(zhèn)土地財政轉(zhuǎn)型進而理順城鎮(zhèn)住宅市場價格體系，是中國城鎮(zhèn)住宅稅豁免的最優(yōu)選擇。由于劣質(zhì)土地財政不能實現(xiàn)城鎮(zhèn)住宅稅對土地出讓收入的平穩(wěn)替代，所以，科學(xué)估算城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格及其政策性價格泡沫，就成為中國城鎮(zhèn)住宅稅豁免的必要過渡性舉措。

關(guān)鍵詞：勞動力再生產(chǎn)；普通住宅；劣質(zhì)土地財政；政策性價格泡沫；住宅稅豁免

中圖分類號：F810.42 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

伴隨著住宅稅征收條件的日益成熟，中國城鎮(zhèn)住宅稅的豁免開始成為人們的討論熱點。[1]考慮到世界各國房產(chǎn)稅政策的差異，也考慮到中國發(fā)展城鎮(zhèn)房地產(chǎn)經(jīng)濟的特殊性，中國城鎮(zhèn)住宅稅的豁免即使形式上與國際接軌，內(nèi)容上也會有很大的差異。[2]本文試圖將中國國情與房產(chǎn)稅豁免一般理論有機結(jié)合，探討有中國特色的城鎮(zhèn)住宅稅豁免政策。

一、住宅稅豁免的一般理論

為了籌集資金，政府對住房征稅的歷史悠久。如歐洲中世紀(jì)的“窗戶稅”、“灶稅”、“煙囪稅”，中國周朝的“廛布”、唐代的“間架稅”和清代的“房捐”等，都是政府對住房征稅的具體形式。在封建社會，商品經(jīng)濟不發(fā)達，住房的財產(chǎn)屬性不很明顯，住房更多表現(xiàn)為使用價值，相應(yīng)地，住宅稅比房產(chǎn)稅更能表達政府對住房征稅的經(jīng)濟內(nèi)涵，房產(chǎn)稅嚴(yán)格意義上說并不存在，至少不是普遍存在。只是到了資本主義社會以后，商品經(jīng)濟高度發(fā)達，價值和財富成為住宅的基本屬性，政府對住宅征稅才以房產(chǎn)稅的形式表現(xiàn)出來，這也是近代以來西方住宅稅普遍被稱為房產(chǎn)稅的主要原因。

有征收就有豁免。房產(chǎn)與所得雖然有很大的差別，但房產(chǎn)本質(zhì)上不過是所得存量的一種表現(xiàn)形式，因此西方房產(chǎn)稅豁免也遵循西方所得稅豁免的基本原則。根據(jù)日本財稅學(xué)者泉美之松的概括，所得稅設(shè)置免稅點或課稅最低限的理由主要有三點：（1）對最低生活費課稅是不適當(dāng)?shù)?；?）納稅人的租稅負(fù)擔(dān)能力雖然一般情況下隨所得增加而上升，但是并不絕對受所得之大小支配；（3）稅收豁免與消費者財稅負(fù)擔(dān)能力無關(guān)，而是一種政策需要和政策目的。相應(yīng)地，我們由此可以揭示出西方房產(chǎn)稅豁免的政策內(nèi)涵。就第一點而言，最低生活費是簡單再生產(chǎn)勞動力的基本耗費，對這部分所得強行征稅會影響勞動力的正常再生產(chǎn)，因而被納入免稅的范圍。泉美之松認(rèn)為，“如果在這個社會上對只能夠得到最低限度生活之所得者也課征所得稅，則不但使人對課稅產(chǎn)生抗拒而引發(fā)逃漏稅，甚至?xí)a(chǎn)生反稅、反政府或反社會等運動，導(dǎo)致納稅秩序混亂，征稅費用加高，對國家反而不利。因此把某一定水準(zhǔn)以下之所得者不列入納稅人之范圍，而規(guī)定只對由課稅標(biāo)準(zhǔn)之所得金額中扣除一定金額后尚有剩余之課稅所得者，課征所得稅”。[3]116這一理論也適用于房產(chǎn)稅。如果房產(chǎn)是最低生活費的基本組成部分，則給予免稅，如果房產(chǎn)超出了勞動力簡單再生產(chǎn)的需要，則可以課征房產(chǎn)稅，最低生活費是征收房產(chǎn)稅與否的基本界限。就第二點而言，勞動力再生產(chǎn)至少在可見的將來是以家庭為基本單位的，而家庭成員的收支狀況是參次不齊的。例如撫養(yǎng)老人、子女人數(shù)的多寡，是否遭受自然災(zāi)害的侵襲，納稅人家庭醫(yī)療支出等在很大程度上能夠影響納稅人的租稅負(fù)擔(dān)能力。所得相同的納稅人，他們的租稅負(fù)擔(dān)能力可以因此差異很大。這也是中國政府目前提倡征收個人綜合所得稅而不傾向單純提高個人所得稅起征點的重要原因。納稅人的財稅負(fù)擔(dān)能力既是個人所得與支出的函數(shù)，也是家庭其他成員所得與支出的函數(shù)。同理，征收房產(chǎn)稅與否，與所得稅一樣，必須將納稅人家庭作為一個整體來考察。就第三點而言，當(dāng)政府出于某種目的時，稅收豁免可以成為一種手段或工具，即稅收豁免本質(zhì)上是一種政策成本。泉美之松指出，這種豁免“系當(dāng)政策上要獎勵某一定之支出時，按其支出額適宜減輕其所得稅負(fù)擔(dān)而使納稅人樂于支出，為達此目的而設(shè)的扣除。這種扣除可說是透過稅制給予的隱藏性補助金”。[3]117日本的人壽保險費扣除、損害保險費扣除、捐贈金扣除、增加試驗研究費時之特別扣除、住宅儲蓄扣除和住宅取得扣除等都屬于這一類。與所得稅豁免一樣，房產(chǎn)稅豁免也可以作為一種政策工具，服務(wù)于政策目標(biāo)，從而達到政府指導(dǎo)住房消費和投資行為的目的。

由此我們不難發(fā)現(xiàn)，一方面，西方房產(chǎn)稅征收實際上是針對納稅人及其家庭的剩余進行的，不屬于剩余的房產(chǎn)；對于只能滿足勞動力簡單再生產(chǎn)需要的所得，無論其價值如何，均屬于房產(chǎn)稅豁免的范圍。從實際內(nèi)容看，即使在封建社會住房的財富屬性不是很突出，中外政府對住房征稅依然是將剩余作為征稅對象的。另一方面，西方房產(chǎn)稅的豁免可以作為中央政府宏觀調(diào)控的一種政策工具，它獨立于納稅人的財稅負(fù)擔(dān)能力。只要政策需要，不論納稅人的財稅負(fù)擔(dān)能力是否充足，政府均可以實施房產(chǎn)稅豁免政策。這樣，中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免的政策思路就非常清晰了。一是界定城鎮(zhèn)房產(chǎn)的經(jīng)濟性質(zhì)，特別是界定城鎮(zhèn)房產(chǎn)價值與城鎮(zhèn)消費者最低生活費用的關(guān)系，屬于城鎮(zhèn)消費者最低生活費用的城鎮(zhèn)房產(chǎn)價值均屬于中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免的范圍。二是權(quán)衡中國城鎮(zhèn)政府的全部政策目標(biāo)，視房產(chǎn)稅征收與其它政策目標(biāo)是否沖突以及沖突程度決定中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免與否。因為房產(chǎn)稅征收固然能夠帶來一定的財政收入，但增加財政收入不可能是城鎮(zhèn)政府的唯一目標(biāo)，而且房產(chǎn)稅也不是城鎮(zhèn)政府財政收入的唯一形式。在這種情況下，中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的豁免與否，實際上取決于政府多重政策目標(biāo)的權(quán)衡取舍。

二、劣質(zhì)土地財政扭曲了中國城鎮(zhèn)住宅市場價格

工業(yè)社會以來，居住費用就是普通工人工資的重要組成部分。在英國資本主義發(fā)展初期，由于勞動力嚴(yán)重供過于求，工人的工資得不到正常兌現(xiàn)，工人不得不居住在生存條件極為惡劣的貧民窟，結(jié)果導(dǎo)致1832、1848和1866年三次嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟和政治穩(wěn)定的可怕的流行性霍亂，迫使追求自由放任的英國政府干預(yù)勞動力市場，改善一般工人的居住條件，這是居住費用進入工人工資的最有力證據(jù)。[4]22理論上，經(jīng)濟資源在有限的空間內(nèi)聚集利用是城鎮(zhèn)經(jīng)濟的基本特征，工人作為城鎮(zhèn)勞動力所有者在城鎮(zhèn)實現(xiàn)勞動力簡單再生產(chǎn)也必須有效利用空間。然而相對于農(nóng)村農(nóng)民，無論城鎮(zhèn)工人居住空間如何縮小，終究必須滿足生理和心理的最低需要。這種生理和心理的最低需要是客觀的，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。只要勞動力簡單再生產(chǎn)的技術(shù)沒有發(fā)生變化，最低需要的空間就不會發(fā)生變化，馬克思所提到的歷史和道德因素不過是增加了最低需要空間的彈性而已。最低需要空間的市場價格進入勞動力再生產(chǎn)成本，就形成城鎮(zhèn)勞動力價值的基本組成部分。

在完全競爭的宏觀經(jīng)濟均衡模型中，住宅與消費者最低生活費用、勞動力簡單再生產(chǎn)的關(guān)系是非常清楚的。（1）普通住宅是滿足一般工人簡單再生產(chǎn)勞動力、提供基本居住功能的主體。城鎮(zhèn)經(jīng)濟的興起是工業(yè)社會的主要標(biāo)志。在城鎮(zhèn)經(jīng)濟中，城鎮(zhèn)住宅分優(yōu)質(zhì)住宅和普通住宅，土地投資帶來的社會環(huán)境和自然環(huán)境的改善是普通住宅升級為優(yōu)質(zhì)住宅的基本動力。優(yōu)質(zhì)住宅供給是有限的，價格是競購形成的；普通住宅供給充分，價格是穩(wěn)定的生產(chǎn)價格（生產(chǎn)成本加平均利潤）。優(yōu)質(zhì)住宅和普通住宅的這種價格差異決定了工人勞動力的簡單再生產(chǎn)只能依賴普通住宅。（2）普通住宅的居住費用可視為普通住宅生產(chǎn)價格的年值。普通住宅的土地不存在折舊，價格穩(wěn)定在農(nóng)業(yè)地租資本化的水平上。普通住宅建筑物的使用壽命可以根據(jù)建材質(zhì)量合理預(yù)期，在一定時期內(nèi)建造成本也是相當(dāng)穩(wěn)定的。相應(yīng)地，普通住宅的居住費用實際上相當(dāng)于分?jǐn)偟霓r(nóng)業(yè)地租與普通住宅建筑物折舊的總和。（3）因應(yīng)特殊需要的某些所謂“優(yōu)質(zhì)住宅”，只要居住費用與普通住宅相等，也可以視同普通住宅。在現(xiàn)實生活中，由于生產(chǎn)和生活的主觀需要，很多普通消費者寧愿犧牲寬敞、靜謐，忍受逼仄、喧鬧，也要選擇更短的上班路程、更好的基礎(chǔ)教育或服務(wù)更完善的所謂“優(yōu)質(zhì)住宅”。在這種情況下，消費者的總效用是不變的，變化的只是各種效用組合，因而它反映的是消費者的差異性消費，只要市場價值相等，就都屬于最低生活費用和勞動力簡單再生產(chǎn)的范圍。（4）消費者擁有普通住宅的所有權(quán)（即房產(chǎn)），本質(zhì)上依然是消費者勞動力簡單再生產(chǎn)的實現(xiàn)方式。一方面，消費者簡單再生產(chǎn)勞動力體現(xiàn)在一個完整的生命周期內(nèi)，就任何一個時點來說，其財富存量可以為正，也可以為負(fù)，房產(chǎn)不過是財富存量的一種形式而已；另一方面，普通住宅只要不能升級為優(yōu)質(zhì)住宅，就不可能發(fā)揮剩余財富儲存器的作用。因此，土地價格穩(wěn)定的普通住宅無論是租是買，對消費者而言它都只能發(fā)揮居住功能，為消費者的勞動力簡單再生產(chǎn)服務(wù)。普通住宅代表的就是最低生活費用，滿足的是勞動力的簡單再生產(chǎn)。

然而，處于完全競爭狀態(tài)的國際經(jīng)濟不同，中國的城鎮(zhèn)住宅市場是不完全競爭甚至是高度壟斷的，劣質(zhì)土地財政已經(jīng)極大地扭曲了中國城鎮(zhèn)住宅市場價格。[5]（1）中國城鄉(xiāng)土地市場被不同的所有制隔離，不能形成一個有機互動的統(tǒng)一整體。土地是住宅市場的基本組成部分。鄉(xiāng)村土地集體所有，城鎮(zhèn)土地國有，所有制和組織形式的差異決定了兩者的市場力量完全不對等，城鎮(zhèn)政府的市場力量遠比鄉(xiāng)村集體強大得多，由此形成的土地市場價格絕對不是充分競爭的土地市場價格。（2）中國鄉(xiāng)村土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)土地，與其說是根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要而有計劃地進行，不如說是取決于城鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村集體力量懸殊的博弈。由于城鎮(zhèn)土地需求的波動和不確定性，城鎮(zhèn)土地的壟斷供給價格（也是政府的目標(biāo)價格）經(jīng)常高于需求價格，導(dǎo)致城鎮(zhèn)政府實際出讓的土地規(guī)模一般大大低于計劃，連帶城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換的規(guī)模和速度也逞現(xiàn)“計劃趕不上變化”的狀態(tài)。加上城鎮(zhèn)政府有土地儲備作為緩沖，在城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換過程中，政府對鄉(xiāng)村集體占盡了市場力量的優(yōu)勢，鄉(xiāng)村集體幾乎沒有發(fā)言權(quán)。也許可以說土地的計劃出讓是根據(jù)社會需要制定的，但絕對不能說土地的實際出讓是符合社會需要的。（3）城鎮(zhèn)政府在土地市場的雙向壟斷造成城鄉(xiāng)土地巨大的價格差。由于城鎮(zhèn)政府完全壟斷了城鎮(zhèn)土地供給，城鎮(zhèn)住宅的高價絕不僅僅體現(xiàn)在集聚經(jīng)濟效應(yīng)帶來的優(yōu)質(zhì)住宅高價上，還體現(xiàn)在控制供應(yīng)以致稀缺帶來的普通住宅高價上。于是在城鎮(zhèn)住宅市場上出現(xiàn)了極為扭曲的畫面：一方面城鎮(zhèn)普通住宅價格高企，城鎮(zhèn)政府獲得了巨額的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；另一方面，城鎮(zhèn)住房問題無論是對進城農(nóng)民還是對原有市民都日益嚴(yán)峻，同時鄉(xiāng)村小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)卻屢禁不止，各種暴力事件層出不窮。在這種情況下，中國城鎮(zhèn)的普通住宅顯然不是規(guī)范意義上的普通住宅，依據(jù)這種普通住宅的市場價格也不能得出城鎮(zhèn)消費者真實的最低生活費用，從而無法據(jù)此科學(xué)制定出城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的豁免標(biāo)準(zhǔn)。

三、中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的豁免困境

劣質(zhì)土地財政在中國的長期肆虐雖然有多方面的原因，但政治原因是最主要的。歷史已經(jīng)無數(shù)次證明，國民經(jīng)濟是一個內(nèi)在趨于均衡的多系統(tǒng)綜合體，城鎮(zhèn)住宅市場也不例外。貿(mào)然割裂城鄉(xiāng)土地市場，人為制造城鎮(zhèn)普通住宅的壟斷高價，這意味著城鎮(zhèn)住宅市場的失衡，意味著經(jīng)濟資源的錯配，意味著必須有市場主體承擔(dān)由此產(chǎn)生的市場成本。然而中國的實際情況是，城鎮(zhèn)政府為了獲得巨額的土地出讓收入，不斷推高城鎮(zhèn)普通住宅價格，從而拉動城鎮(zhèn)土地價格上升；針對城鎮(zhèn)普通住宅價格上升帶來的城鎮(zhèn)住房問題，城鎮(zhèn)政府象征性地拿出一部分收益進行住房保障，供城鎮(zhèn)普通消費者彼此爭奪。整個過程表面上看完美無缺，沒有受害者，只有受益者。然而深入分析不難發(fā)現(xiàn)，劣質(zhì)土地財政惡化了經(jīng)濟環(huán)境，摧殘了經(jīng)濟活力，國民經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展受到了損害。[6]1998年中國城鎮(zhèn)住房制度改革全面啟動，住房商品化，住房價格相對于普通消費者收入迅速上漲，2003年中央政府不得不對城鎮(zhèn)住房價格實施宏觀調(diào)控。然而由于劣質(zhì)土地財政的肆虐，城鎮(zhèn)住房價格越調(diào)越漲，于是從2007年開始國民生產(chǎn)總值增長速度掉頭向下，蓬勃發(fā)展的勢頭喪失；迄今已經(jīng)過去十年，中國國民經(jīng)濟仍未完成探底過程。盡管如此，劣質(zhì)土地財政制造的中國城鎮(zhèn)普通住宅的政策性價格泡沫仍然非常堅硬，以致官方新華社都發(fā)出了“樓市……崩盤？那是癡心妄想”的強硬措辭。①由此可見，劣質(zhì)土地財政盡管有極其嚴(yán)重的弊端，但在當(dāng)今的中國仍有非常強大的政治基礎(chǔ)。

劣質(zhì)土地財政在中國無法撼動，卻給中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的豁免、從而也給城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的征收帶來了巨大的困難。（1）劣質(zhì)土地財政使得中國城鎮(zhèn)的普通住宅和優(yōu)質(zhì)住宅難以區(qū)分。房產(chǎn)稅的豁免指向普通住宅，市場價格穩(wěn)定在生產(chǎn)價格上是普通住宅的基本特征。劣質(zhì)土地財政推動普通住宅價格不斷上漲，這就打破了城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)住宅和普通住宅的市場界限。當(dāng)城鎮(zhèn)普通住宅難以有效界定時，城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的豁免也就失去了方向。無法有效豁免一部分城鎮(zhèn)消費者的房產(chǎn)稅而改為對中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)無條件全面征稅，無疑是對中國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的嚴(yán)重威脅，同時也不符合政府稅收最基本的能力原則。（2）劣質(zhì)土地財政使得中國城鎮(zhèn)住房的投資和消費行為難以區(qū)分。劣質(zhì)土地財政通過局部推動普通住宅價格上漲、進而推動城鎮(zhèn)整體住房價格全面上漲，使得城鎮(zhèn)住房成為絕佳的無風(fēng)險投資對象。不考慮鄉(xiāng)村和國際投資者，城鎮(zhèn)居民無論是投資者還是消費者，均竭盡所能購買超出自身消費需要的住房，唯一的差別是城鎮(zhèn)投資者比城鎮(zhèn)消費者買得更多。在這種情況下，城鎮(zhèn)居民住房消費和住房投資的界限被模糊了，針對住房消費的房產(chǎn)稅豁免同樣很難正確進行。（3）劣質(zhì)土地財政使得中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅納稅人的納稅義務(wù)和納稅能力脫節(jié)。在全民住房投機的瘋狂誘惑下，城鎮(zhèn)廣大居民極易陷入兩個極端，一是持有房產(chǎn)極大化，一是信用負(fù)債極大化。結(jié)果，納入房產(chǎn)，中國城鎮(zhèn)居民百萬富翁、千萬富翁比比皆是；不納入房產(chǎn)，中國城鎮(zhèn)居民很大一部分不僅一貧如洗，甚至還負(fù)債累累。相對于房產(chǎn)總價而言負(fù)擔(dān)不算重的房產(chǎn)稅，相對于經(jīng)常性的可支配收入，城鎮(zhèn)廣大居民可能完全負(fù)擔(dān)不起。然而房產(chǎn)一旦變現(xiàn)就能獲得巨額收入的這些城鎮(zhèn)居民，享受房產(chǎn)稅豁免，無論如何也是違背政府稅收公平原則的。（4）最重要的是中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免規(guī)模受到土地出讓收入規(guī)模的極大限制。劣質(zhì)土地財政雖然刺激了城鎮(zhèn)住宅的消費需求和投資需求，但其推動城鎮(zhèn)住宅價格上漲歸根到底是以城鎮(zhèn)住宅嚴(yán)重供不應(yīng)求為前提條件的。這意味著城鎮(zhèn)住宅的供給規(guī)模遠低于需求規(guī)模，城鎮(zhèn)居民的住宅需求遠遠沒有釋放出來；當(dāng)城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的稅基不夠大時，城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的稅額也不可能很大。而城鎮(zhèn)政府之所以開征房產(chǎn)稅，是出于土地出讓收入難以持續(xù)的考慮，是出于城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅對土地出讓收入的充分替代。當(dāng)城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅不足以完全替代土地出讓收入時，城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的豁免就不可能是充分有效的。

劣質(zhì)土地財政帶來的這種城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免困境，決定了在中國城鎮(zhèn)住宅經(jīng)濟發(fā)展過程中土地出讓收入向房產(chǎn)稅的轉(zhuǎn)移不可能是平緩的，不可能自然而然地實現(xiàn)。它更可能是土地出讓收入突然中斷后，地方政府被動地急遽轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的過程，由此甚至引發(fā)一定的社會動蕩。城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的征收將來也許可以依靠國家機器強制執(zhí)行，但由于無法解決房產(chǎn)稅的科學(xué)豁免問題，它難言公平，可能面臨無數(shù)的矛盾和沖突，當(dāng)然也就很難說得上成功。換句話說，不解決劣質(zhì)土地財政問題，城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的征收時機很難成熟。

四、土地財政轉(zhuǎn)型是中國城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅科學(xué)豁免的最優(yōu)選擇

弊端重重的劣質(zhì)土地財政，其產(chǎn)生和長期存在不是偶然的，是我國現(xiàn)有政治和經(jīng)濟體制的必然產(chǎn)物。劣質(zhì)土地財政問題的解決，因為涉及更大的政治和經(jīng)濟體制改革，也許要經(jīng)歷一個曲折反復(fù)的過程，但土地財政轉(zhuǎn)型無疑是城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅科學(xué)豁免的最優(yōu)選擇。長遠來看，城鎮(zhèn)政府的土地財政轉(zhuǎn)型應(yīng)該包括以下四個方面的內(nèi)容。

第一，大力推進政治和經(jīng)濟體制改革，促使城鎮(zhèn)政府運行遵循公共財政的基本原則。劣質(zhì)土地財政的本質(zhì)是城鎮(zhèn)政府以犧牲城鎮(zhèn)普通消費者的居住權(quán)益為前提聚斂財富，最終危害到國民經(jīng)濟的長遠發(fā)展，其剛性則反映了上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)的矛盾或不相適應(yīng)性。解決劣質(zhì)土地財政問題，毫無疑問需要大力推進中國的政治和經(jīng)濟體制改革，增強城鎮(zhèn)政府的公共財政色彩。城鎮(zhèn)政府的運轉(zhuǎn)不僅要有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，更要有利于最大限度地滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)和文化生活的需要。城鎮(zhèn)政府必須將民生放在第一位，改變侵害城鎮(zhèn)普通消費者居住權(quán)益的習(xí)慣性做法，必須將城鎮(zhèn)住房保障工作落到實處。尤其是中央政府應(yīng)該認(rèn)識到，住房市場化的實質(zhì)不是任由城鎮(zhèn)政府推高普通住宅價格，而是把住房供求與價格交給市場決定，從而堅決斬斷城鎮(zhèn)政府?dāng)_動市場、利用壟斷權(quán)力牟取暴利的黑手。城鎮(zhèn)政府的規(guī)模擴大和職能擴張應(yīng)該是生產(chǎn)發(fā)展的需要，提高社會福利的需要，而不是相反。從這個角度看，土地財政轉(zhuǎn)型需要的政治和經(jīng)濟體制改革也包括中央政府的改革。

第二，破除城鄉(xiāng)土地市場的所有制壟斷現(xiàn)狀，打通城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換的競爭渠道。受地理范圍的限制，鄉(xiāng)村土地集體所有制給鄉(xiāng)村集體帶來的市場力量遠遠遜色于城鎮(zhèn)土地國有制給城鎮(zhèn)政府帶來的市場力量；中國破除城鄉(xiāng)土地市場的所有制壟斷，重心應(yīng)首先放在打破城鎮(zhèn)政府的壟斷力量上。無論是從土地價格上漲的幅度看，還是從土地價格上漲的動力源看，城鎮(zhèn)政府都是根治劣質(zhì)土地財政的主要對象。受國家政治和經(jīng)濟體制相對穩(wěn)定的限制，打破城鎮(zhèn)政府的土地壟斷，方法很多，手段也很多，關(guān)鍵不在于形式、過程而在于結(jié)果，即城鄉(xiāng)土地市場價格應(yīng)該無縫銜接。實踐證明，城鄉(xiāng)土地市場價格差距越大，城鎮(zhèn)政府對城鎮(zhèn)土地的壟斷力量越強，連帶鄉(xiāng)村集體對鄉(xiāng)村土地的市場壟斷力量也水漲船高，從而使得中國城鄉(xiāng)土地價格整體上呈螺旋式上升。城鄉(xiāng)土地市場價格無縫銜接，有利于鄉(xiāng)村土地遵循客觀的經(jīng)濟規(guī)律，或者繼續(xù)作為農(nóng)業(yè)用地，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)工商業(yè)用地，消除現(xiàn)在漫天要價、土地價格很大程度上受城鄉(xiāng)博弈影響的現(xiàn)象。

第三，所有城鎮(zhèn)土地通過競爭使用，不搞人為歧視；符合規(guī)劃和政策需要的優(yōu)惠成本體現(xiàn)為財政負(fù)擔(dān)，而不是轉(zhuǎn)嫁給特定用途的土地。中國城鎮(zhèn)土地利用最大的缺點是以發(fā)展經(jīng)濟為名壓低工業(yè)用地的價格，肆意抬高住宅用地價格，從而不但彌補了工業(yè)用地的投資成本，而且以土地出讓收入、尋租等形式獲得了一大批或明或暗的收益，形成了具有中國特色的劣質(zhì)土地財政，并且經(jīng)久不衰。這固然反映了中國整體較低的經(jīng)濟發(fā)展水平，但也反映了領(lǐng)導(dǎo)層對中國經(jīng)濟發(fā)展基本趨勢的錯誤判斷。人始終是經(jīng)濟發(fā)展最活躍最革命的因素，并且人在今后經(jīng)濟發(fā)展中的作用會越來越突出；否則難以理解世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資本從歐美轉(zhuǎn)移到亞洲四小龍、再轉(zhuǎn)移到中國和東南亞、現(xiàn)在又向更多發(fā)展中國家擴散的現(xiàn)實，因為土地便宜的國家和地區(qū)多的是，但可利用的物美價廉的勞動力是中國沿海吸引國際產(chǎn)業(yè)資本最重要的因素。劣質(zhì)土地財政帶來的人力成本直線上升，不僅抵消了中國土地成本低廉的優(yōu)勢，更影響到城鄉(xiāng)勞動力的擴大再生產(chǎn)，影響到了城鄉(xiāng)勞動力的原有競爭優(yōu)勢。中國經(jīng)濟增長勢頭早在2007年受挫，創(chuàng)新多年不見效，內(nèi)需始終不足，國家未富先老，恐怕都能看到劣質(zhì)土地財政的影子。市場化配置城市土地資源，為城鎮(zhèn)勞動力的擴大再生產(chǎn)提供便利，重視人的素質(zhì)提高，對于中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型可能不會起到立竿見影的效果，但絕對是經(jīng)濟進一步發(fā)展、人民物質(zhì)和文化生活水平進一步提高所必需的。

第四，節(jié)約用地主要通過普通住宅的消費稅來調(diào)節(jié)，而不是籠統(tǒng)借助于房產(chǎn)稅。中國可耕地少，節(jié)約用地是城鎮(zhèn)發(fā)展的基本要求，但這與劣質(zhì)土地財政絕對劃不上等號。市場經(jīng)濟通常以數(shù)量手段干預(yù)以避免價格信號對資源優(yōu)化配置的不當(dāng)干擾，即對超出標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的市場需求征收消費稅，這樣就把非均衡價格的資源配置效應(yīng)限制在規(guī)模小得多的中高收入人群內(nèi)。劣質(zhì)土地財政為了獲取盡可能多的土地出讓收入，不惜將過高的非均衡價格擴散到全部城鎮(zhèn)住宅用地上；這雖然也能達到在總量上節(jié)約用地的目的，卻把節(jié)約用地的主要負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到普通消費者身上，甚至讓大多數(shù)普通消費者連基本的居住空間都不能滿足，從而影響到城鎮(zhèn)勞動力整體的簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)，這可能是城鎮(zhèn)政府推行劣質(zhì)土地財政最主要的缺陷。城鎮(zhèn)政府實現(xiàn)土地財政轉(zhuǎn)型，必須改變獲取土地出讓收入的傳統(tǒng)思路，把全面征收的房產(chǎn)稅變更為局部征收的消費稅，只有這樣才能真正符合稅收的公平和能力原則，才能真正體現(xiàn)社會主義發(fā)展生產(chǎn)力的本質(zhì)要求。

五、科學(xué)估算普通住宅的實際價格是中國城鎮(zhèn)住宅稅收豁免的過渡性舉措

房產(chǎn)稅取代土地出讓收入本來是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的一個客觀過程，但中國劣質(zhì)土地財政并不能實現(xiàn)由土地出讓收入向房產(chǎn)稅的自然、平緩轉(zhuǎn)移。因此，科學(xué)估算當(dāng)前城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格，從而為城鎮(zhèn)住宅稅收豁免提供相對正確的依據(jù)，就成為一個必要的、明智的過渡性舉措。

科學(xué)估算城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格作為中國城鎮(zhèn)住宅稅收豁免過渡性舉措的必要性，在當(dāng)前中國城鎮(zhèn)住宅去庫存活動中表現(xiàn)得極為明顯。劣質(zhì)土地財政已經(jīng)將城鎮(zhèn)整體房價推得很高，去庫存本應(yīng)降價，特別是應(yīng)該降低城鎮(zhèn)普通住宅的市場價格，但因不符合劣質(zhì)土地財政的需要，于是在中央政府的主導(dǎo)下，普遍增加城鎮(zhèn)居民的信用能力，在城鎮(zhèn)居民借入購買力增加的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)政府趁勢將城鎮(zhèn)房價推到一個新的高度，最終至少實現(xiàn)了很多城鎮(zhèn)土地出讓收入的大豐收。這一點，作為官方的新華社也不得不承認(rèn)，明顯是“必需品”的住房已經(jīng)不像必需品，當(dāng)前的住房需求不是城鎮(zhèn)居民自有購買力的體現(xiàn)，而是“杠桿”制造出來的。②由此可見，盡管是飲鴆止渴，但城鎮(zhèn)政府的劣質(zhì)土地財政還沒有走到盡頭，取消劣質(zhì)土地財政的政治條件在中國還沒有成熟，遏制住房投資、投機性需求的房產(chǎn)稅更不可能被推出來。只有劣質(zhì)土地財政山窮水盡，城鎮(zhèn)政府不得不依賴房產(chǎn)稅時，城鎮(zhèn)住宅的房產(chǎn)稅才可能橫空出世。彼時，通過科學(xué)估算普通住宅的實際價格，剔除政策性價格泡沫的虛假財富影響，真實反映城鎮(zhèn)居民的財富與納稅能力，顯然好過不分青紅皂白地對城鎮(zhèn)住宅全面征收房產(chǎn)稅。

確定城鎮(zhèn)普通住宅實際價格的方法很多，但都無外乎包括兩個部分：地價和建筑物價格。地價雖然受到城鄉(xiāng)土地市場博弈的影響，但可以用農(nóng)業(yè)收益資本化的方法將這種影響排除。建筑物價格雖然受到建筑材料價格、人工成本和稅費的影響，但也相對穩(wěn)定，可以用建筑成本加平均利潤的方法替代。如此核算出來的普通住宅價格比農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房市場價格高不了多少，不過均衡狀態(tài)下的城鎮(zhèn)普通住宅價格確實也應(yīng)該與農(nóng)村住宅沒有太大差別。知道了典型城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格，其政策性價格泡沫實際上是典型城鎮(zhèn)普通住宅的市場價格與實際價格之差，這反過來可以進一步推算出其它城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格，于是城鎮(zhèn)普通住宅稅收豁免的依據(jù)也就有了。不過，由于樣本的選取帶有很大的人為痕跡，并且隨著時間的推移，樣本的數(shù)據(jù)也有可能不斷變化，典型城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格可能顯得僵化而且不那么準(zhǔn)確，這是科學(xué)估算城鎮(zhèn)普通住宅實際價格時需要十分注意的。當(dāng)然，隨著房產(chǎn)稅政策的正式出臺，城鎮(zhèn)政府為了擴大稅基，終究會盡可能擴大住房供給，直到土地出讓凈收入為零。這意味著中國城鎮(zhèn)住宅市場的均衡時代真正到來，城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格也就是城鎮(zhèn)普通住宅的市場價格。

六、結(jié)論

綜上所述，與所得免稅一樣，房產(chǎn)作為所得存量的一種形式，城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免主要是針對不具有保值增殖功能的普通住宅進行的，優(yōu)質(zhì)住宅不是城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免的對象。劣質(zhì)土地財政扭曲了城鎮(zhèn)住宅市場的價格，使得城鎮(zhèn)的普通住宅和優(yōu)質(zhì)住宅難以區(qū)分。城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅的科學(xué)豁免有賴于城鎮(zhèn)劣質(zhì)土地財政的消除，實現(xiàn)城鎮(zhèn)住宅市場的價格均衡。由于劣質(zhì)土地財政不足以實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地出讓收入向房產(chǎn)稅的自然、平穩(wěn)過渡，為避免國民經(jīng)濟的過大震蕩，科學(xué)分析城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格就成為城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅進行豁免的必要的過渡性舉措。因為典型城鎮(zhèn)普通住宅的實際價格一經(jīng)確定，就能通過典型城鎮(zhèn)普通住宅的市場價格確定城鎮(zhèn)普通住宅的政策性價格泡沫，就能知道特定城鎮(zhèn)住宅是否優(yōu)質(zhì)住宅以及優(yōu)質(zhì)程度，從而確定該城鎮(zhèn)住宅是否應(yīng)該屬于城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免的范圍，適用城鎮(zhèn)房產(chǎn)稅豁免的政策。

注 釋：

①參見劉曉博：《新華社措辭強硬！樓市、股市崩盤？那是癡心妄想》，

http：//finance.ifeng.com/a/20160812/14730471_0.shtml。

②參見《新華社喊話停止繼續(xù)加杠桿：房地產(chǎn)已不再像必需品》，http：//finance.

ifeng.com/a/20160719/14614861_0.shtml。

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作者簡介：顧書桂（1970-），男，江蘇姜堰人，經(jīng)濟學(xué)博士，上海社會科學(xué)院應(yīng)用（部門）經(jīng)濟研究所副研究員。

（責(zé)任編輯：石鳴）