《食品安全法》實(shí)施中的難點(diǎn)分析及對(duì)策建議

摘 要 《食品安全法》在歷經(jīng)打磨之后，終于在2015年完成修訂工作，獲得高票通過(guò)。但新法并非完美，在實(shí)施中也出現(xiàn)一些難點(diǎn)問(wèn)題，比如缺乏相關(guān)配套法規(guī)、食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、對(duì)食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管不到位等。所以，還需要我們進(jìn)一步的研究和完善。

關(guān)鍵詞 食品安全法 監(jiān)管部門 監(jiān)管

作者簡(jiǎn)介：鄭慧，山東兗礦集團(tuán)公司黨校，講師。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.415

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們生活水平的提高，食品安全問(wèn)題越來(lái)越受到大家的關(guān)注。在今年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理著重強(qiáng)調(diào)：“食品藥品安全事關(guān)人民健康，必須管得嚴(yán)而又嚴(yán)”。作為保障食品安全的基本法，《食品安全法》自然成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年4月新修訂的《食品安全法》高票審議通過(guò)。新法在2009年《食品安全法》的基礎(chǔ)上做了很大的變動(dòng)。單從字?jǐn)?shù)上看，新法比舊法就多出1.5萬(wàn)字，共154條，在單行法中算是內(nèi)容比較龐大的一部法律。新法雖然有了很多制度性的創(chuàng)新，被稱為“史上最嚴(yán)”，但并不可能是十全十美，我們有必要對(duì)《食品安全法》做進(jìn)一步的探討和研究。

一、我國(guó)食品安全現(xiàn)狀

新《食品安全法》確立完善了一系列食品安全監(jiān)管制度，如食品安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)制度、食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度、食品安全信息發(fā)布制度等。這一系列舉措，對(duì)于治理食品安全發(fā)揮了重要作用，食品安全形勢(shì)有了明顯的好轉(zhuǎn)。同時(shí)，我們也必須認(rèn)識(shí)到，食品安全治理，不是一時(shí)一事的事情，涉及到人民群眾生命和健康的問(wèn)題就必須下大氣力，不能有絲毫放松。去年315晚會(huì)，曝光了外賣平臺(tái)“餓了么”事件。之后，新京報(bào)又報(bào)道了百度、美團(tuán)等外賣平臺(tái)同樣存在這些問(wèn)題。在今年的315晚會(huì)上，我們也遺憾的看到新的食品安全事件，一些飼料生產(chǎn)企業(yè)想盡各種辦法非法添加“禁藥”，包括喹乙醇、硫酸黏菌素、磺胺喹噁啉等，普通消費(fèi)者難以理解的名字。另外，還曝光了日本核污染的食品在中國(guó)熱銷事件。與此同時(shí)，媒體還曝光了俏江南后廚黑幕，讓我們看到這樣一個(gè)知名餐飲連鎖企業(yè)也讓不能讓消費(fèi)者吃的放心。由此可見(jiàn)，食品安全問(wèn)題依然不容樂(lè)觀。近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃中也明確指出：“必須清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)仍處于食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯和食品安全事件集中爆發(fā)期，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻?！?/p>

二、《食品安全法》實(shí)施中的難點(diǎn)分析

（一）一些法律條文可操作性不強(qiáng)，相關(guān)配套法規(guī)不健全

《食品安全法》創(chuàng)設(shè)了很多切實(shí)有效的法律制度，建立了信息共享機(jī)制、信用獎(jiǎng)懲機(jī)制等，對(duì)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者實(shí)行了最嚴(yán)厲的處罰，但這一系列制度的落地還需要相關(guān)配套的法規(guī)。除了正在修訂的《食品安全法實(shí)施條例》以外，我們還需要很多配套的法規(guī)。比如，食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是判定食品安全的一個(gè)權(quán)威法則，也是食品安全執(zhí)法的一個(gè)前提。但我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)還存缺失，分類混亂等問(wèn)題?！拔覈?guó)原有近 6000 項(xiàng)食品及相關(guān)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，食品標(biāo)準(zhǔn)間存在交叉、重復(fù)、矛盾問(wèn)題。食品分類繁多，食品類別定位比較混亂”。而食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，不科學(xué)，食品安全的其他問(wèn)題則無(wú)從談起。食品安全標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，那么這三種不同層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)如何制定和統(tǒng)一，是否科學(xué)，如何監(jiān)測(cè)等，都是需要我們認(rèn)真研究的問(wèn)題。隨著科技的不斷發(fā)展，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也需要不斷補(bǔ)充和完善，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂如何啟動(dòng)，需要有完善的制度安排。

（二）全國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、基層執(zhí)法力量薄弱

食品安全監(jiān)管是落實(shí)《食品安全法》的最為重要的一環(huán)，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置是監(jiān)管的第一步。《食品安全法》第5條，原則性的規(guī)定了食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門及其他有關(guān)部門的職責(zé)?！妒称钒踩ā返诹鶙l規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，確定本級(jí)食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)”。

可以看出，《食品安全法》并沒(méi)有明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府具體的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，這也造成全國(guó)食品安全監(jiān)管部門設(shè)置不統(tǒng)一，缺乏權(quán)威性的問(wèn)題。今年兩會(huì)期間，很多委員對(duì)此提出建議。全國(guó)政協(xié)委員、湖南省食品藥品監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)李赤群談到：“全國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置“五花八門”，有的單獨(dú)設(shè)置食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有的多個(gè)部門合并綜合設(shè)置，一些地方綜合設(shè)置的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管力量不增加反而減少，有的名義上“多合一”，實(shí)際上分線監(jiān)管、各自為政。”我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，地域遼闊。我國(guó)國(guó)情決定了存在地區(qū)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。在一些落后、欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，很多食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)是食品加工小作坊和小攤販，不存在規(guī)范嚴(yán)格的管理，食品安全問(wèn)題尤為突出。但基層食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在人員少，檢驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?，人員專業(yè)素質(zhì)亟待提升等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了我國(guó)食品安全監(jiān)管的整體水平。全國(guó)政協(xié)委員、民盟中央專職副主席徐輝接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)也指出：“食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在專業(yè)化。從調(diào)研的情況來(lái)看，基層專業(yè)人才匱乏、人員結(jié)構(gòu)老化、專業(yè)能力欠缺等問(wèn)題非常突出。”

（三）對(duì)食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管不到位

我們知道，食品消費(fèi)具有特殊性，食品消費(fèi)者的權(quán)利更容易受到侵犯。隨著科技的不斷進(jìn)步，食品的制作工藝突飛猛進(jìn)，其中一些不安全因素時(shí)刻圍繞在消費(fèi)者周圍，比如食品添加劑，農(nóng)獸藥殘留問(wèn)題。很多食品的異常，是普通消費(fèi)者難以從外觀進(jìn)行辨認(rèn)的，甚至一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)也不是短期內(nèi)可以發(fā)現(xiàn)的，所以食品安全問(wèn)題需要專業(yè)的部門進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。《食品安全法》能否被很好的執(zhí)行，很大程度上依靠食品安全監(jiān)管部門的公正、專業(yè)、高效的監(jiān)管。

近年來(lái)，很多令人震驚的食品安全事件都是先由媒體曝光，這不能不說(shuō)監(jiān)管部門存在失職問(wèn)題。所以，對(duì)食品安全監(jiān)管部門依法履職的監(jiān)管至關(guān)重要?！妒称钒踩ā贩韶?zé)任一章，雖然對(duì)食品安全監(jiān)管部門的責(zé)任追究做出了專門規(guī)定，但存在追責(zé)不嚴(yán)格的問(wèn)題。比如，《食品安全法》第144條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政等部門的法律責(zé)任，但對(duì)承擔(dān)責(zé)任的條件又做了很多限制，如其中規(guī)定以下承擔(dān)責(zé)任的情形：“（二）未按規(guī)定查處食品安全事故，或者接到食品安全事故報(bào)告未及時(shí)處理，造成事故擴(kuò)大或者蔓延；（三）經(jīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得出食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品不安全結(jié)論后，未及時(shí)采取相應(yīng)措施，造成食品安全事故或者不良社會(huì)影響；（五）不履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致發(fā)生食品安全事故”。這些承擔(dān)責(zé)任的情形都有一些前置條件，如：造成事故擴(kuò)大或蔓延、造成食品安全事故或者不良社會(huì)影響、導(dǎo)致發(fā)生食品安全事故，這些規(guī)定極大的減輕了監(jiān)管部門的法律責(zé)任，法律的權(quán)威大打折扣。《食品安全法》第145條也存在同樣問(wèn)題。對(duì)食品安全監(jiān)管部門的追責(zé)不嚴(yán)謹(jǐn)、不嚴(yán)格，勢(shì)必不利于食品安全工作的開(kāi)展。

三、完善《食品安全法》的對(duì)策建議

（一）加快制定完善《食品安全法》的配套法規(guī)

為了實(shí)現(xiàn)《食品安全法》的立法宗旨，使一系列制度設(shè)計(jì)得以真正實(shí)施，我們必須要完善《食品安全法》的配套法規(guī)，尤其是急需的一些配套法規(guī)，如《食品安全法實(shí)施條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等，形成完善的食品安全法法律法規(guī)體系。當(dāng)前，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。制定、修訂食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，要做到全面、科學(xué)、權(quán)威，與國(guó)際接軌。同時(shí)，對(duì)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂的啟動(dòng)也應(yīng)有嚴(yán)格的立法。另外、食品安全信息公開(kāi)發(fā)布制度，也是落實(shí)其他各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)，《食品安全法》僅做了一般規(guī)定，應(yīng)盡快完善食品安全信息發(fā)布制度。

（二）制定全國(guó)統(tǒng)一高效的食品安全監(jiān)管體制、加強(qiáng)基層監(jiān)管能力建設(shè)

食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。目前，除了食品安全委員會(huì)以外，還涉及到衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政等多個(gè)部門，雖然《食品安全法》在各個(gè)法律條文中對(duì)不同監(jiān)管部門的職責(zé)做了相應(yīng)的規(guī)定，但對(duì)于各個(gè)部門的職權(quán)劃分、協(xié)調(diào)配合、監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)定還比較籠統(tǒng)和分散，需要進(jìn)一步細(xì)化和整合。各地基層食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，也存在不同程度的“地方特色。雖然《食品安全法》第6條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，但并不意味著食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以任意設(shè)置。食品安全監(jiān)管體制改革需要進(jìn)一步深化，打破部門利益壁壘，以建立統(tǒng)一、高效的食品安全監(jiān)管體制為目標(biāo)，科學(xué)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員配置。從中央到地方設(shè)置統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確劃分職權(quán)責(zé)任，是加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的正確方向。

另外，在食品安全機(jī)構(gòu)人員配置方面，應(yīng)該向基層傾斜。我國(guó)食品安全監(jiān)督管理主要通過(guò)抽檢的方式完成，需要大量的人力和物力。食品安全問(wèn)題多出在最基層，應(yīng)加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)體系建設(shè)，增強(qiáng)基層監(jiān)管力量。今年兩會(huì)期間，很多代表也提出這一建議。加強(qiáng)基層監(jiān)管能力建設(shè)，首先要解決人員配備的問(wèn)題。建議地方食品安全監(jiān)管人員的配備，全國(guó)應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其中，可以把地方人口數(shù)量作為食品安全監(jiān)管人員配備的一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)

保證食品安全監(jiān)管者依法履職，不發(fā)生或少發(fā)生失職、瀆職事件，就需要有對(duì)監(jiān)管者嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格和細(xì)化《食品安全法》對(duì)監(jiān)管部門的責(zé)任追究制度。建議適時(shí)修改《食品安全法》法律責(zé)任部分，取消一些對(duì)監(jiān)管部門承擔(dān)責(zé)任的限制性條款。同時(shí)，《刑法修正案（八）》增設(shè)了食品監(jiān)管瀆職罪，修改《食品安全法》應(yīng)考慮行政責(zé)任和刑事責(zé)任相銜接，“將刑法體系的重大食品安全事故和行政管理法規(guī)體系中的重大食品安全事故的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分開(kāi)”。法律條文中不能出現(xiàn)含糊不清，甚至矛盾沖突的現(xiàn)象。

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