奇思彤

[提要] 農(nóng)村住房制度改革是我國住房制度建設中極為重要的一環(huán)。如今我國的新農(nóng)村建設不斷進步，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平日益提高，農(nóng)民的經(jīng)濟收入也不斷提高，農(nóng)民住房問題仍然是我們推進農(nóng)村發(fā)展需要關注的重中之重。在改革開放之后，農(nóng)民住房建設有了極大的發(fā)展和進步，但仍然存在著許多問題和矛盾，所以我國的農(nóng)村住房發(fā)展制度還將面臨巨大的挑戰(zhàn)。本文通過對過往相關文獻的整理，簡單闡述我國農(nóng)村住房制度現(xiàn)狀，以及針對我國農(nóng)村住房質(zhì)量的要求，提出相關問題和改革思路。

關鍵詞：農(nóng)村住房制度；住房質(zhì)量；宅基地；改革；住房政策

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年4月14日

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村住房制度

（一）我國現(xiàn)行農(nóng)村住房情況。我國現(xiàn)如今實行的農(nóng)村住房制度是以宅基地供給制度和住房產(chǎn)權制度為核心，由住房用地供應制度、住房建設制度及住房產(chǎn)權制度構成。主要特征有自主自管自建自力，即在符合農(nóng)村住房規(guī)劃的前提之下，由農(nóng)民自己籌集建房資金，自主確定設計施工方案，選擇建材與配套設施，最后再由農(nóng)民自己組建施工隊伍或者委托他人進行施工建設。農(nóng)民雖然擁有宅基地使用權和房屋所有權，但是因為兩項權利的功能均不健全，農(nóng)民只能掌握部分權能，無法流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織之外的主體。所以，農(nóng)村住房所有權與宅基地使用權在權能上其實沒有太大的區(qū)別。

而在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村住房制度之中關于住房保障功能的缺陷也在影響著農(nóng)村住房制度的建設。現(xiàn)行農(nóng)村住房體制的住房保障功能大部分都表現(xiàn)在宅基地的供應制度上，但是由于宅基地的分配制度以及供應制度缺乏完善的監(jiān)管機制和退出機制，也沒有清楚有效的持有方法，宅基地的可持續(xù)性受到強烈沖擊；且宅基地獲取后的住房建設也需要大部分資金，讓農(nóng)村貧困人口通過自己的能力建設住房顯然是不現(xiàn)實的。因此，宅基地的無償提供仍然無法有效解決貧困人口的住房困難問題。而從農(nóng)村住房建設速度來看，我們的農(nóng)村住房建設的發(fā)展令人欣慰。但是人均住房建設僅僅只是一個數(shù)量指標，并不能真實的代表農(nóng)村住房質(zhì)量。我國的農(nóng)村住房質(zhì)量問題仍然十分突出，如住房功能欠缺，公共基礎設施不完善等。由于政府責任機制和投入機制的缺乏，農(nóng)村的公共基礎配套設施往往落后于當?shù)氐墓沧》拷ㄔO，所以導致農(nóng)村住房質(zhì)量較差。

目前，我國農(nóng)村經(jīng)濟正在經(jīng)歷巨大變革，農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平日益提高，農(nóng)村大部分勞動力流向城鎮(zhèn)，年輕的農(nóng)村人口都希望可以走向城鎮(zhèn)尋求工作和發(fā)展機會；經(jīng)濟發(fā)展日新月異，多數(shù)富起來的農(nóng)民都會拿出一部分資產(chǎn)來建造新房。因此，現(xiàn)如今農(nóng)村宅基地荒棄情況嚴重，土地浪費嚴重，非住宅建設用地資源稀缺，農(nóng)村住房布局規(guī)劃不夠合理；貧富分化加劇，農(nóng)村貧困群體建房難住房難問題仍然是農(nóng)村住房問題的主要矛盾。所以說，改革完善現(xiàn)行農(nóng)村住房制度，構建良好的農(nóng)村住房保障制度，具有十分重大的意義。

（二）針對我國現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的分析

1、我國農(nóng)村住房制度目前尚缺乏正式制度政策的補充，只能依靠約定俗成的村規(guī)民約等非正式補充進行管理調(diào)節(jié)。由于農(nóng)房傳統(tǒng)村落特征帶來的制約，農(nóng)村的住房一般都是投入小、規(guī)模小、居住點分散，所以想要將完善的城市住房制度復制到傳統(tǒng)農(nóng)村是十分困難的。而且我國農(nóng)村住房制度缺乏詳細的制度和政策，政府往往會缺席農(nóng)村住房建設的管理；農(nóng)房建設規(guī)劃大部分都是依靠自主自管自建自力；農(nóng)村住房制度相關的法律法規(guī)、政府文件等的正式制度較少，只能依靠農(nóng)村約定俗成的市場規(guī)則來調(diào)節(jié)農(nóng)村住房的規(guī)劃。這種相關制度政策的缺失，既會影響農(nóng)村產(chǎn)權登記問題，也會影響到農(nóng)村住房的公共基礎設施配套建設情況，進而影響農(nóng)村住房質(zhì)量的提高完善。而由于正式制度的缺失，不合理的住房建設造成嚴重的農(nóng)村土地浪費現(xiàn)象，建設用地超標的情況頻繁發(fā)生。

2、農(nóng)村住房管理缺位，基礎設施缺項。在農(nóng)村住房改革之中，管理缺位、基礎設施缺項問題極其迫切。第一，我國對于農(nóng)村住房的管理機構不足，農(nóng)村住房管理缺少主體，部分村鎮(zhèn)即使保留相關機構也是人員配備極少，任務繁重，使得工作人員難以勝任；第二，對于農(nóng)村住房的基礎公共設施如污水處理、垃圾處理等基礎系統(tǒng)的缺失如今仍然是普遍狀況；第三，農(nóng)村地區(qū)缺乏專業(yè)的建筑隊伍和施工隊，大部分農(nóng)民都是自建住房或者找人建房，缺乏專業(yè)的農(nóng)房標準規(guī)范，難以確保質(zhì)量安全和農(nóng)村發(fā)展格局規(guī)劃。公共設施和環(huán)境配套不同步，農(nóng)民在建設住房的時候，極少關注到公共基礎設施和生態(tài)的投資建設。這些極大地影響了我國農(nóng)村住房質(zhì)量。

3、資金和農(nóng)村住房保障。與城市居民相比，農(nóng)民就業(yè)雖然已經(jīng)趨向多元化，但是進城的農(nóng)民也無法享受城市現(xiàn)有的各種社會保障；客觀上，雖然“一戶一宅”已經(jīng)體現(xiàn)了一定的住房保障思想，但是由于大多數(shù)農(nóng)民住房都是建立在以自主自管自理自力為特征的住房建設制度上，使得農(nóng)民在房屋獲取能力和保障能力上具有較大差異；而且由于政策制約農(nóng)民難以貸款建房。目前，我國針對農(nóng)村住房保障體系的覆蓋范圍仍然是十分有限的。

在現(xiàn)存的農(nóng)村住房制度之中，對于農(nóng)村的孤寡殘障等貧困群體的幫扶政策十分有限，僅體現(xiàn)在《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》中對于“五保戶”的住房保障上，但是“五保戶”占農(nóng)村人口比例極低，故而農(nóng)村住房保障的范圍十分狹小，并缺乏長期的保障制度作為支撐。

4、各地區(qū)農(nóng)村住房制度改革重心不同。我國現(xiàn)在的農(nóng)村住房建設是一套新的建設機制，即以實現(xiàn)“宅基地”、“住房”、“公共基礎設施”三位一體為目的的建設機制。但是由于我國地廣人多，如今各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展十分不平衡，東中西部的農(nóng)村住房制度建設都各具特色，并處于不同的發(fā)展階段。因此，農(nóng)村住房制度的建設和改革應受當?shù)氐慕?jīng)濟條件和地理環(huán)境限制和不同發(fā)展階段的限制。所以，不同的地區(qū)要嚴格明確重點改革方向來帶動農(nóng)村住房完善發(fā)展，選擇適合本地農(nóng)村的住房制度模式，制定適合當?shù)匕l(fā)展的住房管理方式。學習各地的農(nóng)村住房制度管理模式必然要研究其背后的具體的社會政治經(jīng)濟文化等條件。

（三）針對我國農(nóng)村住房制度的主要任務?，F(xiàn)行的農(nóng)村住房制度規(guī)定農(nóng)村可以根據(jù)“一戶一宅”無償使用獲得的宅基地，但是如今的農(nóng)村住房保障功能仍有缺失，目前急需解決的主要任務就是農(nóng)村住房的產(chǎn)權問題。

1、農(nóng)房確權登記問題。我國的住房管理制度根本上是一種“二元”化的制度，城鎮(zhèn)的土地住宅有土地使用權證和房產(chǎn)所有權證等明確的物產(chǎn)證明，但是廣大的農(nóng)村住房仍然沒有推廣確權發(fā)證。而確權是土地流轉(zhuǎn)的基本要素。確權登記不僅僅是一本證書，而且還是具有讓土地住房發(fā)揮資產(chǎn)功能的有力武器。因此如果沒有確定所有權，農(nóng)村住房和宅基地的權能就不是完整的，既不能流轉(zhuǎn)也不能發(fā)揮資產(chǎn)功能，僅僅處于社會保障的地位。如果沒有確權，農(nóng)民傾其所有建造的住房就一直處于靜止狀態(tài)無法實現(xiàn)資產(chǎn)價值，難以拉動農(nóng)村經(jīng)濟消費。因此解決農(nóng)房確權登記問題迫在眉睫。

目前，農(nóng)房確權登記仍有許多問題需要我們在理論實踐中一一解決。首先，如何登記私人住宅產(chǎn)權，現(xiàn)如今農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)多元化，農(nóng)家樂等配套性住房該如何定性確權，農(nóng)村居民與非農(nóng)村居民聯(lián)合建房該如何確權，都尚需考量；其次，關于多方投資的農(nóng)村公共建筑如何進行產(chǎn)權登記等問題該如何解決等；最后，一般的登記機構都是自費自支的組織機構，而主動登記的費用極高，因此進行主動的確權登記證明，面臨著經(jīng)費緊缺的問題。

2、宅基地和農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)問題。土地確權的最終目的就是為了方便土地流轉(zhuǎn)，為了維護和實現(xiàn)農(nóng)民的基本利益。而農(nóng)村宅基地是農(nóng)民居住權的最基本體現(xiàn)。所以，保障農(nóng)民宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，是現(xiàn)在農(nóng)村住房制度改革的重中之重。目前，宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)方式一般有三種：第一種是政府層面上通過合法手段把農(nóng)村耕地和宅基地轉(zhuǎn)為國有，但是由于土地潛在的增值可能和傳統(tǒng)的低價征地制度經(jīng)常造成政府和個人在拆遷補償上難以達成一致，因此容易引起社會的不穩(wěn)定；第二種是集體組織層面的流轉(zhuǎn)，即依托集體組織將土地出讓給農(nóng)業(yè)大戶或者企業(yè)以獲得額外的收入，集體組織也可以將一定的資金用于村莊基礎建設；第三種就是個人層面的私下交易，即通過村規(guī)民約依靠買賣雙方達成的口頭協(xié)議進行交易。

如今我們應試點探索宅基地的多種處理方式，在確權登記發(fā)證的基礎上，通過推行各項政策，引導農(nóng)民合理的安排和處置宅基地。如，進城務工自愿放棄農(nóng)村宅基地的農(nóng)民可以給予一定的經(jīng)濟補償，而自愿退出的宅基地既以留在原集體經(jīng)濟組織，也可以提供給其他農(nóng)民。因此，我們要加快推進農(nóng)村住房和宅基地的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，增加農(nóng)民經(jīng)濟收入。

僅僅依靠政府來建設農(nóng)村公共基礎設施往往是九牛一毛，難以為繼。農(nóng)村公共基礎設施投入和農(nóng)村住房質(zhì)量需要農(nóng)民進行大膽的探索來獲得更多收入，促進農(nóng)村培養(yǎng)自身提供基礎設施的能力，讓農(nóng)民自己爭取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)外的經(jīng)濟收入和好處。但是我國法律對于農(nóng)村土地權限制較多，缺乏相應的靈活性，削弱了農(nóng)村培養(yǎng)自身提供基礎設施的能力，因此需要我們通過大膽探索對相關法律做出相應修改。

二、我國農(nóng)村住房制度改革思路

在現(xiàn)在新農(nóng)村建設的政策背景之下，怎樣合理地改革農(nóng)村住房制度、提高農(nóng)民住房質(zhì)量、增加農(nóng)民經(jīng)濟收入，已經(jīng)越來越引起人們的關注了。因此，我們十分有必要認真思考如何開展改革當今的農(nóng)村住房制度。

（一）做好布局規(guī)劃，開設試點，提高農(nóng)村住房質(zhì)量。為了加快改善農(nóng)村居住條件，我們應該結合政策，以城市化推進農(nóng)改居，引導農(nóng)民由分散居住變?yōu)檫m度集中居住。分期分批，穩(wěn)扎穩(wěn)打的進行試點分析，建設農(nóng)村新社區(qū)。積極探索多種農(nóng)村住房制度的建設和改革方向。

目前，我國的村莊居住點分布分散，規(guī)模小，傳統(tǒng)的村落特征也沒有從根本上改變，因此為我們的農(nóng)村住房制度帶來了很大的局限和影響，對于農(nóng)村公共基礎設施配套建設和公共服務體系建設以及生態(tài)環(huán)境建設帶來極大制約。因此，我們應當做出正確積極的引導和規(guī)范，引導農(nóng)民進行“一戶一房”模式，既可以減少農(nóng)村住房占地規(guī)模、，提高農(nóng)村土地利用率、緩解耕地壓力，也有助于把農(nóng)民居住點集中歸并，方便公共基礎設施的建設完善，以提高農(nóng)民整體的居住質(zhì)量和水平。

在農(nóng)村設立專業(yè)機構，配備專業(yè)的技術人員，為修建住房的農(nóng)民提供技術幫助和布局規(guī)劃指導。為農(nóng)民提高符合農(nóng)村住房情況和需求的戶型設計，以保障農(nóng)村住房建設，提高整體住房質(zhì)量，做好農(nóng)村住房的布局規(guī)劃。

建設試點要嚴格執(zhí)行規(guī)劃，對照試點條件。因地制宜，建設多種形式的試點以探索不同類型的農(nóng)村住房制度模式在不同地區(qū)的推廣應用。通過運用建設農(nóng)村新社區(qū)的用地政策，節(jié)約土地資源。堅持規(guī)劃先導，推進分類實施，合理安排農(nóng)田保護、村莊布點、基礎設施等空間布局，尤其明確農(nóng)民集中居住區(qū)分布。以舊村改造為基礎，整村拆建、合并促進農(nóng)村新社區(qū)，加大農(nóng)村住房制度改革試點的力度。通過農(nóng)村住房制度改革試點，增強中心村鎮(zhèn)的集聚功能，帶動周圍村莊住房制度的改革和經(jīng)濟的提高。

（二）出臺詳細的政策法規(guī)。著眼于解決農(nóng)村住房制度存在的諸多問題，需要政府從政策法規(guī)上給予支持。首先，應明確農(nóng)村住房土地的確權制度和宅基地的所有權問題，以及宅基地收益分配制度的合理合法化。完善農(nóng)村土地所有權和宅基地制度相關政策，明確農(nóng)民對宅基地所享有的具有法律效力的用益物權和有償轉(zhuǎn)讓制度；其次，除了對農(nóng)村土地物權的保障政策外，對于農(nóng)村經(jīng)濟困難群體的住房保障制度也僅僅局限于“五保戶”以及“農(nóng)村危房改造”等臨時性政策，缺乏長期有效的政策支撐，因此這就需要政府在農(nóng)村住房建設的不同階段給予不同的保障政策，出臺相關的扶貧政策來減小農(nóng)村住房的貧富差距和農(nóng)村與城市住房之間的差距。通過直接保障政策和間接保障政策的相輔相成以形成完整的農(nóng)村住房保障體系，加大農(nóng)村住房保障的社會參與度，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的農(nóng)村住房保障模式。直接保障政策如針對低收入農(nóng)民的廉租房和經(jīng)濟適用房政策等實物保障和購房補貼；間接保障政策比如建房信貸、建房補貼等貨幣保障或者設計指導、施工幫助等技術保障；以及針對絕對貧困人群的貼租政策以擴大農(nóng)村住房保障的范圍。建立穩(wěn)定的農(nóng)村住房制度基礎設施和生態(tài)環(huán)境的相關政策，在保障農(nóng)村住房制度的同時，也要注意合理建房。

鑒于目前的農(nóng)村住房制度以及我國現(xiàn)行的關于農(nóng)村住房的財政制度，政府對于農(nóng)村住房的資金支持仍然較少，并且根據(jù)信貸制度，農(nóng)民獲得貸款的難度較大。因此，我國政府應當盡快出臺相關的經(jīng)濟財政政策扶持農(nóng)村住房制度的改革。多渠道籌集建設資金，明確各級財政投資農(nóng)村住房制度改革的資金比例，把改革農(nóng)村住房制度的各項工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，大力推進農(nóng)村基礎設施建設。只有提高了農(nóng)村公共基礎設施的水平，才能從根本上改善農(nóng)村住房質(zhì)量。最后中央和地方政府應落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展觀，通過城市扶持農(nóng)村，加快農(nóng)村經(jīng)濟收入，改善農(nóng)村居民住房消費水平，提高居住質(zhì)量，切實解決農(nóng)村居民住房問題，提高農(nóng)民住房質(zhì)量。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將農(nóng)村住房制度改革與城鎮(zhèn)化相銜接。我國目前農(nóng)村住房制度仍處于較低層次。中國城鄉(xiāng)住房質(zhì)量、城鄉(xiāng)之間的居住環(huán)境仍然存在非常大的差距。因此，這就要求我們的中央和地方要落實科學的統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)村住房制度的改革和經(jīng)濟發(fā)展，努力與城市住房保障體系相聯(lián)系，縮小城鄉(xiāng)住房差距。對于城中村和城鄉(xiāng)交界處的農(nóng)村住房，可以通過土地入股的方式與城鎮(zhèn)合作建房；通過農(nóng)村住房制度改革，提高進城農(nóng)民的住房支付能力，建立健全宅基地和農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)制度，緩解城鎮(zhèn)住房保障壓力；構建城鄉(xiāng)人戶分離的住房保障橫向協(xié)議，實現(xiàn)住房保障城鄉(xiāng)之間的交換，完善交換機制。

三、結論

農(nóng)村住房制度改革是一項巨大而復雜的工程。到現(xiàn)在我國的農(nóng)村住房制度仍然沿襲著最初的住房制度框架，缺乏與當今時代相適應的制度補充改革，因而造成現(xiàn)存的許多問題和矛盾，且涉及到許多經(jīng)濟政治方面的制度。農(nóng)村住房制度的矛盾重點表現(xiàn)在農(nóng)村人口流動和農(nóng)村土地的不可移動，以及農(nóng)村住房制度保障問題與所有權問題上。并且地區(qū)不同，制度改革的要求和條件也會相應發(fā)生變化。因此，農(nóng)村住房制度改革不可能是一蹴而就的，是無法在一朝一夕之間的完成的。

但是現(xiàn)如今我國的經(jīng)濟社會發(fā)展情況日新月異，面對社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展和復雜變革，農(nóng)村住房制度的改革勢在必行。值得注意的是，在進行農(nóng)村住房制度改革的時候，不僅僅要思考自身體制的完善改革，還要考慮如何與城市住房制度相銜接相聯(lián)動。城鄉(xiāng)二元住房格局只是暫時存在，并且終將被打破，城鄉(xiāng)住房制度最終將走向一體化進程。

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