張亞茹，宋生瑛

（集美大學(xué) 財經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021）

福建“省直管縣”財政體制改革的問題與對策

張亞茹，宋生瑛

（集美大學(xué) 財經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021）

由于“市管縣”模式的阻撓、行政管理幅度的加大以及相關(guān)配套政策不完善等方面的原因，現(xiàn)階段福建“省直管縣”體制改革只停留在財政體制改革上，行政方面并沒有得到真正的改革，從而出現(xiàn)了縣級財政自給度低、地級市經(jīng)濟輻射能力弱以及縣級基本公共服務(wù)水平不足等問題。因此福建省應(yīng)該按照因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，合理界定各級政府的事權(quán)財權(quán)，適時推進(jìn)行財政體制改革，完善相關(guān)的法律法規(guī)。

省直管縣；財政體制改革；財政自給度

縣級財權(quán)是歷代國家政權(quán)的基礎(chǔ)，縣級治理得好，國家就安定有序、穩(wěn)定發(fā)展。由于縣級政府更接近農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，能夠及時做出政策調(diào)整，易于解決“三農(nóng)”難題。但是1994年分稅制改革形成財力上收和責(zé)任下放的格局，市級政府為了實現(xiàn)城市的快速發(fā)展，往往忽略了縣鄉(xiāng)的發(fā)展，截留所轄縣的資金和項目，致使縣鄉(xiāng)基層政府普遍陷于財政困境，縣域經(jīng)濟社會發(fā)展乏力。因此，為了緩解縣鄉(xiāng)財政困難，2005年召開的全國人大十屆三次會議提出“省直縣取代市管縣”的建議，而后溫家寶總理也談及到有條件的省可以試著啟動“省直管縣”的改革。2009年，財政部推出的 《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》（財預(yù)〔2009〕78號）（以下簡稱《意見》）明確指出，全國除少數(shù)民族自治地區(qū)外力爭在2012年底前全面推行“省直管縣”財政體制，這成為改革全面推開的一個關(guān)鍵點。

一、我國“省直管縣”實施的成效

2009年，財政部出臺的《意見》中詳細(xì)地指出了“省直管縣”改革的目標(biāo)和內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，各省根據(jù)《意見》的要求，結(jié)合本省的實際情況，制定出了符合本省的改革方案。但在具體的改革過程中，各省在改革模式、改革內(nèi)容與改革力度上都有很大的差別。

從理論上來說，“省直管縣”體制改革的最終目標(biāo)就是實現(xiàn)行政體制上的“省直管縣”[1]，而目前對“省直管縣”改革模式，各學(xué)者在改革省份類型的認(rèn)識上有不同的意見。本文假定“省直管縣”體制改革的起點是“市管縣”，改革的終點是完成行政上的省級直接管理縣級，財政省級直接管理縣級只是“省直管縣”體制改革的過渡性階段。如果按照此改革思路來審視各省的改革，大致可以分為如下三種類型[2]：

第一種是財政“省直管縣”體制改革。以江西省、山東省、湖北省為代表的單一財政權(quán)下放模式。這些省份基本上實現(xiàn)了財政部《意見》要求的改革事項，在財政管理的各方面取消了市級對縣級的管理，全面實行省級對縣級直接的管理。

第二種是以浙江省、河南省、廣東省為代表的擴權(quán)強縣或者強縣擴權(quán)的改革。這一模式在完成第一種模式改革的基礎(chǔ)上，改革力度有進(jìn)一步擴大：下放原本不屬于縣級政府的經(jīng)濟或者社會管理權(quán)等，但是改革的重點仍然在于財政體制改革方面，與經(jīng)濟配套的行政權(quán)力下放不足仍會導(dǎo)致縣級政府會受到市級行政權(quán)限的約束[3]。

第三種是行政“省直管縣”體制改革。以海南省和北京、上海、天津、重慶等直轄市為代表。由于其先天優(yōu)勢，在建省之初就直接實行省直管模式，為之后的行政“省直管縣”改革創(chuàng)造了條件。

二、福建“省直管縣”改革現(xiàn)狀及問題分析

（一）福建“省直管縣”改革現(xiàn)狀

為了貫徹落實分稅制改革的要求，福建省對市縣實行了分稅制財政體制，由省財政直接核定縣財政體制。2009年，福建省財政廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化省管縣財政改革的意見》（閩財預(yù)[2009]130號），按照“簡政放權(quán)，激活縣域經(jīng)濟內(nèi)在活力”的指導(dǎo)原則，積極探索實行“省直管縣”財政改革。

根據(jù)財政部《意見》的具體內(nèi)容，取消市與縣日常往來資金聯(lián)系，建立省與市、縣的直接財政資金往來；省財政直接核定市、縣的資金留比。但福建省仍保持省與設(shè)區(qū)市的財政往來資金聯(lián)系，直接核定設(shè)區(qū)市的資金留解比例；縣（市）仍與設(shè)區(qū)市保持日常的往來資金，資金留解比例仍由設(shè)區(qū)市決定。從這個意義上說，福建省的“省直管縣”改革可以說是“起步早，但進(jìn)程慢”[4]，目前的改革還沒完全達(dá)到財政部的要求，仍需進(jìn)一步加快改革步伐。

（二）福建省目前的縣級財政現(xiàn)狀

“省直管縣”改革的目的很大程度上是為了解決縣級財政困難問題。目前的省以下財政體制是否適應(yīng)福建經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，仍然要從縣級財政問題進(jìn)行分析。根據(jù)調(diào)研分析，當(dāng)前的縣級財政狀況仍存在如下問題：

1.縣級財政自給度較低

近年來福建省縣（市）級財政收支總額逐年增加，但財政收入增加的幅度遠(yuǎn)不及財政支出增加的幅度，其自給率也是越來越不理想。如表1所示，縣（市）財政收入總額從2011年的5,035,318萬元增加到2014年的8,294,349萬元，年均增長率為16.18%；縣（市）財政支出從2011年的9,214,231萬元增加到2014年的14,933,266萬元，年均增長率達(dá)16%，但是，2012年財政支出增長了20.1%，2013年財政支出同比增長21.8%，而縣（市）級財政收入同比增長率卻從2012年的25.31%減少至2013年的18.38%，這就導(dǎo)致了福建省縣（市）財政赤字總額在2013年發(fā)生了很大的增加。由此可見，從福建省縣（市）級財政收支的各個層面對比上來看，福建省縣（市）級財政收支狀況不容樂觀，財政赤字依舊呈現(xiàn)擴大的趨勢。

表1 福建省縣（市）財政赤字和自給率①Table 1 the fiscal deficitand self-sufficiency in FuJian province County(city)

我們還可以用財政自給度來分析縣級財政狀況②。自給度小于1，意味著財政收入小于支出；而且數(shù)值越小，說明財政收入能力越差。整體上來看，福建省縣（市）級財政自給度基本維持在0.55左右，反映出縣（市）級政府不能滿足財政支出的需求，其財政收入能力相對不足，將會影響到縣（市）級政府職能的發(fā)揮。

表2 2014年福建省57個縣（市）財政自給度分布Table 2 financial self-sufficiency degree distribution in 57 counties(cities)in fujian province in 2014

如表2所示，2014年福建省57③個縣（市）的財政自給程度主要集中在20%-40%和40%-60%兩個范圍內(nèi)，共計42個，縣鄉(xiāng)財政的自給能力非常低；另一方面縣鄉(xiāng)財政差距也很大，如晉江市、閩侯縣和石獅市將近90%的財政自給度，而壽寧縣的財政自給度才有20%，在很大程度上只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付來維持基本公共服務(wù)的支出。

2.地級市經(jīng)濟輻射能力有限

1982年我國開始實行市管縣，經(jīng)過30多年的發(fā)展和演變，市管縣體制根據(jù)財政實力的不同，逐步形成了強市強縣、強市弱縣、弱市強縣和弱市弱縣等四種不同的市縣關(guān)系[5]。而弱市強縣、弱市弱縣明顯跟不上當(dāng)前市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，地級市為了發(fā)展中心城市，縮減甚至截留縣級的財力，導(dǎo)致對縣級的輻射作用越來越弱[6]。

對于福建省而言，地級市有限的輻射作用表現(xiàn)在，中心城市在近幾年的發(fā)展中，經(jīng)濟實力己經(jīng)比不上所轄縣，即形成了弱市強縣的市縣關(guān)系。比如說晉江市隸屬于泉州市，在行政區(qū)劃上是縣級市，根據(jù)2015年福建省統(tǒng)計數(shù)據(jù)，晉江市不僅貢獻(xiàn)了福建省8.6%的工業(yè)產(chǎn)值，還承載了泉州市26%的經(jīng)濟總量，并且其經(jīng)濟總量遠(yuǎn)超莆田市和寧德市兩個市的經(jīng)濟總量。2014年實現(xiàn)經(jīng)濟總量1492.86億元，財政收入1,141,019萬元，人均GDP達(dá)到72,645元，強大的綜合實力使晉江市獲得全國百強縣的稱號，并且連續(xù)多年擠進(jìn)全國百強縣前十。福建省一些經(jīng)濟綜合實力有限的地級市，不僅難以對所轄縣起有效的輻射作用，還在一些項目上與所轄縣爭利，截留省級財政，成為縣域經(jīng)濟發(fā)展路上的“絆腳石”。如南平市，管轄9個縣，但其經(jīng)濟總量不及一個晉江市，2014年，南平市只實現(xiàn)經(jīng)濟總量為1232.56億元。2014年，南平市財政收入為809,938萬元，位于全省9個市的末位，同時財政支出為1,903,858萬元，支出大于收入。南平市自身處于財政赤字，更不會有能力去輻射所轄縣的發(fā)展。因此，當(dāng)前的市管縣體制急需改革，省管縣體制或許會有不錯的效果。

3.基本公共服務(wù)水平不足

本文參照以往研究指標(biāo)體系，結(jié)合福建省實際，根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性，選取了4類一級指標(biāo)，10個二級指標(biāo)。其中4類一級指標(biāo)包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施，并據(jù)此分類設(shè)立了10個二級指標(biāo)④。

經(jīng)計算可得，2014年福建省全省基本公共服務(wù)指數(shù)的平均值為0.29，說明基本公共服務(wù)水平很低。我們以全省基本公共服務(wù)的平均值作為基準(zhǔn)，來分析各市中所轄縣（市）的情況（如表3所示）。其中各市的基本公共服務(wù)指數(shù)平均值大于全省平均值的市有莆田、泉州、南平和龍巖。此外，泉州的基本公共服務(wù)水平相對來說比較好，該市的平均值為0.41。泉州的縣（市）有大部分是處于全省的前十，其中晉江和南安更是處在全省一和三的位置，其值分別為0.6524和0.4374。而在全省排名第二的是三明的永安，其值為0.4382；排名四、五、六的分別是南平的邵武、寧德的福安、龍巖的長汀縣。在全省排名后十名中，寧德的4個縣（市）處于這個區(qū)間中，而漳州的華安縣、三明的建寧縣分別處在全省的最后一名、倒數(shù)第二名，其值分別為0.1299、0.1319。由此可見，在現(xiàn)有的“市管縣”模式下，市級的基本公共服務(wù)自身就步履維艱，便無暇顧及縣級基本公共服務(wù)的支出；更有甚者，市級擠占縣級支出來提供自身基本公共服務(wù)建設(shè)，導(dǎo)致縣級基本公共服務(wù)水平嚴(yán)重不足。

表3 2014年福建省57個縣（市）基本公共服務(wù)指數(shù)Table 3 index of basic public services in 57 counties(cities)in fujian province in 2014

（三）福建省推動“省直管縣”改革面臨的障礙

1.市管縣體制對改革的阻力

市管縣主流體制下，既得利益者必將阻撓“省直管縣”體制的推行。福建省在“擴權(quán)強縣”的過程中，賦予縣（市）的權(quán)利沒有完全下放，本應(yīng)由縣（市）享受的政策，所屬市仍然占有。由于大多下放的權(quán)力原本屬于設(shè)區(qū)市，而市級又是改革的核心，處于省縣的中間層，“省直管縣”改革后，利益流出在所難免[7]，市級既得利益者反對改革也是情理之中。有些設(shè)區(qū)市為了保護部門利益，不肯下放權(quán)力，就會出現(xiàn)市與擴權(quán)縣（市）爭收的現(xiàn)象。以泉州為例，泉州下轄鯉城、洛江、豐澤、泉港四個轄區(qū)，石獅、晉江和南安三個縣級市以及安溪、永春、惠安、德化四個縣。“省直管縣”實施后，泉州只保留四個轄區(qū)的管理權(quán)，三市四縣歸省直接管理。而泉州平均每年75%的GDP來自三市四縣，“省直管縣”改革勢必會被阻撓。

2.省財政管理難度加大

實行“省直管縣”體制改革后，省市縣行政管理關(guān)系由省——縣（市）二級體制替代原來的省——市——縣三級體制，這樣雖然可以提高效率，但是省級政府的監(jiān)督管理范圍將大幅度增加。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，我國有8個省的管理轄區(qū)內(nèi)有50至80個縣（市），有7個省的管理轄區(qū)內(nèi)有80至100個縣（市），有8個省的管理轄區(qū)內(nèi)有超過100個縣（市）的。除去4個直轄市以及兩個特別行政區(qū)外，平均每個省級行政單位管轄73個縣（市）。有學(xué)者認(rèn)為，省管理的縣（市）的最佳個數(shù)為40個左右[8]。而福建省所轄9個設(shè)區(qū)市，28個市轄區(qū)，14個縣級市，44個縣。在實行“省直管縣”改革后，省級財政要管轄57個縣（市），加上9個設(shè)區(qū)市，共計67個市縣。與學(xué)術(shù)界認(rèn)為的40個左右的縣（市）標(biāo)準(zhǔn)多了27個縣，加重了省級政府的管理難度。由于省級政府管理的各縣（市）級政府對應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)達(dá)水平各異，縣（市）級政府能力、各縣（市）級政府與省級政府的遠(yuǎn)近距離以及交通發(fā)達(dá)程度不同，在財政調(diào)控、協(xié)調(diào)工作和管理效率等方面向福建省級財政部門提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。縣級競爭者數(shù)目的增加，也會加劇對行政資源競爭的激烈程度，變相的增加了各縣（市）級自身的行政成本。

3.相關(guān)的配套政策不到位

福建省的“省直管縣”改革包含財政體制管理實踐和“擴權(quán)強縣”兩方面的政策。為了貫徹落實分稅制改革的要求，由省財政直接核定市縣財政體制[9]?？墒强h級財政收入占全省的比重逐漸下降，福建省及時調(diào)整省以下財政體制，實行縣（市）地方財政收入增量全留的政策，明確提出要繼續(xù)實行“省直管縣”財政體制。2003年為促進(jìn)福建省縣域經(jīng)濟加快發(fā)展，出臺了《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，2011年再次出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，兩個文件中都要求各級政府以及財政部門積極探索實行“省直管縣”財政體制改革，但并沒有明確規(guī)定哪些縣（市）實施“省直管縣”和簡政放權(quán)改革。近年來福建省也未曾發(fā)布關(guān)于擴大縣級政府權(quán)力的實施意見的文件，雖在每年的福建省《政府工作報告》中，均提到了“深化財政‘省直管縣’管理方式改革，鞏固縣級基本財力保障”。但改革力度仍然不足，沒能全面推進(jìn)“省直管縣”改革。此外，我國沒有能夠為“省直管縣”體制提供完備的法律法規(guī)。

三、福建省“省直管縣”體制改革的建議

當(dāng)前福建省實施的“省直管縣”體制改革，基本上是以“擴權(quán)強縣”為主的省市共管型模型。福建省應(yīng)該按照因地制宜、循序漸進(jìn)的原則推進(jìn)改革。首先，以改革省直接管理縣財政體制為突破口，進(jìn)行強縣擴權(quán)；其次，在有效實施的基礎(chǔ)上，加入弱縣的改革；第三，全面推行行政“省直管縣”，實現(xiàn)市縣分治，市縣職能重新定位[10]。此外，福建省在很多方面與浙江省具有相似性：所轄縣（市）比較少、面積也不大、地級市實力較弱等，福建省可以借鑒浙江省的改革經(jīng)驗。

（一）合理界定各級政府的事權(quán)財權(quán)

財權(quán)、事權(quán)和財力三要素達(dá)到匹配，才能使縣級政府正常運轉(zhuǎn)[11]。在“省直管縣”體制改革中，要求科學(xué)界定省級政府與縣（市）級政府的事權(quán)，要理順和規(guī)范省與市、縣（市）的收支關(guān)系，明確的事權(quán)劃分。根據(jù)財政部公布的“省直管縣”財政體制改革的要求，福建省在收支劃分上面已經(jīng)基本做到，清晰地確定事權(quán)的范圍，每級政府各司其職，減少上下級政府間職責(zé)重復(fù)的情況，負(fù)責(zé)分擔(dān)好市與縣的責(zé)任劃分工作。但是在行政上，福建省仍然實行的是市級領(lǐng)導(dǎo)縣級，對縣域經(jīng)濟的發(fā)展繼續(xù)給予支持。縣級財政要積極接受省、市級的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，加強對上級財政部門的溝通和聯(lián)系，加快自身的發(fā)展。事權(quán)明晰后，對應(yīng)的財權(quán)要匹配，權(quán)力要下放，真正有效地把涉及具體利益的權(quán)限下放給縣（市），縣級政府有了權(quán)力，才能更好的配置資源，才能更好地發(fā)展縣域經(jīng)濟活力。有了財權(quán)，也要有財力支持，要有足夠的發(fā)展資金。市級政府應(yīng)該嚴(yán)格遵循財權(quán)范圍，不能為了發(fā)展本級經(jīng)濟建設(shè)，瓜分、克扣縣級財政。這些在客觀上都將有助于“省直管縣”體制的有效改革。

（二）適時推進(jìn)行財政體制改革

“省直管縣”財政體制只是改革的過渡階段，走向行政的“省直管縣”體制才是最終目標(biāo)?？偟姆较驊?yīng)當(dāng)是設(shè)區(qū)市和縣（市）不再是隸屬關(guān)系，市與縣的經(jīng)濟合作要以市場為中心，減少政府的干涉，讓市場起到?jīng)Q定性作用，共同成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主體。加大省級財政對財力薄弱縣（市）的支持力度，科學(xué)合理地下放經(jīng)濟管理權(quán)限，最終實現(xiàn)省域內(nèi)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。福建省在推進(jìn)行政體制改革的時候也可以借鑒海南省“雙向掛職”的行政模式[12]，即省級領(lǐng)導(dǎo)干部去市縣級部門掛職，市縣級領(lǐng)導(dǎo)干部到省級部門掛職，有利于提高縣級干部的行政能力和規(guī)范依法行政的程序。此外，通過省縣級干部工作中的溝通交流，他們更能感同身受地在縣級政府的角度觀察和發(fā)現(xiàn)問題，有助于省級干部轉(zhuǎn)變思想觀念，有針對性的幫助縣級加快經(jīng)濟發(fā)展步伐。但要實現(xiàn)財政“省直管縣”體制改革向全面“省直管縣”體制改革的轉(zhuǎn)變，不能不切實際的激進(jìn)改革，合理有效地推動改革。

（三）完善相關(guān)的法律法規(guī)

現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)基本上都是政策文件或者部門規(guī)章制度，可實施性較低，法律效率不高?！笆≈惫芸h”體制改革打亂了原有市、縣級的資源和權(quán)力，重新定位市級和縣級的行政職能刻不容緩。應(yīng)該在已實施“省直管縣”省份的改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以立法的形式將省與市、縣政府權(quán)責(zé)劃分和實施辦法等規(guī)范明確，使省與市縣政府的關(guān)系逐步法制化、制度化。以法律形式明確每級政府的職責(zé)重點,讓每級政府在履行本級政府的特定職能時,享有與其承擔(dān)職能相匹配的權(quán)力。因此，中央和地方政府要完善現(xiàn)有的規(guī)范政策，制定與“省直管縣”體制改革相配套的法律法規(guī)。在這方面，福建省仍可以借鑒海南省的經(jīng)驗，在適當(dāng)?shù)臅r候通過省人大常委會立法支持“省直管縣”工作，把“省直管縣”提升到一個新的法治層面[13]。

注 釋:

① 根據(jù)相應(yīng)年份《福建統(tǒng)計年鑒》計算。

② 財政自給度（ZGD）這個指標(biāo)并不能完全確定財政是否困難，還要結(jié)合轉(zhuǎn)移支付力度。但是在一定程度上這一指標(biāo)對緩解財政困難具有重要意義，因為任何一級財政，當(dāng)自有收人低低于財政支出，也就是財政自給度低的時候，緩解財政困難的措施將更依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付能力。

③ 由于平潭縣是綜合實驗區(qū)，已有的發(fā)展規(guī)劃和政策扶持力度明顯高于福建省其他縣（市），平潭縣的數(shù)據(jù)對福建省縣（市）數(shù)據(jù)的整體分析會造成嚴(yán)重的偏差，所以，本文在考察福建省各縣（市）時剔除了平潭縣。

④ 由于篇幅原因，具體評價指標(biāo)體系在此不做列舉。本文處理數(shù)據(jù)用的是極值標(biāo)準(zhǔn)化方法和算術(shù)平均加權(quán)法。

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（責(zé)任編輯：陳 果）

The Problem s and Suggesstions of Financial System Reformation of Fujian Province Directly Control County

ZHANG Yaru,SONG Shengying
(School of Finance and Economics，Jimei University，Xiamen 361021)

As a result of the city countymodel blocking,executive administration amplitude increasing and relevant supporting policies imperfect,Fujian made county system reform at present stage only stays on the fiscal system reform,administrative aspects have no real reform,which lead to the low degree of the county financial self-sufficiency,the weak ability of the city economic radiation and the lack of basic public service level at the county etc.So should be in accordance with local conditions in Fujian province Progressive principle, reasonably define the purse strings,all levels of government powers timely push the reform of fiscal system,perfecting the relevant laws and regulations.

province directly control county;financial system reformation;fiscal autonomy

F812.2

A

1674－2109(2017)04－0019－05

2016-09-21

福建省社科研究基地重大項目（2015JDZ044)；福建省教育廳社會科學(xué)研究項目(JA13174S)。

張亞茹（1989-），女，漢族，在讀碩士研究生，主要從事財政稅收理論與實踐研究。

宋生瑛（1972-），女，漢族，副教授，主要從事財政理論與政策、基本公共服務(wù)研究。